陈 颖

(国家开发银行股份有限公司福建省分行，福建 福州 350003)

1.研究背景

根据国家统计局公布数据显示，截至2014年底，全国高速公路总里程达11.195万公里，巨额的资金需求对高速公路的发展产生了重大的影响，而传统的融资渠道主要是基于政府发挥重要作用，通过财政性资金以及银行贷款等方式筹集建设资金。2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，会议提出在交通、环保、医疗、养老等领域，推广PPP模式，目的一方面是增加公用产品和服务的供给，另一方面也是为了提升基础设施和公用事业运营的效率和服务水平。因此，梳理高速公路项目PPP模流程，探讨目前存在的问题并寻找行之有效的解决方式，吸引社会资本进入高速公路建设领域，显得尤为重要且紧迫。

2.福建省高速公路项目采用PPP融资环境

福建省人民政府于2014年10月11日印发了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政［2014］47号)，在全省公共服务及基础设施领域积极推广运用政府和社会资本合作模式。为鼓励各地积极开展PPP试点，福建省财政厅拟出台专项资金管理暂行办法，对新增和改造PPP试点项目，给予奖励;正在研究制定项目贷款风险补偿试行办法，省级财政逐步建立5亿元风险池专项资金，为全省PPP试点项目公司贷款提供增信服务。

2014年9月15日，福建省财政厅与福建省发改委联合下发了《关于发布政府和社会资本合作试点推荐项目公告》，共发布28个项目推荐开展政府和社会资本合作试点。2015年5月，国家发改委建立了PPP项目库，发布PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元。其中，福建项目18个，总投资1255.35亿元，涉及到的高速公路项目3个，分别为厦漳泉城市联盟(高速公路)泉州段、南平至光泽高速公路项目和古武高速龙岩永定至上杭段，总投资341.9亿元。目前，在福建省在建或通车的高速公路项目中，共有5个项目已成功引入社会资本实施建设运营。

2014年推出拟采用PPP模式融资的顺昌至邵武、长乐前塘至福清庄前、沙埕湾跨海通道、泉厦漳城市联盟路泉州段等新建项目，其中顺昌至邵武已由新疆生产建设兵团建设工程(集团)有限责任公司中标，持股比例60%，地方持股40%。2015年3月完成投资协议签订。2015年推出漳州云霄至平和、龙岩永定至上杭、莆炎线永泰梧桐至尤溪中仙等新建项目。5月13日，福建省人民政府办公厅发布《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》，提出奖补示范项目前期费用、鼓励存量债务转化、统筹财政专项资金、保障社会资本合理回报、提供项目融资增信支持、扩大项目融资渠道以及建设公共服务平台七大措施。

3.高速公路项目PPP融资流程梳理

PPP强调全过程合作关系，这种关系是通过招投标过程并通过签订合同的方式确立的，即以契约精神为前提。PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，涉及多种法律合同关系。对于具备基础设施设计、建设、运营、维护能力的社会资本，可以与政府签订框架合作协议，直接成立项目公司，或者通过发起有限合伙制基金对项目公司进行股权投资，负责项目全生命周期的运作。

4.当前面临的主要困境

4.1 未形成与之相匹配的契约文本及有效的合同执行力度

PPP模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的，参与方都必须有契约精神，严格按照合同执行，才能保证项目顺利推进。比如，我国最早引入民营资本进行建设的福建泉州刺桐大桥，其于1997年正式投入运营前后，先后有泉州大桥、顺济新桥、笋江大桥、后渚大桥、晋江大桥、黄龙大桥、田安大桥等多个项目建城通车，与刺桐大桥形成直接的利益竞争关系。上述8座大桥中，除刺桐大桥对来往车辆收费外，其余大桥均处于免费通车状态。收到明显利益冲击的刺桐大桥民营业主，完全处于弱势地位，一方面无法通过有效契约的方式制约政府，另一方面缺乏与已更迭数届的地方政府领导进行有效沟通的渠道。

4.2 缺乏PPP有关的法律制度，增加了社会资本的交易成本

当前我国缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系，国内具有指导规范性意义的法律文件主要由政府采购和工程建设管理方面的法律法规、国务院各部委发布的部门规章和各类政策性文件以及各地方政府的关于本地实施的PPP项目的规范性文件组成。国家发改委正在牵头起草PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》，但该法自2014年5月第1次发布征求意见稿以来已历经8次修改，但仍存在较多争议。

一方面，现有法律效力不高，当前发改委发布了指导意见，财政部发布了操作指南，但仍局限在部委层面;另一方面，当前制度层面还有相互矛盾的地方，如操作中的流程差异。财政部操作指南中将本地政府所属的融资平台和控股国企排除在社会资本之外，发改委无此要求。另外，两部委的规定在项目运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式、储备方式等也有差别。

由于PPP项目中，相比电力、水务等项目，高速公路的投资回收期相对较长，社会资本在运营PPP项目的过程中，将会经历政府换届、区域规划调整等不确定因素，这也使社会资本对高速公路等基础设施项目开展PPP融资望而生畏。只有通过打造统一健全的法律保障制度，以法律保障契约，以法律约束权力，是打消社会资本顾虑的关键性操作要点。

