摘 要 当前，突发事件正处在一种常态化的频发状态，突发事件的处置不能依靠政府一己之力，而需要全社会的协同参与。然而，由于受到传统管理体制的束缚和制度性的障碍，非政府组织参与突发事件处置还面临一些困境，本文从法制保障、政策保障、能力保障及公信力保障四方面提出提升非政府组织参与突发事件处置能力的可能性路径。

关键词 非政府组织 突发事件 制度保障

作者简介：郝燕，中共宝山区委党校。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-147-02

一、 非政府组织参与突发事件处置的优势

（一）较之政府部门，非政府组织面对突发事件时表现出更高的专业性和组织公信度

1. 非政府组织面对突发事件处置时具有更高的专业性。由于突发事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。不同类别以及同一类别中不同等级的突发事件，对处置者的专业性要求极高。而政府作为社会公共事务的管理者，无论是在突发事件的风险预警过程中，抑或应对突发事件的现场处置能力都存在一定的偏差，较专业的非政府组织稍显逊色。如，在风险预警过程中，应当尽可能的收集与突发事件相关的信息数据，并采用科学的方法对收集到的信息进行风险预估评测，以便采取有针对性的应对措施。而在实践操作中，由于缺少有效的风险评估机制，没有灵敏、准确的信息监测系统，很难对事件做出一个准确的研判。再者，由于突发事件的不确定性，人们一般很难对突发事件的发生时间，地点以及规模数量等进行一个准确的判断，尤其在发生大规模灾害时，政府部门有限的应急人员难以掌控整个现场，甚至出现捉襟见肘的失控局面。在这种情况下，非政府组织的积极参与，可以有效弥补专业应急力量的不足，对政府部门开展工作起到很好的协助作用。

因此，非政府组织的自身属性可以很好的弥补政府在处置突发事件时的一些不足。因为非政府组织都是各个行业的协会或组织，其组成人员在各自领域具有相当的专业知识，如，心理健康教育协会可以在现场对救援人员以及民众进行适当的心理干预，提供心理方面的咨询和帮助；红十字会可以凭借丰富的医学知识开展救援。同时，非政府组织大多是依托一个特定群体或是基层社区组成，其对当地的具体情况较为熟悉，且不需要财政供养，可以有效减少应急资源的闲置和政府成本。

2. 非政府组织面对突发事件处置时具有更高的组织公信度和渗入社会的能力。近年来，损害政府公信力的事件时有发生，像宜黄拆迁，瓮安，钓鱼执法，躲猫猫，经济适用房六连号等等，这样的事件不断发生，就会不断地刺激、减弱公众对政府的信任度，“政府信用建设”日益变成“社会信用这个‘木桶”的‘信用短板。而公信力在突发事件处置中占有极其重要的地位，单凭行政强制力并不能在处置中取得我们预想的效果，甚至会适得其反。如，2003年非典时期，在北京的很多进城务工人员对国家的“非典”政策了解不多，对政府也缺乏应有的信任，即便身体出现疑似症状，也不会像政府预期的那样住院就医。关于外地进京务工人员医疗费不由患者负担的信息没有让大多数的民工知道和信任。这就是在突发事件中政府公信力不高和过于依靠强制力的体现。而相较政府，非政府组织更接近于社会现实，也更容易让民众对其产生信赖，政府部门难以做到位的社会层面的工作，非政府组织借助其与社会公众长期建立的信任与友好关系的优势，可以高标准的完成。

（二） 较之政府单兵作战， 非政府组织在突发事件处置中更显灵活、高效

较之政府部门，非政府组织在突发事件应对中的组织行动更显灵活高效。尤其在面临紧急情况时，由于行政部门自身繁杂的组织体系和纷繁的科层制管理方式，往往行动滞后，反应不够迅速。而非政府组织自身组织架构比较灵活简便，善于变化，不必拘泥于像行政组织一般的条条框框的束缚，因而反应迅速，行动便捷。另外，由于组织关系不是那么复杂，在行动目标，计划上更容易达成一致。还需要补充的一点是，非政府组织的成员往往都具有高度的責任心和使命感，不需要外部环境的强制，而能自然的投入到任务当中，并能够高质量高效率的完成所承担的工作。

二、 非政府组织参与突发事件处置的困境分析

在突发事件处置中，政府与非政府组织的合作互动应当是一种基本趋向，然而，由于受到传统的旧有管理体制的影响，政府和非政府组织的持续性的合作互动还面临不少的挑战，既影响了政府职能的有效发挥，也束缚了非政府组织的进一步发展。这主要表现在以下几个方面：

（一）非政府组织参与突发事件处置的独立性不够

1.非政府组织的建立依附于政府，根据美国霍布金斯大学在42个国家进行非政府组织国际比较研究项目的结果，政府资助在非政府组织的平均收入来源中所占比例高达40%，这足以证明非政府组织对政府的依赖性。实践中，很多非政府组织是依靠政府才得以建立，即便表面上看来，一些非政府组织的组织姿态是独立的，但其实质上却仍然是一级政府的派出机构。如果我们不能使其成为真正意义上的自治组织，则非政府组织在突发事件的防治中很难真正发挥出自身的优势，其作为政府和公众之间的桥梁作用也难以有效发挥。

2.政府对非政府组织的管理模式抑制了非政府组织主体作用的发挥。由于受到计划经济时期行政管理体制的影响，相较强势的政府机构而言，非政府组织则往往表现的过于弱势，政府理所当然的把非政府组织纳入自己的管理对象中，实施严格的管控，大大抑制了非政府组织作用的发挥，非政府组织的自我调节、自我管理能力大大的萎缩。之前在论述中我们也提到，由于受旧有管理体制的冲击，很多的非政府组织是在政府机关授意下建立的，这些组织的建立跟社会的需要之间存在一种不对等。而组织成员仅仅把它作为一种谋生的手段，工作中的主动性、创新性不够，使整个组织缺乏持续的发展动力。

