摘 要 组织理论经过了传统组织理论、行为科学组织理论以及系统组织理论三个发展阶段，本文梳理了每个阶段的特征，从组织理论的角度分析了大部门体制建设的必然性，并初步探讨了大部制建设的路径选择。我国的大部制建设是适应经济社会发展的必然要求，吸取了前几次政府机构改革的经验，已经具备了成熟的条件，应该积极稳妥地推进，为社会主义市场经济注入新活力。

关键词 行政问责 电子政府 公民社会

作者简介：杨振华，大理学院政法与经管学院，助教，管理学硕士，研究方向：公共管理理论与公共政策分析。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-166-03

一、大部门体制的理论基础

从二十世纪初开始，组织理论大致经过了传统组织理论、行为科学组织理论以及系统组织理论三个阶段。传统组织理论以泰罗、韦伯、法约尔等人为代表，主要特征是组织职位的专业化，结构的层级制，控制的制度化，组织目标的效率性，体现出严格的等级制权力矩阵关系，把组织变成一部非人格化的机器，使一切行动建立在功能效率关系上，保障组织获得最大限度的经济效益，是“官僚制”组织形式。“官僚制”所具有的稳定性、纪律性和准确性契合了工业社会的要求，很快就成为公共行政的主流理论之一。“官僚制”在管理活动异质性低，外部环境稳定的情况下尚能维系组织的正常运转，但随着管理环境不确定性的提高，“官僚制”的劣势也慢慢地显露出来。

行为科学组织理论与系统组织理论以梅奥、西蒙、巴纳德等人为代表，强调组织中人的作用，尊重个人的发展，并向组织成员提供机会来满足自身的多层次需求，通过激励来发挥人的积极性，为组织做出贡献。马斯洛需求层次理论认为人的需求从低到高可以分为生理的需要、安全的需要、情感与归属的需要、尊重的需要、自我实现的需要，只有低层次的需要被满足后，高层次的需要才会出现，并且各层次的需要可以在一定时间内同时存在，这表明人的活动受多方面因素影响，为了调动人的积极性，就必须把人放在优先考虑的位置，而不能把人仅仅当成机器上的一个零件。从系统论的角度看，组织是整个社会系统的有机组成部分，是其子系统，需要与环境协调发展才能实现系统整体最优化。这就要求组织对外部环境的变化做出适时调整，增强灵活性，扩大边界，在专业分工的基础上进行业务综合，可以通过“垂直兼并”（Vertical Merger）的方式实现，使组织在动态环境中保持弹性，实现社会系统最优化。现代组织理论并没有摒弃效率观，而是主张人、事与环境的协调统一。

通过分析可以发现，“官僚制”对于规则和程序的过分追求，使组织结构过于僵化，组织成员的积极性、创造性以及个性发展在一定程度上受到压制；“官僚制”封闭式的组织结构切断了组织与环境的关系，对外部环境的剧变反应迟钝，应对突发事件的能力弱；由于“官僚制”具有天生的非理性，随着管理活动的增加，组织会不断的扩充机构、招募员工，并且呈几何式增长趋势，以维系组织正常功能，于是出现机构膨胀、人员臃肿等问题，运行成本也会节节攀升。

大部门体制（Large Department System）简称大部制，是把业务相近或存在密切联系的部门重新整合成一个大部门，扩大组织机构原有的边界范围，提升综合管理能力，最大限度的避免职能交叉，政出多门，多头管理，降低行政成本，提高行政效率。大部制的特点是组织机构职能清晰、具体，可以避免部门之间权责不清、相互推诿或扯皮现象的发生，行政责任更加容易确定；大部门体制使政府职能完整化，行政协调便捷化，组织运行效率化，维系成本最优化，应对环境弹性化；由于大部制管理幅度较大，组织成员个人发挥的空间也就大，积极性也高，有利于塑造富有创新精神的组织文化，使組织保持活力，增强处理复杂问题的能力。

二、大部制建设的必然性分析

目前，我国已经初步建立起中国特色社会主义市场经济体制，十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中起决定作用，这就要求政府适时转变角色，与经济体制改革相配套，促进经济发展与社会全面进步，大部制建设揭开了新一轮政府体制改革的序幕。

（一）深化行政体制改革是大部制建设的直接动因

我国属于单一制的国家结构，政府组织体系具有高度集中性，并且有很浓的“官僚制”色彩。这种政府组织体系在行政环境稳定的计划经济时代曾经发挥过重要的作用，但改革开放以来随着市场经济的快速发展，政府面临的行政环境日趋动态化、复杂化、多元化以及非常态化。现有政府体制已经无法及时应对层出不穷的新问题、新矛盾以及新诉求，行政管理失灵现象频出，这就要求断贯深化行政体制改革，加快大部制建设的步伐。

