孟根巴根，李丽华

建设项目环境影响评价的分类管理机制之重构

孟根巴根1，李丽华2

（1.内蒙古大学法学院，内蒙古呼和浩特010070；2.内蒙古大学艺术学院，内蒙古呼和浩特010010）

在“GDP至上”发展模式下，环境污染加剧、资源枯竭等问题已成为困扰人类的社会性问题。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的诞生与实施使环境管理模式由“末端控制”转变到“源头控制”成为可能。但是《环评法》实施十年过程当中，暴露出不少理论和操作层面的问题。本文鉴于当下的环境危机和《环评法》实施中的松、乱、假现象，把视角转移到《环评法》制度设计的具体问题，从回顾与分析环评对象范围入手，为环境影响评价的分类管理的重构略谈自己见解。

建设项目；环境影响评价；分类管理；环境影响识别

近年来环境局势越来越严峻，大气、土壤、水体等人类赖以生存的三大环境要素陷入空前危机状态。根据亚洲开发银行和清华大学发布的《中华人民共和国国家环境分析》，中国500个大型城市中达到世界卫生组织空气质量标准的城市还不到1%。世界上污染最严重的10个城市中中国居然占据7个，2 000亿m2耕地受重金属污染。在2011年开展的地下水水质监测中，55%的地下水监测城市水质较差甚至极差。这种严峻的环境局势，不同程度地影响着四分之一国土的6亿国人的正常工作和学习，甚至多地出现癌症村。

在环境污染和生态破坏继续加重的背景下，环境保护逐渐被重视起来。一方面，国家提出环境保护基本国策，再三推出环保绿色发展策略，将生态文明提升到前所未有的高度。在环境整治执法过程中，刮起了几次“环评风暴”，叫停了不少违法项目，显现出《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的严肃性。但是，最终补办环评手续而复工的结局又暴露出《环评法》的威慑力先天不足，使人不得不考虑《环评法》制度设计的合理性。另一方面，人民群众的环境保护意识和对环境质量的要求也越来越提高，逐渐形成了从“盼温饱”到“求健康”、从“谋生计”到“要生态”的思想转变。由此，有关环境纠纷也急剧上升，环境群体性事件也随之而上。目前由于具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和监管机制的缺乏，在环境纠纷的处理上大多数群众仍选择信访甚至采取过激手段，真正通过司法途径解决的却寥寥无几。

总体来说，我国环境局势十分严峻，人类自身健康和生命安全已受到严重威胁，这不仅关系到人民群众的福祉生活，更关系到民族未来的长远大计，一定会影响美丽中国和中国梦的顺利实现，这对“GDP至上”的发展观念成为新一轮的挑战。在这种严峻的环境形势下，如何保障民生？如何促进可持续发展？笔者认为关键在于环境负荷的源头控制，发挥《环评法》的环境预防效力，这才是摆脱“又穷又病”困境的绝好方式。

但是，《环评法》实施10年以来，实践中不断暴露出“未批先建”、“批小建大”、“未评先批”等诸多违法现象。这不仅对《环评法》的执行效力带来折扣，更与从源头控制的环保理念背道而驰，不得不引人深思。

事实上，在源头控制环境负荷的问题上环境影响评价成为重要手段，进而建设项目分类管理的合理性问题是关系到环境影响评价的有效运行。因此，建设项目分类管理这一容易被忽略的基础性研究对，环评管理乃至整个环境危机的缓解具有不可缺少的战略性意义。下面首先俯瞰建设项目分类管理机制现状，为所探究问题的发现做基础。

1 建设项目环境影响评价分类管理机制现状

1.1 建设项目环境影响评价分类管理机制的变迁

环境管理始于环境影响管理，其核心应当在于环境影响评价。环境影响评价不仅反映源头控制理念，更能成为环境与发展关系的重要纽带。环境影响评价（Environmental Impact Assessment）简称环评（EIA）。我国的环境影响评价制度，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，同时提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并且进行跟踪、监测的方法和制度[1]。

