胡伞兵 李化南 张宏宇

(中国人民银行双鸭山市中心支行，黑龙江 双鸭山 155100;中国人民银行饶河县支行，黑龙江 双鸭山 155700)

近年来，伴随我国财政、经济体制改革的不断深化，财政资金运行方式在发生变化，盘活财政资金的主导思路也促进了“活体”资金总量不断攀升，资金运行需要更加安全、高效的基础保证。同时，国库业务量水平持续升高，核算系统相继推新，电子信息化程度明显提高，服务经济发展的能力逐渐加大。因此，国库资金运行体系的变化和发展，国库资金风险也将呈现多元化、新生化的趋势特点，这对国库资金风险防控工作提出了更高的要求。本文通过整合新形势下的国库资金风险的体现，分析风险控制存在的制约因素及原因，探索科学、可行的国库资金风险防控措施。

一、现行国库资金风险的主要体现

(一)系统建设引发的潜在风险。现代国库系统的发展逐渐体现出自动化、全面化、信息化的特点，系统自动化使国库账务处理一定程度上脱离人工办理，由系统自动处理内部账务结转，集中汇划资金，虽在一定程度规避了人为主观资金风险，但不利于人员对差错、风险的发现和查找，使存在风险的账务具有隐蔽性。另外，国库资金账务由纸张向数据系统转变，对信息数据安全提出了异常艰巨的要求，一方面存在数据信息泄露的网络安全风险，另一方面也存在因网络、器械故障导致的数据信息丢失风险，国库资金作为“非实物金钱”的形式存在，国库数据丢失风险所引发的危害是不可逆的，事后进行事故处理的难度极大。

(二)资金往来的监管方式与系统信息化发展程度不匹配。目前，国库资金往来风险控制主要体现在两个方面，一是退库、拨款等资金流出业务采用多人记账、复核、二次复核的方式，使资金流出经手人数量增多，降低违规风险和道德风险行为的发生可能，二是会计主管对高风险业务的办理进行审批、授权，事后监督人员通过核对凭证、报表等会计资料进行审查监督。国库资金往来通过中心与支付系统一点式连接，资金收纳和拨付实现了“实时到账”，从资金支付业务处理至收款方资金到账仅需几分钟的时间，资金转出的高速率使得事前监督和事后监督的意义大打折扣，若不轨人员通过提供虚假凭证、分解大额度拨款等不法手段规避事中监管，在部门内外的实时监督体系尚未实现的情况下，一旦其他业务人员的操作口令泄露，国库资金将面临一定程度的安全风险。

(三)国库资金风险点向基层延伸。目前，国库资金的划转方式为任何国库核算主体(即各级国库)以间接参与者身份与国库会计数据集中系统中心连接，可对外办理国库资金往来业务，取替了原有的县一级国库需通过上级国库划转资金的模式，各县级国库直接处理国库资金收划使国库资金往来闸口扩大。资金划转安全的管控成为了县级国库的一项新的重要工作，这为县级国库开展国库资金风险管理工作能力提出了较大考验。

(四)国库资金在体系外的运行风险。主要表现在商业银行、财政、税务部门违规操作导致的资金风险。一是商业银行相关人员因责任意识不强或为完成存款任务等原因，擅自延解、占压、挪用经收的预算收入或支出，使国库资金在途风险上升;二是一些财政部门在商业银行开设不合规财政专户，甚至以某种理由将国库资金拨付财政专户，国库对其提供的文件的真实性及必需性的审核难度增大，财政资金在国库体系外运行，脱离了国库对资金的有效监督;三是个别地区的税务部门为更准确地完成的税收计划，通过在商业银行开设“税收过渡账户”的形式调整、控制缴入国库税收资金的入库时间。

(五)优化金融服务所附加的资金风险。近年，国家惠民、便民政策不断“推陈出新”，主要体现在税收体制改革、民生投入加大、各项补贴资金增多等方面，对金融服务水平提出了更高的要求，金融机构根据各项政策的变化和特点推行了与之匹配的金融服务措施，国库部门也开展了纳税资金便捷入库、补贴资金“绿色通道”等创新工作，而国库资金具有高安全的刚性需求，部分政策的出台有较强的时效性，至于一些创新工作是否有法律保障，具体操作手法的制度是否统一、科学，这些是无法进行统筹考证的，创新工作所附加的潜在风险不容忽视。

