走出自由与管制的二元藩篱——论公共舆情治理<br/>

走出自由与管制的二元藩篱——论公共舆情治理

2014-11-14汤景泰

暨南学报(哲学社会科学版) 2014年12期

汤景泰

(暨南大学新闻与传播学院，广东广州 510632)

由于互联网兴起带来的媒介生态变化，目前网络已经成为不容忽视的公共喉舌和中国社会转型中的倒逼力量。特别是近几年来，移动宽带互联网的发展，不仅丰富了互联网信息内容，也改变了信息的传播格局，使得传播主体更加多元，传播内容更加丰富，传播速度更加及时，由此悄然改变着政府、媒体以及公众的互动机制，促使舆情对社会的能动作用更加突出。而另一方面值得注意的是，个别传统媒体无视职业道德，携裹民意，制造舆论暴力;部分公关公司雇佣网络水军，伪造民意，甘当舆论打手;此外一些外国政府、机构和媒体也积极在我国的新媒体平台开设账号。空前复杂的舆论形势，对管理者构成了严峻挑战。

一、舆论:自由的危险与限制自由的危险

从理论传统来看，由于舆论存在着“无限制的自由的危险与限制自由的危险”，所以对待舆论的态度一直以来就存在着自由与管制两种传统。根据施拉姆的梳理，在极权主义时代，管控无疑占据了主导地位。马基雅维利和中国韩非子力推的帝王之术无不强调对舆论的强力控制。而近代以来，随着自由主义理论的兴起，在约翰·密尔顿(John Milton)、约翰·司徒伍特·穆勒(John Stuart Mill)和托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)等先贤的努力之下，“意见的自由市场”理论又占据了主导地位，言论自由的原则深入人心。

但管制的声音和理论基础也并未就此隐没。实质上，约翰·密尔顿在提出捍卫言论自由反对政府干预的同时也指出:“当社会作为集体而凌驾于构成它的各别个人时……这种社会暴虐比许多种类的政治压迫还可怕……因此，仅只防御官府的暴虐还不够;对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来剪裁他们自己的这种趋势——对于这些，也都需要加以防御。”约翰·密尔顿指出的这些需要防御的问题，实际上已经为政府管控合理性埋下了理论伏笔。更重要的是，正如西方市场经济理论发现了完全的自由主义容易出现市场失灵的危险一样，“意见的自由市场”在实践中也出现了失灵的危险。因此社会责任理论在言论自由的前提下又对之进行了纠偏。在此之后，众多理论家又更进一步论述了政府干预的必要性。例如，桑斯坦提出了“自由主义的温和专制主义”(libertarian paternalism)，其中“自由主义”是指要保留人们选择的自由权，“温和的专制主义”则是指政府应该主动影响人们做决定的过程，以改善人们最终的决策。费斯认为“要求干预的理论是，培育全面、公开的辩论是一个对国家而言可允许的目标，这种辩论确保听众听到所有应该听到的声音”。

不仅如此，还有经济学家从成本的角度论述了政府干预的必要性和合理性。例如，在1973年12月美国经济学学会关于“第一修正案的经济学”的年度会议上，著名经济学家科斯(Ronald Harry Case)提交的论文《商品市场和思想市场》，就对宪法第一修正案中禁止政府对“思想市场”管制提出了不同看法。他认为，思想市场是知识分子从事经营的市场，与商品市场之间没有本质的差别，如果说政府有权管制商品市场的话，那么政府也应当有权管制思想市场。而“如果想象一下可能需要的产权制度(property rights system)和保证传播改革思想或建议之士都获得由此产生的利益或补偿由此导致的损害所必须开展的交易，那么，就不难看出，在实践中，很可能存在大量的‘市场失灵’，这种情况通常会促使经济学家提倡广泛的政府干预”。具体到底应该加强管制还是弱化管制，科斯认为应基于成本进行考量。尽管该文发表后引起激烈争议，并特别受到美国新闻界的批评，但其基本逻辑却相当严谨。另外，经济学家米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)也持类似看法。他认为:“自由言论的本质与自由交换的本质一样，在于参与者的双方获利。希望在于:在这一过程中，在我们每个人都有所得的同时，它使得我们得以协调我们的分歧。”但现实是由于“没有认识到在将完全不同的标准应用到产品市场的做法中，所存在的不一致性”，结果将出现这样的“混乱”局面，这种混乱局面使每个人为他自己而决定什么是重要的;他们将悲叹于这样的“重复”与“竞争浪费”。因此，“很多人，或许是大多数人，将不得不反对这样的自由”。

