王 妍

(天津商业大学经济学院，天津 300314)

一、基本情况

陇南，位于甘肃东南部，地处秦巴山地与岷山山脉、黄土高原交汇地带，属亚热带向暖温带过度地区。毗邻川、陕两省，辖8县1区，283.23万人，总面积2.79万平方公里，耕地面积433.9万亩，是甘肃省唯一的长江流域地区。自然条件差，山大沟深，交通不畅;经济总量小，人均水平低，贫困面大是基本市情。近年来，随着农业产业化的快速发展，广大农民能提供的有效担保物有限，资金短缺，融资难成为经济发展的障碍，所以土地经营权抵押贷款的开办，既是形势所迫，又是发展的需要。

二、经验做法

近年来，陇南市围绕区域农业发展特色，大力推动农村金融服务创新，探索开展了农村土地承包经营权抵押贷款试点工作，在破解农村抵押担保难、融资难，促进特色农业提质增效、农民脱贫致富、农村经济发展等方面发挥了积极作用。

(一)配套出台政策措施，破解政策困局。陇南市政府先后出台了《陇南市“三权”抵押贷款实施方案》《陇南市农村物权抵押贷款交易中心试点工作方案》和《陇南市农村土地承包经营权抵押贷款实施细则》等政策措施，人民银行陇南市中心支行提请市政府批转了《金融支持全市集体林权制度改革促进林业发展指导意见》，制定了确权、抵押登记、价值评估、产权交易等方面的操作流程，通过破解政策困局，激活了农村物权的财权，为农村物权抵押贷款奠定坚实基础。

(二)配套建立组织机构，形成工作合力。成立了农村物权抵押贷款工作领导小组，负责农村物权抵押贷款工作的组织、协调、指导和督查。各县区相应成立工作领导小组，建立“主要领导亲自抓、分管领导具体抓”的工作机制，确保了农村物权抵押贷款工作的顺利推进。

(三)优化办理流程，提供“一站式”服务。为了提高办事效率，在徽县江洛镇、成县小川镇、武都角弓镇、西和何坝镇设立农村物权抵押贷款交易中心，将金融机构、确权颁证机构、评估机构、抵押登记机构、资产管理公司等集中到便民大厅，根据相应职能开设办公窗口，为农户贷款提供一站式服务。

(四)优化金融服务，主动推动农村物权抵押贷款。全市各金融机构主动加强与上级行的沟通衔接，争取优惠政策，礼县农行被农业银行总行确定为首批农村土地承包经营权抵押贷款试点行。立足各类农村经营主体的融资需求实际，创新推出了多种易评估、易抵押的农村物权抵押贷款模式。

(五)创新抵押模式，实现银农双赢互利。全市各金融机构立足各地实际，深入调研贷款试点面临的法律制约、存在困难及问题，创新抵押模式，确保抵押风险可控，贷款流程依法合规，实现了金融机构与农户的互惠互利。主要有以下创新做法:

1、“国有土地使用权抵押+农村土地承包经营权抵押”。有大额贷款需求的新型农业经营主体，以国有土地使用权和承包的村集体土地承包经营权作为抵押，向银行申请贷款，银行通过内部评估，确定承包合同的价值，并以“国有土地使用权+农村土地承包经营权”为组合抵押实现抵押融资业务。

2、“产业发展基金担保+农村土地承包经营权抵押”。陇南徽县政府出资建立了苗木专项特色产业发展基金，专门为苗木种植户提供融资担保服务。银行考虑到苗木生产周期长、前期投入大、亩产价值高等实际情况，要求苗木种植户将土地承包经营权作为抵押，贷款金额高于同类担保贷款的额度，期限也长于同类贷款。在目前土地确权登记、价值评估等配套政策还不完善的大环境下，操作方式主要是通过银行内部评估来实现。

3、“担保协会担保+农村土地承包经营权辅助抵押”。主要是花椒、油橄榄、中药材等区域特色农业集中种植、加工贩运区以行政村和乡镇为单元，按照“自愿联合、风险共担”的原则成立担保协会，协会负责人由村上品行端正的能人大户和具有较强责任心、威信高的农户担任。对贷款需求额度较大的村民，由村级贷款担保委员会担保，借款人在申请贷款时，按照银行授信额度的10%缴纳担保金，存入指定专户，并将土地承包经营权作为辅助抵押。

4、“合作社担保+农村土地承包经营权反担保”。主要是农民专业合作社(协会)利用自有资产为内部成员提供担保，农户用土地承包经营权等对合作社(协会、担保委员会)进行反担保，银行为发展种养业的农户提供贷款，发展合作社主营种养殖业。

三、取得的成效

辖内各金融机构立足各地实际，深入调研贷款试点面临的法律制约、存在困难及问题，创新抵押模式，确保抵押风险可控，贷款流程依法合规，实现了金融机构与农户的双赢互利。2015年上半年陇南市累放农村土地承包经营权抵押贷款0.24亿元，6月末余额1.28亿元。取得了较为明显的成效。

(一)有效缓释了银行贷款风险，进一步降低贷款门槛。如担保协会担保+农村土地承包经营权辅助抵押模式充分利用了推荐委员会的人缘优势和地缘优势，有效改变了“三农”融资中农村金融机构与农户之间的信息不对称，降低了贷前调查成本和贷后管理成本，实现了批发式放贷，提高了贷款覆盖面。该模式的双重增信作用，提高了贷款额度，较好地契合了特色农业产业化发展的融资需求。

