赵磊

摘 要：在现代社会，行政监督贯穿于整个行政管理过程，起着重要作用，而公民参与监督又在行政监督中有着重要意义，它不仅彰显着一个国家民主与法治的发展，而且也制衡着体制内监督机关的监督行为。然而，在我国，公民参与行政监督还存在制度上、政治文化上、参与渠道上以及参与能力上的困境。要保证公民参与监督的有效性就必须改变这些困境。文章从优化法制环境，倡导参与文化；完善制度设计，保障合理参与；培育公民社会，树立民本意识；提高公民素质，增强参与能力等四个方面提出了解决对策。

关键词：行政监督 公民参与 参与困境 法制环境 公民社会 政治文化

中图分类号：D905.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）09-098-02

随着经济的发展，社会事务不断增加，政府作用日益凸显，其权力已触及到社会生活的各个领域，而“没有监督的权力是最危险的权力”{1}，根据公共选择学派观点，政府机构本身就不是一个没有自身利益的超利益组织，作为“理性经济人”的政府官员也会追求自身利益最大化。因此，在行政过程中权力寻租、违法行政等行为会不可避免地产生，这就使行政监督显得极为重要与必须。行政监督是指“行政监督主体依据法定权力和程序对被监督对象的行为实施督导和控制的一种机制”，{2}它贯穿于行政管理活动的始终，对于规范政府行为，保障依法行政，提高行政效率，促进行政发展起着不可替代的作用。

一、公民参与行政监督的必要性

行政监督具体包括行政监察、审计、政党监督、司法监督和公民参与监督等几个方面，而这其中的公民参与监督在整个行政监督体系中有着重要作用及意义。

首先，公民参与行政监督有利于和谐社会的构建。构建社会主义和谐社会就是要建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的美好社会。在我国，腐败问题很可能成为危害今后社会稳定与和谐的最大隐患。要消除腐败现象，关键就是要实现政治系统的透明性，保障宪法赋予公民的政治权利落到实处，充分发挥公民政治参与的监督功能，不断加强和完善公民参与行政监督，让公民来监督政府和官员，进而消除中国政治肌体中的腐败顽疾，使社会真正达到稳定、和谐。

其次，公民参与行政监督是现代政治民主的体现。在当今社会，民主与法治已成为政府政治过程中的根本走向。公民参与是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通过‘公民不断的参与，方能领略什么是民主，在心理上融会和建立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰”。{3}而这种公民参与理念和诉求表现在公共行政领域，就是要求实行民主行政，即赋予公民参与行政过程的权利，尤其要赋予公民充分的监督权。

第三，公民参与行政监督有利于提高监督的有效性。在我国，不论是监察、审计、复议等自律监督，还是立法机关、政党、司法机关的他律监督，一定程度上都可以被视为体制内的监督。这种仅靠不同公权力组织的监督或公权力组织的内部监督，其实质是公权力组织及公务人员行为结果的矫正、惩处机制。这就很难解决“监督者之监督”这一制度性缺陷。因此，要发挥体制内监督的作用就需有一种强有力的体制外力量对其加以制衡，公民参与正是这一力量的最好体现。公民参与行政监督，对政府机关的监督行为予以监督，可以促使政府官员转变对公民的冷漠态度，平等地参与到协商对话的平台上来，认真倾听公民的声音并对公民的话语作出积极的回应，实现民主、规范的行政，保证体制内监督能真正起到作用。

二、公民参与行政监督的困境

在我国，虽然也通过各种途径不断在加强和保障公民的监督权，然而，就实践来看，在行政监督过程中的公民参与还存在许多困境。

（一）公民参与行政监督的制度困境

虽然法律赋予了公民参与行政监督的权利，但在实际使用中却大打折扣，这在很大程度上是因为制度不完善造成的。首先，在政治上，政府和公众存在着明显的强弱悬殊，“以权利制约权力”{4}难免会力不从心，加之各项权利的制度设计很不完善，监督效果非常差。其次，在经济上，政府掌握着庞大资源，公众无论如何也是难以与之相比的，而监督过程必然会耗费大量的监督成本。漫长的诉讼时间、较高的费用支出等，对于处于弱势的公民来说必然难以承受。因此，公民参与监督的有效性就受到限制。第三，在信息上，政府的行政公开化、透明化虽然是依法行政的要求，但我国许多行政行为难以做到公开化，这就使得公民与政府之间陷于一种信息不对称状态。在这种状态下，公民在对政府行为的认知判断上受到限制，因而，监督也就流于形式。