在这样一种趋势下，自由与管制的两种传统似乎陷入了公说公有理、婆说婆有理的情势。不过值得注意的是，虽然两派主张相对，但其背后对于政府与“意见市场”的关系却基本一致，即政府与媒体的对立，双方的分歧只是在对政府和“意见市场”角色的认知上。自由派倾向于认为政府是干涉言论自由的妖魔，而管制派认为“意见市场”存在失灵的风险。

但随着新媒体的快速发展，政府与意见市场间泾渭分明的关系已经被改写。在传统大众传播时代，意见市场主要依托的平台是大众媒体。在新媒体时代，互联网打造了一个更加广泛和统一的平台。在这个平台上不仅有传统媒体，各类政府部门也通过网站、社交媒体加入。对于政府来说，拥有这样一个平台意义举足轻重，因为从某种意义上说，政府已经在媒体化了。

更重要的是，互联网平台上的舆论主体更加多元化了。以我国为例，由于全球化浪潮与社会转型，中国各阶层利益分化趋势明显，于是在网络舆论场域里也形成了多元化的舆论主体。而随着移动宽带互联网的发展，基于地理位置、APP应用等形成的社会群体分化更加复杂。微博、微信等社交工具的快速推广，各类新闻客户端的普遍应用，使得网民成为各类互联网应用工具主导下的一个个专门化群体。这种社交形态和信息获取特征，显著强化了互联网人群的群体化特征，对社会事件的发生发展产生了全方位影响。在这样一个“人人时代”，公众因互联网的赋权而迅速具有了强烈的权利意识和参与意识，舆论主体更加多元。

媒介发展史早已经一次次地证明，一种新媒介的出现必然会改变传统的社会结构和权力关系。而新媒体的发展，意见平台的统一与舆论主体的多元化必然会冲击传统政府和媒体之间的关系结构，并由此改变舆论问题上的自由还是管制的二元形态。从实践来看，这种冲击已经表现得相当明显，导致无论自由还是管制都显得进退失据。例如，网络水军在世界上都成为一大网络公害。2011年3月，据英国《卫报》报道，美国军方正在与一家本土公司合作开发一种新型软件，可以帮助该国的网络间谍利用多个虚假身份，也就是俗称的“马甲”，在脸谱、推特等各大社交网站上参与聊天或者发帖，以制造亲美言论。而且报道透露，他们不在英语网站和本国网站上发言，而在阿拉伯语等网站冒用他人身份登录，结果遭到国际舆论批评。特别是在我国，“网络水军”已经逐渐规模化、专业化、产业化。经公安机关查明的诸多案例显示，“网络水军”的蓄意抹黑、恶意炒作，形成舆论暴力，侵犯个人隐私，误导公众，伪造民意，甚至干预司法，不仅是极大的政治风险，还造成严重的商业隐患，这是市场失灵的典型体现。而面对这些问题，各国政府传统的管理体制和机制也早已经力不从心，故各国纷纷进行改革。但不断涌现的新媒体也在不断制造管理的真空地带和灰色地带，让这些改革在很多情况下都变成一场徒劳。而一些过于强力的措施，又对言论自由造成伤害。我国是积极寻求有效管理网络舆情的国家之一，出台了众多的规章制度，并实施了技术和人工相结合的诸多措施，但仍然问题重重，“法律层面:标准模糊，介入部门众多”、“政府层面:缺位、越位和错位局面共存”。在喻国明看来，“当前政府所面临的危机是角色错位所造成的”，而政府角色错位的原因正是互联网冲击下舆论场域结构和权力关系的剧变。

