茅铭晨　向莹　慈龙玉

摘 要 廉政制度权威文化深刻地影响着腐败的治理，它一方面通过为廉政制度提供合法性基础、从而为腐败的治理提供社会普遍认同的合法性说明；另一方面，它通过廉政制度的合法化过程为政府的反腐行为提供权威性保障。而当前，我国反腐败和廉政建设中的廉政制度权威现状与我们的政治和社会生活领域制度权威的期盼还有一段距离。因此我们应积极探索加强廉政制度权威文化建设的有效路径。

关键词 廉政制度 廉政制度权威文化 培育

作者简介：茅铭晨，东华大学，教授，硕士生导师；向莹、慈龙玉，东华大学，研究生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-048-02

一、腐败治理离不开廉政制度权威文化建设

所谓权威，按照罗伯特·A·达尔在《现代政治分析》一书中论述的：如果Y承认X控制Y的合法性，X就对Y有权威。或者，如果Y承认有义务服从X，X对Y也有权威。廉政制度权威文化是指，具有一套支持廉政制度权威正当性的信仰系统，从影响个人价值判断的角度出发，获得公众的支持与认可，使公众自愿服从廉政制度规范的一种廉政制度精神力量。通俗的说，廉政制度权威文化即是人们对廉政制度的服从文化。廉政制度权威具有维护组织结构合法性、规范公职人员、群众行为的作用。廉政制度权威文化培育对我国反腐败具有重要意义。

一方面，廉政制度权威是腐败治理的必要条件。反腐败和廉政建设，必不可少的需要廉政制度的完善，必须要运用制度去引导、控制和规范公职人员和普通公民的各种活动，而公职人员和公民是否服从廉政制度的规范，需要看他们是否认同廉政制度。因此，我们可以认为，廉政制度权威构成廉政制度合法性的来源，以此使反腐败行为获得普遍承认的效力。只有公民相信我们的廉政制度构建和廉政法律创设是符合广大人民群众反腐败的公共诉求的，才能自觉服从廉政制度。因此，在一定意义上，反腐败离不开廉政制度权威文化氛围。

另一方面，廉制度权威文化使全民反腐成为可能。廉政制度的创新和安排必然是对公职人员权力的限制，然而对普通群众又是一种利益的维护或增加。在这种情况下，消除抵制和不合作人员的态度，就成了廉政制度权威建立的过程。一项好的廉政制度是对整个社会反腐败有利的，但并不必然获得“社会普遍承认”，需要花费时间和经历宣传、教育。形成廉政制度权威后，廉政制度才能得到普遍的服从。因此，一定程度上可以说，廉政制度权威使全民反腐成为可能。

总之，反腐败和廉政建设离不开廉政制度权威。借助国家赋予廉政制度的权威性，加上大力宣传教育，廉政制度才可能获得普遍的社会认同，为廉政制度惩治腐败提供权威基础。同时，只有将廉政制度权威理念体现在公职人员工作和社会生活中，才能使廉政制度获得广泛的权威，转化为全民的廉政制度权威理念。

二、廉政制度权威文化现状分析

廉政制度权威文化的建设重在树立廉政“法律至上”的观念。廉政“法律至上”就是要使廉政制度获得最高权威地位，突出体现在公职人员对廉政制度的遵守、执行和社会对于廉政制度的认同、信仰上。但一方面，由于我国权大于法等传统观念的影响，廉政制度常常受到腐败分子的任意践踏，使廉政制度權威弱化。传统“人治”思想根深蒂固，形成对“法治”的抵制。另一方面，传统的价值观念、社会习俗与廉政制度权威缺乏相容性，那种对制度缺乏认可与尊重的传统观念和行为模式对廉政制度的执行构成挑战。例如，中国人习惯用以“家”为核心而发展形成的情感、关系网络来处理和应对市场竞争。这样，就使得公平竞争的市场规则以及与之配套的公正法律制度难以发挥作用。保守封闭和家族伦理观念与市场经济所要求的民主政治、开放经济以及建立在平等基础上的法律制度和社会伦理道德之间存在着深刻的对立与抵触。

三、我国廉政制度权威文化缺失的原因分析

第一，廉政制度不完善，廉政制度权威根基薄弱。近年来，尽管我国廉政制度建设的力度有很大加强，在一定程度上缩小了腐败产生的空间，但其一，仍然存在廉政制度设置不够严密、空白漏洞较多的问题，给违规者提供了制度漏洞的空间。其二，廉政制度的操作性不够强，一些制度过于笼统和含糊，缺少可操作性的实施细则，导致廉政制度缺乏应有的权威性和约束力。例如，在领导干部收入申报制度的执行上，要求官员填写、如期上报，却少有对申报的内容与实际是否有出入很少审查，缺失惩治收入申报失实官员的效力，最终导致收入申报制度缺乏权威性。其三，廉政制度执行不够到位。改革开放以来，党中央、国务院以及中央纪委、监察部和有关部门发布了较多的党风廉政建设和反腐败工作的规范性文件，立法机关也制定了一些反腐败方面的法律规定，理论上实现了有法可依。但仅仅有法可依并不够。我国当前对于廉政制度执行程序重视不够，同时官员执行制度的自觉性和主动性也不强，致使廉政制度常常成为一纸空文，依靠制度和制度文化反腐倡廉的社会氛围难以形成。

第二，廉政制度权威理念培育的责任主体、对象不明确。从责任主体看，尽管各级党委、政府以及各个监督职能部门应该承担廉政制度文化传播的责任，成为其传播的主体，担负起廉政文化建设的重职，但我国廉政制度文化传播体制还没有理顺，责任主体不够明确，各主体间缺乏协调配合，廉政制度文化传播主体与对象也缺乏有效的互动，难以形成双向的合力。

