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浅析税源风险因素及监管对策

2014-10-16付清磊周小平

审计与理财 2014年9期
关键词:税源纳税人纳税

付清磊+周小平

随着改革开放的深入发展,科学技术日新月异,国民经济快速增长,经济结构调整,信息化网络化的普及,纳税人数量急剧增长,生产经营方式多元化,规模不断扩大,当前税源状况也发生了巨大的变化,结构复杂化、形式多样化,流动性和隐蔽性也越来越强,不确定性风险性也越来越大,税源风险监管面临着新的挑战。

税源风险监管理念是近几年来各地税务机关关切度很高,正在研究探讨的管理课题。它是通过风险识别、风险监控、风险评估,切实规避风险,提高征管水平,对风险实行有效的控制和妥善处理风险带来的后果,达到以最小的成本获得最大安全保障的目标。针对这一课题,笔者作一点肤浅的探讨。

一、导致税源风险的问题和因素

1.税源监管系统理论尚未形成。

由于我国税源风险监管工作起步较晚,其现代税收征管体系尚未健全,还处在起步和摸索阶段,很多方面只能学习借鉴国际税收管理的先进经验,在思想认识、资源配置、税收风险的流程化管理、技术手段和信息化处理上还存在许多难题需要解决,系统的税源风险监管理论尚未形成。当前我国税收征管实践基本上还是遵循传统的治税理念,不论是否存在实际风险都视为有风险,不论风险等级大小都实行无差别的风险控管,征管力量偏重于税源风险的无差别防范,没有实行有差别针对性的管控与服务,对风险程度较高的纳税人缺乏高级别的防范措施,不仅没有达到预期的效果,反而造成了征管资源的浪费和税收成本的提高。

2.对固定税源风险动态监控不力。

当前我国纳税登记走上了经常化、规范化的轨道,但与工商登记户、实际生产经营户、经济普查登记户比较,还存一定的差额,对纳税登记户的总量、结构和变动情况缺少动态分析和有效管理,税源的调查和分析工作不够,税源结构变化对税收产生的影响认识不足。纳税人开业登记办证不及时,停业关闭、业务变更不报告,都会对税源造成影响。

国税总局对重点税源制定了标准,实行重点监控,但对小微型税源缺乏相应的风险监控机制,小微企业群体大,成长性强,但对税法的遵从度不高,依法诚信纳税意识淡薄,无形中造成税源稳定性差,变化性大。有的纳税人不配合税务机关的调查,甚至瞒报漏报,造成纳税评估不准确的情况出现。

3.税收违法手段治理难。

目前的税源风险监控主要是通过纳税申报、企业报表、发票控税、上户巡查等方式进行的。这些方法取得的数据基本上是取决于纳税人对税法的遵从度,如果纳税人弄虚作假,搞歪门斜道,必然使税源风险剧增。有的企业采取不开发票不入账;有的通过现金交易或个人账户搞账外经营、体外循环,甚至设两套账、账外账,使税务机关防不胜防。

当前引税买税、假发票是虚假税源的始作蛹者,是寄生在税收上的两棵毒瘤。假发票由以前的街头兜售为主逐渐扩散到用手机、传真、邮寄、网上等多种交易方式并存,出现了生产、销售、运送、代开的专业化分工,逞现了网络化、专业化、产业化的态势,并存在充分的买方市场。这不仅严重扰乱了正常的税收秩序,还使数据统计失真,经济调控决策失误,是税源风险控管的致命伤。

4.会计造假屡查屡犯风险大。

有的纳税人为了少纳税收,而虚列费用,隐瞒收入,减少利润。据国家审计署公布的审计公告,中钢集团、中化集团、中国人保、中航集团等大型国企2011年都被审计出虚列支出套现、用于发放奖金等问题,有的人寿保险公司采取虚假理赔手法来冲减利润。私设“小金库”,将收入在账外循环,用于报销财会制度不准报销的招待费、个人旅游费、送礼费,也是一些企业贯用的方法。除少计收入外,一些企业为了上市和融资的需要,为了骗取荣誉,还虚构收入利润和购销业务。会计造假五花八门,造成财务信息失真,国家税款流失,行贿受贿等腐败现象滋生,其问题严重性可想而知。

5.对重点税源监控力度不够。

大型央企、地方支柱产业是地方税收的重点税源,其税源风险来自企业自身和税务机关两个方面。企业自身除有意规避税收外,也有的因对税收政策理解不准确,经营行为适用税法不当,没有运用有关税收优惠政策,而多激税款,甚至导致罚款、加收滞纳金,蒙受经济损失。对基层税务机关而言,对大型企业有一种畏惧心理,一是认为国企央企财大气粗,不会有偷逃税问题;二是大企业经营规模大,账务复杂,监管尺度难把握;三是这些企业是当地的经济支柱“财神爷”,担心依法管理会“影响”企业发展,招致地方政府的批评;四是税务机关此类人才短缺,现行管理队伍的人员数量、专业素质与大型企业税收管理工作不相适用。