（二）公民参与监督的政治文化困境

政治文化是“一个民族在特定时期流行的一套政治制度、信仰和感情。”{5}植根于自然经济的中国传统政治文化，通过几千年封建王权的不断强化，逐渐形成了以家长本位、权力崇拜、自律诉求为特征的政治文化价值。这种政治文化塑造了国民的臣民性格和顺民意识，而这种潜在的性格和意识是很难改变的，虽然近几年民主意识、法治意识不断觉醒，但在很大程度上，公民的自主参与意识还不够。

由于我国公民的政治文化与参与型政治文化存在较大差距，同时受传统的政治文化的影响，公民参与型的行为模式很难实现。因而，在行政监督过程中，公民参与监督在很大程度上就陷入了一种矛盾的文化困境中，因此，在这种状态下，公民参与监督的有效性就难以保障。

（三）公民组织化参与监督渠道的困境

公民的组织化参与监督是指公民个体有组织、有联合地参与行政监督。组织化参与监督可以弥补或克服个体性参与中因资源不足、力量薄弱、缺乏理性等导致的参与水平低下、参与效果较差等不足。组织化参与不是相关个体间的简单联合或聚集，其必须有一个相对稳定且长期存在独立于政府之外的组织载体。而以非政府组织（NGO）、非营利性组织（NPO）等为代表的民间组织无疑是最好的承接载体。同时新闻媒体机构也是公民组织化参与监督的一个重要渠道，公民可以向新闻媒体机构反映政府在行政过程中的违法或不当行为，通过新闻媒体的曝光来对政府行为进行监督。

然而，在我国，大部分社会中介组织存在着许多缺陷，具体表现在其具有“官民二重性”，即一方面作为“公民的社会组织”独立于政府，为广大民众服务；另一方面又与政府有着千丝万缕的联系。在地位上，社会中介组织与政府呈现被管理与管理关系；在经费来源上，社会中介组织结构不合理，自身融资能力差，主要依赖于政府拨款。另外还有许多民间社团组织分散，内部管理混乱，诚信缺失。社会中介组织的这些弊端使得公民通过其参与行政监督时困难重重，难以奏效。同时，由于我国新闻媒体机构是公共权力的“喉舌”与“传声筒”，其自身没有独立性，因而，在实际操作过程中，公民很难通过其来对政府的行为予以监督。

（四）公民参与监督能力的困境

公民的参与能力{6}是一个内涵丰富的概念，它不仅包括公民的政治参与能力，还包括行政参与能力。公民参与监督能力的高低直接决定着其监督效果的好坏。然而，在我国，公民的参与能力还比较低，尤其是参与监督能力还不尽人意。

在我国，不论是公民的整体素质，还是公民的参与理性都存在很大的缺陷。一方面，我国公民的整体素质不高，在面对专业性较强的行政行为时，往往会显得力不从心。再加上信息掌握的不完全，公民监督也就成了一句“漂亮的口号”。另一方面，当某项行政行为与公民切身利益存在直接关系时，公民对于参与的态度，可能并不是出于对自己的权利和义务的认识，而是凭着一时冲动，甚至会为了发泄心中的不满情绪而进行参与监督，这种缺乏理性的监督，不仅达不到预期效果，反而会影响以后参与监督的积极性。

公民对于行政行为关注的视角偏重于个人利益、小集团利益和短期利益，这与行政行为所强调的宏观性和长期性无疑是相悖的。反映在行政监督上就是公民都希望“搭便车”，很少会有人为了公共利益而去监督政府行为，因为这种监督要付出一定的成本。这种不理性的公民参与监督势必难以起到真正作用。

三、公民参与行政监督困境的解决对策

通过以上分析，我们可以看出，在我国，公民参与行政监督面临着诸多困境，如果不能予以妥善解决，必然会影响到民主化、法治化的进程，甚至也会阻碍我国现代化的发展。因此，为加强和保证行政监督中的公民参与，我们还需要做很多努力。

（一）优化法制环境，倡导依法行政

为保障公民参与行政监督的可行和有效，必须营造一个良好的法制环境。这一方面可以保护公民个人权利，为公民参与提供制度环境，从而保证公民参与的权利和渠道的畅通，促进民主的发展进程。另一方面也可以规范公民的参与行为，使参与朝着有序的方向发展。