环境影响评价制度在1969年美国诞生以后向世界诸多国家广泛传播，并具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用。我国在1979年制定的《环境保护法（试行）》中首次原则性地规定了这一制度。随后《基本建设项目环境保护管理办法》（1981年）对环境影响评价的范围、内容、程序首次作了规定。《建设项目环境保护管理办法》（1986年）首次提出环评对象的“二分类手法”，即污染较重的建设项目编制环境影响报告书和污染较轻的建设项目编制环境影响报告表两类。《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》（1993年）将环评对象的划定扩展到“三分类手法”，即原来的污染较重和污染较轻建设项目之上增加了基本无污染的建设项目（填报登记表即可）的三分类手法。《建设项目环境保护管理条例》（1998年）不仅对以往的环评规范性文件进行追认、补充、完善，而且提升为行政法规。为了贯彻实施《建设项目环境保护管理条例》，相继出台了《建设项目环境影响评价证书管理办法》（1999年）、《建设项目环境保护分类管理名录》（1999年、2002年修订）等规范性文件。尤其是《环评法》（2003年）的诞生与实施，表明我国环评事业已进入了新的发展时期。

1.2 建设项目环境影响评价分类管理机制的现状

《环评法》第16条第1款规定，按照建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。所谓建设项目，是指用固定资产投资方式所进行的一切开发建设活动。下面主要分析一下《环评法》第16条第2款规定的环评对象的分类管理构造。

1.2.1 编制环境影响报告书的建设项目

这是污染较重的第一类项目。即建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细地评价。符合下列条件之一的都属于编制环境影响报告书的项目。

（1）原料、产品或生产过程中涉及的污染物种类多、数量大或毒性大、难以在环境中降解的建设项目；（2）可能对生态系统和结构造成重大变化、重要生态功能发生改变或生物多样性明显减少的建设项目；（3）可能对脆弱生态系统产生较大影响或可能引起或加剧自然灾害的建设项目；（4）容易引起跨行政区环境影响纠纷的建设项目；（5）所有流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发活动或建设项目。

所谓全面评价，实质上包括两个要求：一方面，评价范围上要包括可能产生影响的各个环境因素或者领域。另一方面，评价内容上要包括（1）建设项目概况；（2）建设项目周围环境现状；（3）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（5）建设项目对环境影响的经济损益分析；（6）对建设项目实施环境监测的建议；（7）环境影响评价的结论等（环评法第17条第1款）。

1.2.2 编制环境影响报告表的建设项目

这是污染较轻的第二类项目。即建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者进行专项评价。符合下列条件之一的都属于编制环境影响报告表的项目。

（1）污染因素单一，而且污染物种类少、产生量小或毒性较低的建设项目；（2）对地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等有一定影响，但不改变生态系统结构和功能的建设项目；（3）基本不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。

所谓进行分析和专项评价，也包括两个要求：一方面，评价范围上要包括可能产生影响的主要环境因素或者领域。另一方面，评价内容上要包括（1）建设项目概况；（2）建设项目所在地自然环境社会环境简况；（3）建设项目主要污染物产生及预计排放情况；（4）环境影响分析；（5）建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果；（6）环境影响评价的结论及建议等。

1.2.3 填报环境影响登记表的建设项目

这是基本上无污染的第三类项目。即建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。符合下列条件之一的都属于填报环境影响登记表项目。

（1）基本不产生废水、废气、废渣、粉尘、恶臭、噪声、震动、热污染、放射性、电磁波等不利环境影响的建设项目；（2）基本不改变地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等或不改变生态系统结构和功能的建设项目；（3）不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。这些项目只需按照国务院环境保护行政主管部门制定的环境影响登记表的内容和格式进行填报即可[2]。

综上所述，我国现行法基本上按照建设项目的种类、规模和地区特性进行分类，以“报告书”、“报告表”、“登记表”的形式对所有的建设项目进行环境影响评价。见图1。

图1 建设项目环评分类管理形式

如图1所示，几乎所有（影响严重、较轻、基本没有）的建设项目都需要进行环境影响评价，给人的印象似乎是环评对象范围很广、环保效果不凡，其实却不然。因为，只有被认为对环境具有严重影响的建设项目才需要编制较为严格的环境影响报告书，其余的只需要编写环境影响报告表和环境影响登记表即可。也就是说，需要按照严格的程序和要求来进行环评的建设项目范围实际上只限定在“环境影响较大项目”的非常小的范围，尤其是基本没有环境影响的建设项目虽然现实中数量颇多且范围极广，但填报登记表的方式完成环评手续，这不得不说是一种环评对象的扩充。