从培育对象看，正如托克维尔所言，“没有民情的权威就不可能建立自身的权威，而没有信仰也不可能养成民情”，在市场经济体制下，腐败的主体已经从公务人员扩展到私人部门的从业者。社会上频繁出现的“钱权交易”、“官商勾结”就是私人部门与政府官员利益交易的产物，产生了极大的社会危害。而当前我国廉政制度文化培育的对象定位却只限于公职人员，而没有拓展到全体社会成员。

第三，廉政制度权威文化传播载体、内容和形式落后。廉政制度权威传播教育的主要内容在于培育社会廉政制度至上的理念。当前廉政制度相关内容的传播还是以党报、党刊、新闻播发、官办网站等传统手段为载体，宣传内容也没有专项细致的廉政制度权威内容，没用运用晚报、晨报、都市报，商业网站，电视节目等贴近民众的大众媒介，没有在传播内容中将廉政制度权威观点引出。因此，在民众中，廉政制度至上理念很难形成。

四、加强我国廉政制度权威文化建设的途径

第一，保障反腐机构的独立性和专业性，树立反腐机构的权威。目前我国反腐工作中，虽然有反贪污贿赂局、预防腐败局、纪检部门和监察部门，但这样的机构设置却使得反腐机构缺乏统一性、独立性和专业性，力量被很大程度上分散。反腐机构的独立性和专业性建设，一方面，要在部门设置上有重点，提升反贪污贿赂局的地位，突出反贪污贿赂局的地位、作用；另一方面，要通过立法确保反贪污贿赂局的权力和独立性，明确规定其拥有的权利，保障其较大的调查权；同时，对于机构的地位予以法律保障，保障其独立的人、财、物、事权，成为权责统一的廉政机构。

第二，加强廉政法制建设，增强反腐败法律体系的严密性。在很多时候，法律对犯罪分子的最有力约束并非严酷的惩罚措施，而是反腐败法律体系的严密性。邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向方面”。因此，廉政法律必须相当严密，决不能给腐败分子留下回旋余地。笔者建议应该加强以下法律的制定和完善：

——《反腐败法》。我国近年腐败不断蔓延与缺乏一部统一的廉政法律有密切关系。广大群众和学者都呼吁制定一部专门的、系统的反腐败法律。制定《反腐败法》顺应民心，能过得到广大群众和干部的支持和拥护。

——《财产申报法》。拥有“阳光法”之称的《财产申报法》是规定国家公职人员向国家监督机关作出对其财产情况的书面报告的法律规范，包括财产的数量、来源、增减等情况。我国1995年发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但由于其只是一部政策性文件，约束力有限，因而陷于“基本形成制度、基本流于形式、基本不起作用”的尴尬处境。我国在制定《财产申报法》时，要对财产申报的主体范围降低层级，将直接与群众关系密切的科级以上官員也纳入其中；还要对违反该法律的行为规定严格的惩处机制。

——《监督法》。要用《监督法》来规范监督的主体、对象、职责、程序、范围以及失责的处罚。

——同时还要制定和完善《政务信息公开法》、《财政监督法》等廉政制度相关的法律。以此，确保法律的完善和精度，提高法律在群众中的权威性。

第三，落实廉政制度权威文化建设的责任主体、明确培育对象。在落实责任主体上，我国应该协调和整合廉政制度权威文化建设主体的力量，将廉政制度文化建设纳入廉政文化建设之中，与新闻媒体、文化教育部门实现优势互补、协同配合，共同推进廉政制度文化建设。

在明确培育对象上，首先要在公职人员中树立人人崇拜廉政制度权威理念、自觉防腐拒贪的理念和信仰，形成清廉的品行，进而能够以廉政制度理念指导其从政行为。其次，将普通公民纳入廉政制度权威文化的培育对象。广大公民对廉政制度的真诚信仰和发自内心的真挚情感，有利于消除“羡腐”心态，改变对腐败的“文化不抵抗效应”，最终形成对腐败的社会“零容忍”，形成全社会抵制腐败的氛围。

第五，提升媒体传播方式和技巧。随着社会经济的不断发展，人们的精神需求层次也不断提高，廉政制度权威建设在传播上只注重公职人员形式上的廉政制度理论学习，已经难以跟上时代的要求。所以，当前我国廉政制度权威文化的传播要在传播方式和技巧上下工夫。

首先，要将廉政制度权威文化传播融入大众文化传播的渠道。要建设全社会普遍遵守的廉政制度权威文化，必须将廉政制度教育、宣传工作融人到大众文化中去，才能增强民众对制度的认同、信仰。

其次，要创新宣传手段。要从大众喜好的传播手段和媒体入手，将廉政制度文化融入其中。在潜移默化、润物无声中传播廉政制度。例如，可以制作一些精巧、引人入胜的宣传手册和廉政制度、法规告知、廉政指引等册子；制作一些有标志性意义的廉政制度纪念品和赠品；创作一些优秀的读物，摄制一些高质量的宣传片，举办一些高层次的研讨会、论坛，或邀请一些文化名人、影视明星参与廉政宣传教育活动，形成廉政制度权威文化品牌效应。

最后，发挥网络平台的作用。例如，建立专业廉政机构网站，确保界面简单但信息充分；还要善用电视电台和报刊广告，通过制作改编真实个案的电视剧集和电台广播剧、发放新闻稿报导最新腐败案件和最新反腐资讯，并提供相关的其他廉政作品共群众观看；同时，还有注重反腐文学培育，通过对反腐英雄可敬、腐败分子可恨的形象的塑造，营造敬仰制度、自觉执行制度的廉洁文化氛围。

参考文献：

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