1.政府职能设置存在问题。计划经济体制下政府以垂直方式管理为主，采用专业分工的模式设立组成机构，机构之间泾渭分明，业务范围有着明确的界限，各司其职，各尽人事，各得其所。市场经济条件下经济要素按配置效率自由流动，突破了行业与地域的限制，经济事务相互交织，密不可分。如果政府监管部门还是按部就班地对经济事务进行肢解式的管理，无疑会增加交易成本，降低市场的效率，阻碍经济的发展。按联合国制定的政府机构标准来看，我国政府机构设置存的在突出问题在于条块分割严重，机构重叠、权责交叉是导致行政部门施政成本居高、行政效率低下以及群众满意度不高等现象的主要原因，尽快解决这些问题刻不容缓，否则将成为经济发展道路上的绊脚石。

2.行政问责困难。行政问责制是政府进行内部监督和责任追究的一种制度，我国目前并没有形成制度化的法律体系，只是散见于规章、条例当中的原则性规定，该项制度的建设还很薄弱，行政问责在实践当中难以实现制度设立时的初衷，而当前我国行政体系的组织结构特征更是加剧了这一倾向。因为职责不清、权限不明的缘故，经济生活当中就会出现若干个部门对同一事务进行多重管理的现象。当有利可图时，部门之间都会主张管辖权，从而来分得一杯羹，而当行政责任出现后，部门之间就会相互推诿，以此来逃避责任。如果职责和权限没有理顺，那么行政问责的客体就确定不了，即使确定了也存在责任模糊不清的问题，导致政府在公共产品供给中出现真空区域，增加了社会不和谐因素的发生概率。

3.政府适应能力弱。现代科技为信息的传递提供了多种渠道，距离不再是沟通的最大障碍，身处一个信息爆炸的时代，能否占领信息的战略高地，第一时间识别并获取有价值的信息成为决策成败的关键。对于行政组织而言，管理环境已经发生了巨大的变化，表现之一是突发事件的发生率呈现直线上升态势。突发事件可以简单理解为突然发生的事情，特点之一是发生、发展速度快，出乎意料，二是事件难以处理，必须采取非常规手段应对。如果在突发事件的早期或中期不妥善控制，那么在其的中期或后期将很难控制事态的进一步恶化，最终酿成无法挽回的巨大损失，这就要求政府必须具备足够强的预警能力、应变能力以及联动能力，这显然是我国目前行政体系所欠缺并亟待完善的。除此之外，政府层级和部门之间需要做纵向的、横向的双向协调，层级过多或部门习惯性的“封闭式”各自为政，势必堵塞沟通协调的渠道，影响跨层级和跨部门沟通的效率，政府无法快速应对外界挑战，执政能力严重弱化。

4.缺乏创新精神。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，更是一个政府保持竞争力的重要源泉。社会主义市场经济体制迫切要求政府转变计划经济下的管理模式，适应经济社会的新变革。与此同时，全球化极大的推动了世界范围内的政府改革与创新运动，各国纷纷采取这条途径来保持和增强竞争力。政府管理创新是一项庞大的工程，包括管理理念、管理体制、管理职能以及管理方式的创新。就我国日前政府管理而言，“官僚主义”思想根深蒂固，突出表现在唯上级意志论、官大一级压死人等现象广泛存在；管理体制是一种“金字塔”式的集权制，凭借严密的等级制度来维系组织稳定；管理方式以行政指令、上情下达为主，决策权掌握在较高层级政府手中；管理职能方面重视行政职能，轻视服务职能。上述问题的解决有赖于政府体制改革的稳步推进，依托于政府创新精神的培育。

（二）实施大部门体制具备有利的现实条件

我国大部制改革始于2008年，是在总结前几次政府机构改革经验的基础上展开的，已经具备了政治条件、技术条件以及社会条件，可以确保建设步伐的顺利推进。

1.大部制建设具备政治与立法环境。执政党为大部制改革做了充分的政治准备，中国共产党关于加强执政能力建设的决定，本质上是对政府管理能力在新时期提出了更高要求。大部制改革的思路还体现于中国共产党的第十七次与第十八次全国代表大会报告，并将国务院机构改革纳入议事日程。2013年进行的第二轮大部制改革在第一轮的基础上将国务院的组成部门缩减至25个，随后各级地方政府也制定了一系列的配套改革方案。可见我国的大部制改革是从顶层开始，属于内生性的制度变迁，实践中由执政党推动，在全国人民代表大会上体现，并贯彻到政府机构改革当中去，具有坚定的政治保障和立法支持。

2.大部制建设的理论与技术条件成熟。拉塞尔·林登（Russell M. Linden）提出的无缝隙政府理论（Seamless Government Theory）是为了解决政府碎片化、割裂化的管理问题，该理论以公共服务为导向整合政府内部资源，打破部门之间传统的界限，扭转了组织功能分割的局面，同时实现公共服务的零距离。无缝隙政府理论引入中国之后就迅速成为指导政府体制改革的理论之一，大部制建设从其中汲取了有益的成分，夯实了大部制的理论基础。信息技术的发展为大部制建设扫清了技术障碍，使电子政府成为现实。高度的办公自动化使部门内部沟通更加顺畅、更加高效，电子事务标准的完善也使部际协调更加富有成效。电子政务将简化行政流程，提供一站式线上服务，逐步拉近政府与服务对象之间的距离，大部制建设的技术条件已经成熟。