二、舆情治理:走出自由与管制的二元藩篱

通过以上理论和实践两方面的梳理可以看出，新媒体的出现和利益主体的多元化，使得意见观点呈现多元化趋势，并由此打破了传统媒体和官方对话语权的垄断，形成了舆情的多声部化。在这种众生喧哗的趋势下，传统的以防控为核心，以应对为目的的网络舆论管理理念与方法日益捉襟见肘。世异时移，面对急剧变化着的媒体环境和社会生态，对于网络舆情需要跳出传统自由与管制的二元藩篱。对此，治理理论给我们提供了一个创新视角。

20世纪90年代，经济全球化和世界一体化对传统的政治统治结构造成了严重冲击，而信息技术革命的普及也让传统的官僚组织结构和行政运行模式受到前所未有的挑战。在这种背景下，治理理论迅速发展并成熟起来。

从理论主张来看，“治理”是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，强调要在政府的主导之下实现治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》中指出:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。“治理是一个动态的过程，并非单纯的规则或者活动;治理的手段是协调、合作，而非控制;治理的领域非常宽泛，既涉及公共领域，也涉及私人领域;治理是一种持续的互动，并非正式的制度安排。”

从其理论主张可以看出，治理理论有助于解决此前传统政府的痼疾，能够适应社会利益多元化发展趋势，由此“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。‘多一些治理，少一些统治’是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征”。在我国，党的十八届三中全会公报也指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

在新媒体环境下，从治理理论的视角来看政府和舆论主体的关系就不仅仅是如何处理和媒体的关系，还要处理好和多元舆论主体的关系。1946年，美国哈钦斯委员会的专门报告《政府与大众传播》曾把政府与媒介的关系概括为三种类型，即利用自己的权力限制大众传播中的讨论，采取肯定性行动鼓励更好更广的传播以及政府成为双向传播的一部分。而基于治理理论，政府除了保障言论自由、鼓励更好更广的传播，以及与媒体形成互动之外，还要与舆论中的多元主体形成互动和对话关系。

不仅如此，由于舆情不仅是治理的对象，还可以帮助其他领域创新治理，所以政府还要利用舆论平台，成为规则的制定者以及舆情民意中各项意见和建议的落实者。具体来说，舆情是民情的动态反映，是民意的集中体现，也是现代社会重要的政治资源，所以从舆情中可以把握到社会治理创新的着力点和落脚点。社会治理的出发点是解决好人们最关心最直接最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益。“多谋民生之利，多解民生之忧”，就成为社会治理公共利益最大化的价值取向。而考察中国舆情主旨之所向，则始终离不开民生这条主线。关注公众的思想动态，积极跟踪各项决策部署引起的舆情反响，进而提出有价值的对策和建议。这样，舆情就可以成为知民意、晓民情，察民心、解民忧的重要途径，并为科学决策、民主决策提供不可或缺的依据。事实上，近年来的社会管理创新也正是在户籍、高考、养老、医疗等民生焦点问题上，和舆情找到了共振点，从而推动了热点、难点问题的解决。因此，创新社会治理，还需要从舆情中汇民意、聚民智。基于这一逻辑，政府又要成为公共舆论平台的提供者、规则的制定者以及舆情民意各项意见、建议的落实者。这样才能既强化自身的执政合法性，又从具体微观角度提高执政能力。

三、舆情治理的实施路径

基于政府与舆论主体的新型关系，要实现网络舆情的善治，就需要按照治理理论的基本原则，实现治理主体的多元化，探索新型的治理方式和治理机制，并由此打造新型的舆情治理体系。