二、强化税源监控的几点意见

1.提升税源风险监管理论水平。

税务机关应对现代税收税源监管理念进行研究深化,要把全面实施税收风险管理提升到战略高度,把税源风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程,通过有效的税源风险管理过程和科学方法,提高税收征管质效。在工作实践中,不断总结经验,提高服务水平,对无风险纳税人实行优化纳税服务,对高风险纳税人进行风险提示,实施纳税评估,分别实行差别化服务。

征纳双方要深入开展以税收风险监管为核心的思想文化建设,对税务人员进行税收风险教育培训,鼓励大家在该项工作中发挥创新精神;对纳税人诚信纳税、遵章纳税行为进行表彰,推进纳税信用等级评定工作,不断完善丰富税源风险监管理论。

2.实行税源风险专业化监管。

税源风险管理不能仅仅依靠纳税评估来施行,实行改革推行专业化管理是当今新形势下的要求。改革的一项重要内容是管理部门和征收部门的职能应适当调整,管理部门要担负起日常监管和风险应对双重角色,充分发挥监管优势,清除漏洞。有关部门要加大信息管税的力度。首先,各部门单位要密切配合。国税、地税、财政、海关、工商、金融等部门的信息共享日常化、制度化,确保信息采集全面。其次,人才要专业。重点培养技术精英和业务能手,加强协作,促进业务和技术的深层次合作。再次,信息要优化。只有加强信息的综合深加工利用,才能产生精准的风险防范屏障,基层管理局才能“无疑点不评估,有评估有税收”。应先试点,后推广,组建网上自助办税大厅,推行“外网受理,内网流转,限时办结,外网出件”的办税模式,加大公开办税的深度和广度,极大地方便纳税人,也便于群众监督。

3.建立税户税源分类控管机制。

根据纳税户的规模和行业特点,建立“重点税源精细化、中小税源标准化、个体税源简同化”的分类控管模式,因地制宜,逐步推进。遵循“管大、控中、规范小”的原则,合理配备人力资源,健全管理制度,注重实效。根据上述原则,具体地来讲,对大企业管理侧重事前风险防范,促进自愿遵从,实施税务风险管理指导,帮助其在战略管理上建立健全税收风险内控机制。对中小企业管理实行按户管理与按行业类别管理相结合的办法,积极探索行业管理办法,加大小规模企业核定征收和督导力度,降低小规模企业零税负、低税额申报率。对个体工商户管理,注意做好信息采集、典型调查、定额测算工作,实现税负核定“公平、公开、公正”,对零散税收,推行委托代征,实现社会化管理。对于总分机构、网上交易、关联交易、恶意税收筹划等特殊纳税人群体的监管,则注重研究其风险发生规律,制定具有针对性的行之有效的管理办法。

4.增强重点税源企业监管力度。

重点税源企业在整个税收收入中举足轻重,必须建立重点税源企业税负监控机制,制定具体的工作流程和制度规范,挑选业务精、思想好、作风硬的同志进驻企业,时刻掌握企业的生产发展动态。对重点税源企业税负低于全市同行业税负的,由税收管理员及时展开实地调查,从销售量变动,价格因素变动,成本费用因素变动等方面进行分析,查找增减原因,对情况可疑的企业列为纳税评估对象,对存在较大问题的企业移交稽查局查处。

税务部门应健全驻企监管小组汇报、交流、评议制度,充分发挥他们的作用。在获得报表指标等公开数据后,应采取系统分析比对、调查走访、电话咨询等方式,获取企业的活动情况,加强申报真实性和对税源、税基监控的深层次管理。应深入企业实地调查,掌握动态,做到监控与服务相结合。掌握企业生产销售情况,查找影响企业生产经营、税收增减变化的主要因素。调查了解重点企业项目进展情况,对新增项目投产后的生产经营和税收情况进行分析预测。

5.充分发挥计算机信息技术优势。

高效准确的税源风险监管离不开计算机信息技术的支撑,为加强计算机的监管作用,应制定管理和改进税收遵从的风险控管指南,阐明税收风险管理一般原理,细化风险控管有关参数,确定风险管理流程及实施方法。制定风险识别指标及所反映的风险强度和概率,根据风险强度和概率来确定风险等级,发出预警信号。计算机管控风险固然很重要,但基础性的要素管理,如税源风险来源环境与特点的调查分析,税源风险评价指标体系的构建、风险指标预警参数和体系的设置,调整及优化,典型案例选择与推广应用,都需要通过科学的人工管理实施和提升。因此,既要发挥计算机信息技术在风险分析监控等方面的优势,更要发挥税务人员的创造性和实际工作中获得的经验成果,实行人机结合更能提高税收风险管理的整体效能。

(作者单位:进贤县地税局)

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