3.公民社会加速了大部制建设的步伐。随着公民法律意识、民主意识、参与意识以及权利意识的提高，公民自然会基于共同的利益诉求组成社会团体，以增强在表达自身利益诉求时的话语权，这些社会团体按其独立性大体可以分为三类，即：官方性质、半官方性质以及民间性质。公民社会的发展给政府带来的挑战是多方面的，如公共产品要满足多元化的需求，政府在公共决策中就得综合考虑，以免顾此失彼，造成公共服务供给的不均衡。再如，继政党监督、政府内部监督以及司法监督之后，公民社会成为监督政府的又一种重要力量，由于公民监督具有客观性、独立性以及多渠道性等特征，日渐成为监督行政活动不可忽视的力量，为了发挥公民监督的作用，就要求政府有清晰的权责结构，避免权责不清导致的问责困难。可见，公民社会的发展属于大部制建设的外生性推动力量。

三、大部制建设的路径初探

新一轮大部制建设将是我国政府体制改革的方向，纵观西方发达国家大部制改革，无不选择一条符合本國国情的道路，但“他山之石，可以攻玉”，在遵循大部制建设基本规律的基础上，我国政府应该结合现阶段国情，建设中国特色的大部门体制。

（一）稳步推进大部制建设

大部制建设虽然有中央权威的支持，但改革带来的阵痛将在短期内存在，势必引起即得利益者心理上的抵触。为了最大限度减少阻力，大部制建设不能操之过急，要充分考虑到政府承载力，分阶段、按步骤、循序渐进地推进。首先在中央层面成立统领全国大部制建设工作的专门机构，提升部门级别并授予实权，增强协调能力和整合能力，地方政府成立大部制建设领导小组，在中央的指导下结合地方实际开展工作。其次落实大部制建设中远期规划，明确具体实施方案，有条不紊、按部就班地推进大部制建设。最后加强宣传工作，提高大部门体制的认识度，营造大部制建设良好的氛围，争取政府内外人士的理解与支持，确保大部制建设按即定路线稳步推进。

（二）健全大部制建设配套制度

前几次政府机构改革都难逃“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，大部制建设需要重新分配政府内部权力，涉及部门重大利益调整，除了要有改革的决心与勇气外，还要有配套制度对其支持。首先是借鉴欧美发达国家成功的经验，结合我国政府体制改革的特点，组织专家学者充分论证，广泛征求意见，形成专业性强、科学性高的大部制建设方案。其次是进一步落实中央机构编制委员会各项职能，加快行政改革立法方面的尝试。通过制定可操作性的法律细则，一方面可以为大部制的实施保驾护航，巩固改革的阶段成果，防止改革出现反弹，另一方面可以明确大部门的职责和工作程序，规范行政行为，促进依法行政，把行政权力关进制度的笼子。

（三）完善行政监督体系

完善行政监督体系是大部制建设的必然要求，我国的行政监督体系按照主体不同可以分为内部监督与外部监督，内部监督包括政府内部设立的专门机构监督以及上下级之间的监督，外部监督包括政党监督、立法监督、司法监督、人民群众以及舆论监督。我国的行政监督体系看似完整，实则存在缺馅。以立法监督为例，宪法赋于各级人民代表大会及常务委员会行政监督的权力，人大监督具有最高的权威性与强制力，但这只是原则性的规定，人大在实际履行监督权过程中并没有具体的实施细则，立法监督并没有真正意义上发挥应有的作用，这其实是党政关系尚未理顺带来的后果。权力的适当集中在大部制建设中不可避免，行政监督显得格外重要，针对行政监督体系当中出现的类似问题，只有从根本上破除深层次的体制性障碍，对症下药，最终才会形成一张客观的、独立的行政监督网络。当前应尤其注重人民群众和舆论监督，进一步完善与落实政府信息公开、重大行政决策听证以及信访制度，保持监督渠道的畅通，探索监督的新形式，让权力在阳光下运行。

四、结语

我国的大部制建设最先从中央层面开始，有很强的示范作用，很够很快在全国范围内铺开。各级地方政府按照中央的部署与要求，也都紧锣密鼓地进行大部制的试点，取得了一些成效，如深圳模式、顺德模式。值得注意的是，实施大部门制必然会遇到新问题、新情况，须知“冰冻三尺，非一日之寒；滴水石穿，非一日之功”，只有明确改革目标，创新管理方式，促进依法行政，善于解决主要矛盾，围绕服务型政府这个主题来做文章，大部制建设才能达到预期结果。

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