(一)坚持政府主导性，培育网络舆情治理的多元主体，界定清晰的权责界限

根据治理理论的要求，要从政府单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。对我国政府来说，就应在坚持主导性的前提下培育多元主体。我国过去社会管理的一个根本性缺陷是政府一家独大，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席，这导致社会管理的过度行政化。就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位。鉴于这些问题，应当放手让互联网协会等民间组织发挥其应有作用，同时也应接纳各类守法的网络意见领袖(网络大V)参与到舆情治理中来。

从当前趋势来看，一些政府部门已经在尝试。例如，2013年8月，国家互联网信息办公室主办了网络名人社会责任论坛，国信办主任领导与网络名人交流座谈。许多地方政府和宣传部门也转变思路，邀请大V、名博主考察、采风，如陕西网络大V一行走进绥德;四川广安邀请大V参加“小平故里行”;江苏宿迁邀请大V参加“2014中国政务微博路在何方”高层论坛;广东也举行了“粤来粤好——2014年网络名人看广东”等活动。政府部门对网络大V开门示好仅是走出了第一步，如何从体制机制的层面对其治理主体的身份进行确认，还需要进一步探索。

另外，治理是依法治理。由于强大的管控传统，我国宣传主管机关在网络舆情管理上越位和错位问题较为突出，所以对于党政宣传主管机关在网络舆情治理中的权责界限应通过法律的形式逐步明确。特别是在十八届三中全会提出推进依法治国方略的新形势下，更要以此为契机，推进依法执政和依法行政。从目前情况来看，这个推进较为困难。例如，2013年9月，两高联合出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，其中“关于同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的”就认定情节严重，引起相当大的争议。

(二)以内部的整体性治理和外部的互动机制为重点，创新舆情治理机制

在新媒体时代，舆情治理处于一个开放而多元的信息环境之中。在这样的形势下，舆情治理工作就不再只是宣传部门的事情，就需要打破传统各司其职的观念，拓宽视野，重新思考大传播时代的舆情治理机制。

从政府角度而言，治理分为内部治理和外部治理。从内部治理机制来说，需要构建整体性治理机制。在我国，各级党政宣传部门一直忙于帮各个处于舆论漩涡中的部门“灭火”，但宣传部门又无权处置那些引发舆论关注的现实问题，由此导致舆情处置中的职责交叉、多头指挥、流程破碎、效能低下、无人无责等问题，政府管理中的“碎片化”弊病暴露无遗。另外，新媒体语境下，信息传播突破地域壁垒，传播速度加快，用户交互式传播，这大大提升了全国甚至世界范围内的议题共鸣和议题溢出效果。单一区域内的突发事件一旦处理不恰当，便很可能裂变成为全国性的舆情事件。可谓一点发难，烽火四起，这给传统以地域和部门区隔建立的管理体制造成巨大冲击。因此，针对这些问题，在网络舆情的内部治理机制中探索整体治理机制就显得尤为迫切。整体治理机制或者叫复合治理机制是整体性治理理论的重要主张。作为后新公共管理时代的新型政府治理理论，整体性治理理论强调“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从分散走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。基于整体性治理理论，在舆情治理中，有机协调与整合舆情相关管理部门，同时充分发挥政府、媒体和社会等各类组织的优势，是一条有待于探索的重要路径。

从外部治理机制来看，关键还要转变传统的宣传模式，建立多元主体间的对话沟通机制。我国党政机关长期遵循的宣传传统其实是一种较为典型的单向信息传播活动。在公众舆论表达渠道较少，公众参与热情较低的情况下，宣传有着重要的价值和意义。但在“人人都有麦克风”、“人人都有摄像机”的新媒体时代，这种单向的说服就遇到了无法克服的困难，两个舆论场的割裂就是其明证。官方舆论场遵循宣教传统，报道的出发点与落脚点多以“大局”、“集体”和“国家”利益为重，形成一套相对固定的叙事框架和逻辑。但在民间舆论场中，公众个体的利益呈现多元化状态，利益冲突无处不在，在维权动因驱动下，又形成了具有民间立场的叙事逻辑和具有民间色彩的话语体系。如此一来，两个舆论场难免本质上的割裂。从欧美发达国家来看，近年来在治理理论引导下，政府传播已逐渐从单向说服模式向互动沟通模式转变，重视公众参与，让公众成为决策者之一，多个利益相关方以对等的地位共同商讨，以使各方利益能够互相接受。我国一代明相张居正也早认识到，“天地交，而后能成化育之功;上下交，而后能成和同之治”。因此，要实现舆情上的多元“善治”，成“和同之治”，要构建多元主体间的互动沟通机制。