4.3 未建立充分的利益调节机制

PPP项目合作中另一个核心的问题在于公私双方的收益分配，给社会资本创造一个在一定风险下实现合理回报的空间。目标在于一方面能够让经营者持续健康经营，另一方面防止其追逐暴利。按照《收费公路管理条例》规定，车辆通行费的收费标准制定或调整实行听证制度，通过听证的车辆通行费收费标准方案由省人民政府交通行政主管部门会同价格、财政行政主管部门审核后，报省人民政府审查批准。因此，收费价格的调整趋势、未来收费价格在物价水平及总体成本上升时能否相应调整，仍取决于国家相关政策及政府部门的审批。福建已通车的4000公里高速公路中，目前尚未出现因人工成本、生产要素成本或者管理成本上升而对车辆通行费收费标准经省人民政府批准作出调整的先例。如泉州刺桐大桥项目，正式运营18年以来，一直延用竣工通车时福建省政府批准的收费标准，SPV及社会资本依据《收费公路管理条例》相关规定向泉州市政府有关部门提出调升收费标准的申请，均为得到任何回复。因此，当前高速公路的价格调整权力仍掌握在政府手中，行政审核权凌驾于市场选择之上，长期限的运营及难以变通的收费价格使民营资本较难取得合理的收益。

4.4 高速公路项目风险分担责任难以分清

高速公路PPP项目的时间跨度很大，面临的各个风险因素并不是一成不变的，而是随着环境不断变化，即高速公路的建设及经营风险具备动态属性。目前PPP项目缺乏合理的风险分担制度，强势的政府部门能够轻易将该由其承担的风险转嫁给社会资本。比如，收费期限调整风险，在泉州刺桐大桥的案例中，项目竣工批复30年经营期限因随后发布的《收费公路管理条例》对“经营性收费公路收费期限最长不超过25年”的规定而被强行缩短至25年，政府部门对因政策变动导致的投资损失未制定相应的补偿意见，实际风险被轻易的转移给社会资本投资方承担。

5.福建高速公路项目PPP融资路径

5.1 社会资本引入

PPP模式下，社会资本最为关心的就是资金安全和投资效益如何得到有效保障。但由于当前立法的缺陷以及对政府担保和承诺的限制，公共部门虽然有意愿引入资金投入高速公路项目建设，但却难以形成相应的承诺机制;社会资本拥有资金、技术、管理技巧和经验，却因为投资无法保障，风险无法控制，以及在政府面前的相对弱势地位而踌躇不前。因此，在理清各方的权责关系后，设计有效的引入路径，建议从六个方面入手。

(1)建立灵活的收费调节机制。这是增加社会资本收益最直接最有效的方式。在实际操作中，综合考虑物价上涨等因素、付费的使用者的承受能力，制定出合理的收费标准范围，在合理范围内浮动。政府需建立切合实际的价格调整受理机制，将审批流程及机制透明化，使政策性与市场化达到充分平衡。

(2)延长特许经营期限。政府部门可以对特许期进行动态管理和定期调整，对效益较差的高速公路项目适当延长其特许经营期以有效调动社会资本的积极性。

(3)加强契约约束。制定并遵守PPP相关协议约定，对项目立项、投标、建设、运营、管理、质量、项目排他性及争端解决做出合理的法律安排，避免多主体博弈中弱势方承担额外的风险和成本。

(4)税收优惠政策。此类政策扶持包括基于高速公路PPP项目的社会资本方在工商税务登记方面一些便利条件和减免措施，或者政府可以通过税收政策来调整社会资本在不同项目之间的收益差距，对效益较差的PPP项目，社会资本可以享受某些特殊的税收优惠，从而提供社会资本之间的公平性，有利于吸引社会资本投入高速公路项目建设。

(5)土地开发。包括高速公路沿线的土地开发和使用。对于某些自身效益较差，或者车流量培育期较长的项目，政府可以将沿线的土地开发优先权作为社会资本的收益补偿，从而提高其积极性，有利于公私部门的长久合作。财政部和交通运输部下发的《关于收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》首次明确提到“项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施”、“项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑合理的财政补贴”。“收费+沿线土地+补贴”的方式能够在一定程度上吸引社会资本投资高速公路建设。

(6)加强多重监督管理。以公路项目规划为源头，加强全周期性的监督管理。利用部门、公众、媒体和中介组织等力量，建立有效多重的监督体系，保证公众利益。

5.2 信贷资金引入

目前，已有部分商业银行开始以各种形式介入PPP项目中，但从福建省已开展PPP模式的高速公路项目融资情况来看，商业银行参与的热情有限，主要原因还是政府推出开展PPP模 式试点的几个项目在路网中的重要性低于国高网在福建境内路段，且由于福建地形复杂、原材料价格上涨及拆迁成本上升等原因，造价比前几年普遍上升，导致项目效益普遍有所减弱，车流量培育期延长。同时，PPP项目涉及地方政府、项目公司、承包商、专业顾问等多个主体，相关主体对PPP契约的遵守情况也直接影响项目现金流的实现。

而开发银行长期以来都是公路行业的贷款主力银行，十多年来不断发挥开发性金融的引领作用，在福建地区高速公路行业贷款份额稳居第一。

开发性金融参与PPP项目，较商业银行优势体现为:

(1)中长期融资优势，为项目提供长期限的信贷支持。对需要较长时间培育车流量的项目，在期限上具有明显优势。国家发改委近期还与国家开发银行联合印发了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，提出由国开行对PPP项目提供利率优惠，最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政策。

(2)专业化优势。开发银行已与福建省及所属各市县地方政府建立了长期合作关系，开发银行能够利用专业优势协助政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助各地做好项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，尤其对特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等PPP项目的特定要求，能够对平衡风险与收益目标的差异提出建议。

(3)能够提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道，提高PPP项目的运作效率。

［1］郭艳.高速公路PPP项目风险分担及收益分配研究［D］.长安大学硕士论文.2013－04－24.

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［3］佟亚涛.PPP模式纾困交通建设融资［N］.中国交通报.2014－09－18.

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