（二）完善制度设计，保障合理参与

健全完善的法律是保证公民有效参与监督的前提。首先，要在实体上规定公民参与行政监督的具体法律制度。如扩大行政复议范围、健全行政复议的配套制度、明确规定复议不加重原则；要明确公民参与监督的程序性要求，使公民通过合法的程序能够便捷而有效地对政府的行政行为予以监督。建立政府信息公开制度。公民只有掌握了充分的信息才能对政府的行为予以监督，在不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况时，就很难对政府的相应行为进行监督，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场。

（三）培育公民社会，树立民本意识

公民参与行政监督作为规范政府行为的一种体制外力量，必须有一套能与政府力量相制衡的机制来保障，否则，很难发挥作用。而公民社会是“国家和政府之外的所有民间组织和民间关系的总和”，其具有“非官方性，即这些组织是以民间形式出现的，它不代表国家或政府的立场；独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有自己独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是财政上它们都在相当程度上独立于政府；自愿性，成员的加入完全出于自愿。”{7}这就决定了公民社会可以“使社会个体摆脱对国家和政府的依附地位，成为自由自主的社会因子”，“推进社会群体的分殊化过程，从而促进政治系统的政治参与”{8}。因而，公民社会的培育，对于公民参与监督有着重要意义。

（四）提高公民素质，增强参与能力

加强对公民的教育和培训，提高公民参与的知识素养，使其熟悉相关的政治法律知识；提高公民参与的道德素养，培养其参与的心理素质；提高公民参与的实践能力，学会正确处理公民参与中的实际问题，有效地发挥公民的参与角色的作用。

此外，大力发展科学文化教育事业，还可以为公民参与提供良好的文化环境。文化是制度之母，民主和法治是外在的制度体系，它们需要与内在而无形的公民文化相适应。在社会的宣传教育方面，要着重加强新闻舆论的引导，使公民正确认识自己的权利和自由，塑造独立的政治人格；加大公民文化的宣传与教育，让公众真正充分了解政治体系，提高公民对政治体系的信赖感和支持程度，使公民对参政议政的理解由朦胧走向自觉，以此提高公民的参与意识和主体意识。

四、结论

在我国现代化建设的进程中，公民参与的作用越来越重要，而行政监督领域的公民参与对我国构建和谐社会、建设民主法治国家、提高政府行政能力又有着积极意义。因此，在面对现实中存在的公民参与困境时，一定要积极谋求解决对策，通过完善制度、健全机制以真正发挥公民参与监督的作用。

注释：

{1}孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1982版

{2}沈亚平.行政学[M].天津：南开大学出版社，2003版第280—282页

{3}莫泰基著：《公民参与：社会政策的基石》.香港：中华书局（香港）有限公司，1995版.

{4}将人民的权利置于国家权力制约者的地位，从而为人民的权利获得了相对于国家权力的优势。详见：郭道久：《以社会制约权力——民主的一种解析视角》.天津：天津人民出版社，2005版.第104—127页.

{5}政治文化是由本民族的历史和现在的社会、经济政治活动进程所形成。详见：[美].加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.《比较行政学——体系、过程和政策》.上海：上海译文出版社，1987版.

{6}美国现代政治学家阿尔蒙德把公民能力划分为公民的主观能力和客观能力。所谓公民的主观能力， 是指公民对自已影响和参与政府决策、参与行政的能力的认知、情感和态度。公民的主观能力是公民参与的心理因素或心理基础。公民的客观能力是指公民影响和参与政府决策、参与行政的实际能力，本处所谈公民参与能力是公民的客观能力，即仅指公民的实际参与能力，包括：认知能力、程序能力、习惯能力。（详见：王彩梅：《试论公民参与能力的提高》.理论导刊，2006.10）

{7}俞可平编.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000：326—329.

{8}沈亚平，王骚主编.社会转型与行政发展[M].天津：南开大学出版社，2005：5—8.

参考文献：

[1] 沈亚平.行政学[M].南开大学出版社，2003

[2] 俞可平编.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000

[3] 加布里埃尔·A·阿尔蒙德等.比较政治学[M].上海译文出版社，1987

[4] 沈亚平，王骚主编.社会转型与行政发展[M].南开大学出版社，2005

[5] 沈亚平.公共行政研究[M].天津人民出版社，1994

[6] 塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].中国人民大学出版社，1999

[7] 李图强.现代公共行政中的公民参与[M].经济管理管理出版社，2004

[8] 郭道久.以社会制约权力[M].天津人民出版社，2005

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