(三)以互动为重点，打造舆情治理平台，创新舆情治理体系

议程设置是舆论发挥影响力的重要机制，在议程设置和舆情治理之间，存在着信息的共同支点和理论关联，因此创新舆情治理方式，重点也应放在议程的设置上。一般而言，议程设置包括“媒体议程设置”、“公众议程设置”、“政策议程设置”，它们分别是媒介、公众、政策对各自领域议题的客观反映过程。在我国，“两个舆论场”之间的分立就是这三种议题难以互动融合的结果。这种分裂，不利于公共领域的构建，也难以促成社会共识的形成。因此，创新舆情治理，特别是在现阶段“打通两个舆论场”，需要传统媒体与新媒体协同合作，传统媒体、公众与政府以互动的方式共同完成舆论周期。议程互动的过程就是媒体议程、公众议程、政策议程的相互对话与融合的过程，也是议题不断共鸣与溢散，推动舆论向着形成社会共识方向发展的过程。

在这个基础上，还可以利用互联网的传播优势，打造舆情平台，从而建构新媒体时代的舆情治理体系。在新传播技术的推动之下，传统新闻传播业的行业壁垒正在快速消退。通信、广播电视、新闻出版等原先界限分明的行业逐渐汇聚在一起，统一的、多功能的信息平台快速形成。在融合而成的大传播格局下，平台化成为各类组织机构转型升级创新服务的战略。平台化的精髓在于打造一个建立在开放与共享价值观基础上的，通过平等互动机制有效激发各方活力，从而推动创新的多功能生态圈。以平台化战略推动舆情治理，意义也正在于此，目前，这种性质的平台已经在探索之中。

以“健言”平台为例，它起源于《南方周末》2013年11月发起的“健言者计划”。每月举办一场健言沙龙，讨论食安法修订、乙肝疫苗事件、奶粉政策等食药领域的热点议题。同时在新媒体上建立账号，每天推送一篇深度文章。这个平台出现之后，信息从纸端延展到新媒体端，讨论从线上发展到线下，媒体从单纯的记录者变成了参与者。不仅如此，“健言”平台还获得了国家食药总局等各方的鼎力支持，这样政府就直接参与到舆论的形成之中。而受众除了普通读者之外，还聚合了大量基层监管者、科学家、媒体人、政策研究者，以及食品药品行业的人士。这使得可以在大众传播之外，实现精确传播，即“影响有影响力的人”。另外在食品药品公共政策制定上，通过“健言”平台可以引入公众参与和多方协商的机制，实现公众利益最大化。

四、结语

任何理论在与现实对接的时候，都要面临不同社会和文化语境的建构。本文结合中国语境和文化传统，从治理理论的角度初步探索了我国舆情治理的问题。但我国政府管理中管控传统深厚，法治观念正在逐步树立之中，所以不仅政府容易越位、错位，而且公众也容易逾越法律界限，再加上舆情关系意识形态安全，涉及执政党的执政地位，对于如此重大的问题，如何实现由管理向治理的转变，仍然需要进一步的探索。另外，互联网的传播优势仍然在逐步开发的过程中，虽然奥一网、健言平台等对利用这种优势做了一定探索，如何充分调动政府、市场、媒体、社会组织和公众的积极性，以搭建更好的舆情平台，也仍然需要进一步的探索。

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