2 建设项目环境影响评价分类管理机制不合理之处

从以上建设项目环评对象的剖析来看，在其设定上至少存在以下不足。

2.1 环评行政管制范围的扩大

在我国颁布了“建设项目环境保护分类管理名录”，把所有的建设项目都涵括在环境影响评价范围之内，基本没有环境影响的建设项目也要向环境保护行政管理部门登记备案。这种“不许泄露环评手续”的运行机制乍看是一种完美无缺的环保制度，但从图1不难发现，环境影响较轻的需要编制环境影响报告表的项目范围较广，而环境影响较重的需要编制严格的环境影响报告书的项目范围较窄，甚至基本没有环境影响的建设项目也纳入环境行政管理部门的掌控之中。这似乎是说建设项目对环境有没有影响，不是由建设单位来判断，而是由环境保护行政主管部门来判断。

环评审批理应由环境保护行政主管部门来把关。但长期以来，由于环境保护行政管理部门的人力资源缺乏，对庞大拟建项目的环境管理中常常出现“重审批、轻验收”现象，从而项目上马后“三同时”管理易于落空。据环境保护部统计，仅该部审批的项目中，大约就有10%以上未申请验收即擅自投运，而申请验收的项目中又有20%以上未完全落实环评报告中提出的环保措施和要求。2007年初，原国家环保总局在对100多个市县的上百个工业园区、500多家企业的现场检查中发现，有40%的建设项目缺乏后续监管，环评报告书提出的环保对策和措施难以得到落实。并且，有些建设项目以“试营业”为由不主动办理竣工环保验收手续或者闲置环境污染防治设施，有些建设项目根本就不办理污染防治措施成为“老污染源”。在这种环评审批由政府包揽而环境监管存在盲点的状况下，不仅环评有效性得不到保障，更是让绿色发展成为空话。

2.2 环境影响识别程序的抹杀

环境影响识别就是通过系统地检查拟建项目与各环境要素之间的关系，识别可能的环境影响性质、环境影响程度和环境影响范围的方法。环境影响识别的主要目的在于找出各种环境不利影响，而为环境影响预测指出目标，为污染综合防治指出方向，使环境负荷控制在符合环境质量标准的要求和人们能够接受的程度。因此，环境影响识别对环境影响的预测进行有取有舍、减少盲目性，提高环境影响评价的可靠性、针对性、实用性具有十分重要的作用。

为此，世界富有环保经验的国家采取环境影响识别的做法，如：美国通过决定是否需要编制环评报告书、编制报告书初稿、公众评议、报告书定稿等一系列的筛选程序，来决定是否编制环境影响报告书。加拿大通过筛选、综合研究、调解和公开讨论等程序，决定是否编制环境影响报告书。澳大利亚环境保护法规定只有显著环境影响的联邦行动才进行环境影响评价[2]。日本环评法规定只有对“一级项目”（包括13种项目）进行环境影响评价，“二级项目”（其余项目）是否进行环境影响评价，根据项目的具体情况而筛选决定[3]。除此之外，世界银行（WB）和亚洲开发银行（ADB）等国际组织也发布环评指南，规定经过筛选确定项目进行环境影响评价。

而我国的环评制度没有环评要素的筛选程序可循，只是按照“建设项目环境保护分类管理名录”要求统一并没有针对性地进行环境影响评价，这不仅抹杀了综合性、战略性的评价方法，也给不少不愿遵纪守法的企业提供了浑水摸鱼、蒙混过关的温床。

2.3 环评资源的无谓耗费

填报环评登记表等无谓的环评手续，不仅对行政相对方的建设单位的人力、物力和财力带来消耗，而且对环境保护行政管理部门的人力、物力和财力也带来消耗。一方面，对于建设单位来讲，为了没有太大意义的手续而专门拜访环保局，办理相关登记手续。在这期间常常遇到不必要的小麻烦。在这种情况下，建设单位对繁杂的手续而产生心理上的烦躁和压力，这不仅浪费他们时间，而且客观上耗费建设单位的人力、物力和财力。如据说，河北永年县工程项目办理审批手续从项目规划、施工许可审批到竣工备案，项目业主曾经用72个工作日，经过4个部门审批，盖16个公章，49人签字，需要提供110份资料。另一方面，对于行政单位来讲，有限的人力和物力带来不必要的负担。由于环保部门缺乏审批人员，工作人员的自身业务能力也有限，而且环评工作软件硬件都相对薄弱，日常受理的环评业务量较大等客观原因，一定程度上限制环评工作效益。