（二）非政府组织参与突发事件处置缺乏相应的保障机制

1.合法性不足。我国目前还缺少适宜非政府组织发展的必要的法治环境，对比欧美国家的非政府组织来看，他们的建立往往都是在比较成熟的法治基础之上。而我国的非政府组织方面的立法则经历了一个从无到有的过程，相较非政府组织的发展规模，立法工作稍显滞后。虽然现在非政府组织的成立有法律依据，但是仍然存在一些缺陷或不足。目前，关于非政府组织的相关法律条文非常分散，法律层次偏低。有关非政府组织的立法大多散见于一些行政法规或规章，在我国的整个法律体系中阶层较低。由于立法层次低，导致立法质量也随之大打折扣，有关非政府组织内部的组织财产关系等内容的立法规定几乎空白，尤其是一些具体问题由于立法不足而缺乏可操作性，这些规定的缺失对非政府组织的正常运作带来了很多不必要的纠纷，甚至导致很多参与突发事件的非政府组织和公民不得不为自身的应急行为承担责任。

2.制度性缺陷。从国际经验上看，世界各国对非政府组织的管理大都采取两种方式，預防制和追惩制。我国采取的是预防制，也就是严格实行入口限制的双重管理，由业务主管单位和登记管理机关分别行使各自职能对非政府组织的成立实行严格限制，在相当程度上对非政府组织的合法成立设置了很高的门槛，由于设置的门槛很高，使得原本致力于公益宣传，自身发展的非政府组织纷纷将重心转移到了组织合法性的问题上。

3.能力性不足。我国的非政府组织是在改革开放后慢慢开始孕育和发展，尤其是在近十年来，随着市场经济的逐步完善，我国的非政府组织无论是在数量还是活动领域的扩张上都有了一定的进步。然而总体上来看，由于发展历程短暂，不像国外的非政府组织有雄厚的资本支持，加之法治政策环境的滞后，相较国外同领域的非政府组织而言，我国的非政府组织能力不足是一个突出的问题。

4.公信力不足。就非政府组织而言，组织的公信力指的是社会大众对其的认可和信任程度。非政府组织作为一个民间自发、来自民意、表达民意的平台，人们往往会对其抱有比政府和企业更高的期望和关注。然而由于非政府组织草根性的特征，一些成员实质不具备在大型救灾现场或突发事件现场的救助能力，加之一些小规模的草根组织往往没有注册，不具备合法身份，导致公众无法对该类组织有一个完整的认知，从而在政府与民众之间扮演着极其尴尬的角色。

三、非政府组织参与突发事件处置的路径选择

（一）合法性保障

非政府组织在突发事件中的作用发挥必须依赖一个完备的、利于其发展的法治环境，使其在运作中于法有据，避免不必要的纠纷和事后争端。一是要加快对非政府组织相关立法工作，尽快形成健全、完备、不同层次的法律法规体系。二是细化涉及非政府组织法律问题的条文。如，非政府组织的设立、组织和运营，资产和财务管理，组织的变更和终止，组织责任的认定等。三是对一些法律条文的调整和修改，对于明显具有滞后性，不适应现代社会的需要和非政府组织发展的条文做出修订，使非政府组织的活动于法有据。

（二）制度性保障

一是降低非政府组织的成立门槛，从入口管理逐渐转为事后监督与追惩。目前对于非政府组织的成立，政府机关在登记上实施严格限制，阻碍了非政府组织的良性发展。应当降低准入门槛，一方面给予非政府组织广阔的发展空间，另一方面政府可以将有限的管理成本运用到对非政府组织的运营管理监督中来。二是建立对非政府组织的问责机制，引入评估和诚信制度，对非政府组织的财务以及整个运行管理实施全面问责；同时，探索引入第三方的监督与评估，全方位的保障监督制度的落实，实现社会多元化的监督功能。

（三） 能力性保障

一是资源动员整合能力。只有获得越多的资源，同时对这些资源加以有效整合利用，非政府组织在参与突发事件中展现出的公务服务能力才会得到大幅的提升。二是决策能力。非政府组织具有贴近基层，贴近群众的优势，决策过程中应当利用其优势，同时保持自身的民主与独立特性，只有这样，才能更好的表达民意，反映民需。三是合作参与能力。 就本文论及的突发事件参与而言，非政府组织不可能具备独立提供突发事件所需要的全部资源，必须依赖与政府和企业的互动合作，实现纵横联动，开展跨领域跨层级的合作。

（四） 公信力保障

非政府组织发展的动力在于其公信力。通过依赖自律和他律相结合，对非政府组织进行合理的约束：一是确立明确和具体的组织信念和使命，并设立具体的的自律标准，只有明确的信念和使命才能使组织得到成员的认同，组织的发展才有后劲，整个组织运转才能有序充满活力。二是财务管理的规范与公开透明性。建立相应的财务管理制度，每一笔款项的使用都应当面向公众有一个使用的说明，建立网上公信力平台，让社会公众包括本组织成员都能看到组织运作的流程，财务使用情况，保证资金使用的合理性。

参考文献：

[1]王超.重大突发事件的政府预警管理模式研究.武汉：湖北科学技术出版社.2010.

[2]王宏伟.重大突发事件应急机制研究.北京：中国人民大学出版社.2010.