二、防范国库资金风险的制约因素

(一)国库法规修订面临阻力。《预算法》、《国家金库实施条例》等法律法规对现行国库体制的适用程度已经达不到应有的要求和水平。而国库资金运行涉及的参与主体较多，主要体现为中央财政、地方财政、国税、地税及各级国库，法规在修订的过程中较难同时满足各方意见和需求，而《预算法》一项法律修订便经历了四次审议，法规建设存在“修订方案全，修订意见多、难度大”的问题成为了制约国库资金风险控制的最根本因素。

(二)财经体制发展促使国库系统“推陈出新”。为满足国库资金业务发展需要，国库现行使用的核算、统计、信息等系统数量较多，但在人员配备保持不变、系统数量上升的情况下，系统端口的增多使资金来往端口随着扩张。国库会计数据集中系统作为国库核心核算系统上线运行后，原有国库核算系统未完全关闭摒弃，资金安全防控面临的压力加大。

(三)商业银行办理国库业务的约束力不足。目前的国库业务，收纳、支出两个方面的终端都是由各商业银行经手，其占压、延解、挪用行为是一些客观存在的问题，但发现、处理商业银行办理国库资金业务违规行为的机构几乎均是各级人民银行国库部门，根据《商业银行、信用社管理办法》可对其于预算收入的违规行为进行监管，且处罚力度不足，办理预算支出业务的行为监管法规尚处于空缺状态，对其进行可依据的监管办法不够全面是控制国库资金在体系边缘运行风险的一大阻碍。

(四)现行的国库权职不利于资金风险防控。多项法律规范对国库分工职能的定位为办理合规的资金业务，对不符合规定的资金业务有权拒绝受理，对于财政、税务部门申请的各项资金业务是否合规，国库部门需进行自我甄别，且只能采取较为单一的拒绝办理这一措施，未被赋予明确的监督权及资金的管理权，无法对财税申请业务存在的资金风险从根本上进行管控。

三、相关建议

(一)健全、完善法律法规体系建设，为国库资金风险防范工作提供基础保障。根据国库资金运行的新情况、新特点，进一步明确国库资金运行各方参与主体的职责和分工，在修订主线法律时应充分考虑国库业务发展和资金安全的客观需要和实际导向，坚持杜绝、摒弃部门为单方争取权利而不利国库体制科学化建设和资金安全的意见。另外，各级国库以新出台的法律法规为主要引导，进一步细化国库资金管理及业务处理的具体办法，不断完善业务处理、资金管理制度，为国库资金风险防范工作提供制度保障。

(二)填补资金拨付高速率风险漏洞，进一步创新资金往来监管手段。针对国库资金划转金额大、速度快的特点，探索效率高、时效性强的监管手段，在现行人工监管的基础上，在系统中镶入资金收款范围限制等拨付控制参数，使风险点在客观上得到“硬性”控制。同时，实现财政、国库系统的联通，实行财政部门拨付指令“双线申请”，除向国库提供拨款凭证为拨付申请外，需其通过系统发送拨付申请，若财政会计人员和监督主管未在其系统中向国库系统发送拨付请求，国库人员无法进行资金拨付。

(三)坚持国库资金“安全为首”原则，稳健推行创新工作方式。各级国库资金往来参与者，应充分认识到国库资金安全运行的重要性，创新业务开展前需做好风险防控的准备工作。一是以资金安全为基本前提明晰创新手段的可行性，查找、规避各环节所面临的资金风险;二是明确、划分创新工作责任，提升相关部门、人员开展相关工作的履职能力;三是每项创新工作均应设有监管机制，及时发现、控制新生风险。

(四)倡导“以人为本”，遏制人员主观道德风险。一是注重对人员的法律教育和道德教育，提升国库人员的法律意识和道德观念。二是坚持执行人员管控制度，严格按制度实行国库部门内、外的定期轮岗，加强国库部门的外出、签证审核力度。三是利用内外公示等手段尽早实现个人信息透明化，加大对要害岗位人员的信息监督。