3 建设项目环境影响评价分类管理机制的完善

根据以上分析，我国现行建设项目环境影响评价分类管理机制中存在着不少问题，而且很严重。为何变成如此状态的问题因不属于本文所探讨范围而姑且不谈，对分类管理机制只谈如下几个方面的理论和操作对策。

3.1 废弃无谓的行政管制，加强环评后续监督管理

建设项目环评手续理应由环境保护行政主管部门负责审批，但将基本没有环境影响的建设项目应从行政管制范围脱离出来，既然《建设项目环境保护分类管理名录》明确划定为填报登记表的项目，那么相信建设单位自觉地完成环保设施。环保部门对此进行竣工验收管理或者加强后续全过程监督管理。这样才能够简化环评程序，缩短环评时间，提高环评效率。

3.2 打破模板型环评管理方式，加强针对性、战略性环评

根据以上分析得知，所有建设项目都要过滤环评手续，只不过环评手续和审批等级不同而已。而划定分级审批的依据是建设项目投资规模、所在地区的环境功能区划，以及相关法律、法规和标准等。在这种环评管理模式下，小额投资而污染严重的某些小项目容易通过审批程序，由此污染蔓延广域。为了挽回这个局面应打破事先备好的死板管理模式，提高环评的客观性和科学性，改变“重规模、轻负荷”的项目分级条件，应具体项目具体分析，只将环境影响大的项目作为环评对象，搞好针对性、战略性的环境影响评价。

3.3 避免不必要的环评手续，提高环评效力

为了提高环评实效，应废弃以往的建设项目环评的管理模式，环境影响较轻的建设项目筛选进行环境影响评价，基本没有环境影响的建设项目应免除环评手续，而且不仅对环评对象进行环境影响识别，更对具体的评价因子筛选进行环境影响评价，这样才能避免建设单位不必要的环评手续，也能提高环评实际效率。

4 结语

综上所述，我国“GDP至上”发展模式带来空前的环境危机，人类生存和发展遭到严重挑战。在环评问题上某些企业先斩后奏、杀鸡取卵，个别领导执法不严、监管不力，整个国民陷入吃子孙饭、断子孙路的绝望困境[4]。这种趋势无疑与环评“源头控制”的基本要求背道而驰。为了拯救这个局面，对建设项目分类管理机制重新进行制度设计，缩小政府环评管制范围的同时，加强企业环评责任，而且须要执法必严、违法必究，这样才能保障环评制度的有效运行，才有可能给当代人开一线生路，给子孙后代留一线生机。

[1]孟根巴根.中国の环境アセスメント法制度の构造.运用.效果(1)-日本法との对比で-[J].北大法学论集，2009，60(3)：13.

[2]孙佑海，王凤春，王炜.中华人民共和国环境影响评价法释义[M].北京:中国法制出版社，2003：59，64-65.

[4]李德杰，车俊山.环境影响评价中的松、乱、假现象必须纠正——对宁津县宁苏化工有限公司不搞环评被关停的思考[J].环境法制，2002(1)：32.

Reconstruction of classified management mechanism of project EIA

MENG Genbagen1,LI Lihua2
（1.Law School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China; 2.Arts School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China）

Under the mode of GDP-First,problems such as the severe environment pollution and the resources exhaustion have become social difficulties.The birth of Environmental Impact Assessment Law makes it possible for the management mode to transfer from end-control to source-control.But during the implement process of the law in the past ten years,a lot of problems both in theory and practice have been exposed.Considering the current environmental crisis and the lax management,disorderly market and deceive behavior in the implement,the paper focused on the specific issues of the system design for the law.With the review and analysis of EIA object,the reconstruction of classified management of EIA was put forward.

EIA;classified management;environmental impact identification

F205；X82

A

1674-0912（2015）06-0009-05

2015－05－06）

2014年内蒙古哲学社会科学规划项目“:内蒙古草原地区矿产资源开发中的环境影响评价实施状况调查研究”阶段性成果（2014B046）

孟根巴根（1966-），男，蒙古族，内蒙古通辽市库伦旗人，法学博士，讲师，研究方向：环境法、行政法。