(二)促进了区域特色农业产业发展。如在陇南市西和县农信社发放的抵押贷款推动下，2014年全县农牧业设施增至40万亩，新建养殖小区(场)122个，新增规模养殖户2600户，使“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式推广成效显著。

(三)有效促进了农民增收。如:在贷款支持下，陇南市西和县2014年全县农业产业化龙头企业带动农民人均增加585元，全县农民人均收入由2008年2187元，增加到2014年的3232元，年均增长8.23%。陇南市两当县、徽县农信社发放的贷款推动两县香菇、苗木种植户人均收入较贷款前增收500元左右。陇南市成县60%以上的贫困人口受到特色产业扶贫开发的支持，使该县农户人均纯收入达5617元，同比增长15.2%。

四、存在的障碍

(一)现行《物权法》等法律法规不完善。党的十八届三中全会和2014年中央1号文件明确了对农民土地承包经营权新的政策框架，即坚持稳定家庭土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押担保权利，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。但目前《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权抵押仍有限制，如《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。《农村土地承包法》第49条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这些限制阻碍了土地的要素市场化和资本化。在法律修改之前，土地承包经营权的抵押还存在法律障碍。

(二)金融机构开展土地承包经营权抵押贷款顾虑重重。本次共选取了153家金融机构进行了问卷调查。调查结果显示，31%的银行认为有必要开展农村承包土地经营权抵押贷款业务，57.5%的银行认为有必要但很有困难，11.1%的银行认为没有必要开展这项业务;只有9.8%的银行开展了农村承包土地经营权抵押贷款业务，90.2%的银行未开展和不打算开展这项业务;只有2%的银行成立了农村承包土地经营权抵押贷款专营部门，19.6%的银行在信贷资金中安排了用于农村承包土地经营权抵押贷款的专项资金，而且都是作为涉农专项资金的一部分;57.7%的银行为防范风险，对农村承包土地经营权的抵押率范围控制在50%以下。

(三)政府确权登记工作有待完善。由于甘肃省农村集体土地确权和登记工作起步较晚，截至目前，已开展农村土地承包经营权抵押贷款的8个地市，只有5.09%的土地得到确权登记。而且，土地确权工作并不完善，农民土地产权不清、权利主体不明、界限模糊、面积不准的现象大量存在。另外，确权登记成本较高，平均每亩土地确权费用约为30元，而且涉及环节较多，手续繁琐，影响土地承包经营权抵押贷款工作的推广和实施。

(四)农村土地流转市场发育缓慢。目前，全市未设立农村产权流转交易平台，也未设立专门服务土地流转的中介服务机构。由于土地流转交易市场发育不够完善，土地流转的信息传播渠道不畅通，一旦借款人出现违约，银行较难处置变现借款人的土地承包经营权，制约金融机构开展土地流转收益保证贷款的积极性。

(五)未建立专业的农村土地承包经营权价值评估机构。目前，各县均没有专业土地经营权价值评估机构和人员，主要通过房地产评估机构、银行内部人员、乡镇政府部门人员组成评估小组，根据土地种养物及经营时间，对土地经营权进行价值评估，缺乏系统、科学的评估指标及标准，影响土地经营权价值判断，实际价值难以合理确定，最终确认的价值公允性难以让农村土地承包经营权所有人与贷款银行同时接受。

(六)风险分担及补偿机制欠缺。农业属于弱质产业，存在不可预知的风险，使土地承包经营权抵押贷款也面临较大风险。另外，农业保险产品少、针对性差、保障程度低、限制条件多等，很难调动农户参加保险的积极性，导致风险转移和保障能力差。

五、推进农村土地承包经营权抵押贷款的对策

(一)修订完善土地相关法律制度。建议对《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律及相关政策法规制度进行修订，进一步明确规定农村土地承包经营权的可抵押性，从根本上消除土地承包经营权抵押贷款的法律障碍，使得农民的土地承包经营权可以自由流转，实现农村土地资源的市场化配置。

(二)尽快出台金融支持土地流转指导意见。建议人总行出台金融支持农村土地流转指导意见，引导涉农银行业机构创新金融产品，推出适合土地流转的金融产品，如开办流转土地经营权质押贷款、流转土地经营收益质押贷款、开办土地流入企业仓单质押等信贷品种。科学设计农村土地抵押贷款制度，制定统一的土地流转贷款操作规程，合理设定金融支持土地流转贷款期限、利率和额度等，更好地满足土地流转资金需要。

(三)完善土地承包经营权流转市场建设。一是加快土地等农村产权的确权工作，明确权属归属，为农村产权的价值评估提供依据和基础。二是建立权威的农村土地承包经营权价值评估中介机构。制定科学的评估标准，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，合理确定土地承包经营权价值。三是完善土地流转市场体系，加快县、乡、村土地流转服务机构体系建设，完善土地流转纠纷仲裁机制，推动市场健康有序发展。同时，逐步引进独立的社会中介机构参与土地流转服务，形成市场化的交易服务机制。

(四)建立健全风险补偿机制。建立健全政策保险、政府贴息、基金补偿的多重风险保障补偿机制。设立土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金。加快组建农业融资担保机构，鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，扩大农业保险覆盖面，探索多种担保方式，切实防范此类贷款的信贷风险。

(五)加强农村担保体系建设，促使农业融资向多渠道发展。建立政策性投资和担保体系，引导社会和金融资本向现代农业发展投入。建议组建市级现代农业发展投资有限公司，整合各类支农资金和土地出让收益，进行注册入股，参与农村土地开发与管理。金融部门要加强与担保公司的合作，在风险可控的前提下，不断加大对流转主体的金融支持力度。