刘军仪

公务员交流制度作为各国公务员制度的重要组成内容之一，可以解决公务员在政府的某一部门中长期供职造成的公务员管理封闭性问题。国外在公务员制度改革中普遍加强了公务员的交流，根据适才适用的原则和职业生涯发展的需要，进行职位交流调配，促进队伍优胜劣汰、激励进取、释放组织的生机与活力。本文通过分析国外公务员交流的目的与意义、主要做法和特点，以期为加强我国公务员交流提供可资借鉴的经验。

一、国外公务员交流的目的与意义

一般而言，国外公务员交流的目的主要有两点：一是从管理部门的角度来看，公务员交流有利于增加政府部门的灵活性，提高行政效率；二是从公务员个体的角度来看，公务员交流有利于培养公务员的技能、开阔视野、积累经验，进而更好地得到个体职业发展的机会。基于此，各国政府都鼓励公务员交流，以优化人力资源的使用，也促进个体的职业发展。

国外公务员交流是为了实现公务员人力资源的合理配置，强调人岗匹配，最大限度地发挥人才的专长，通过交流培养人才、发现人才，进而提升政府公共部门的工作质量和绩效。

一方面，通过公务员的纵向和横向交流，有利于加强部门之间的交流、提高行政效能、实现人力资源配置的科学化。上下级、不同部门公务员之间的交流，有利于促进不同机构之间的交流，加深彼此之间的了解，有利于交流经验，取长补短。如日本、美国通过中央 / 联邦政府与地方政府之间的人员交流，使国家的有关政策得以直接有效地贯彻，而且在客观上还起到了检查、督促地方贯彻国家政策的作用，使政情能够有效地上通下达。企业与政府部门之间的人员交流，可以使政府部门及时了解企业的发展现状、面临的困难和现实需求，同时也可让企业熟悉政府的政策方针、办事程序，进而提高工作效率。与此同时，随着社会环境的快速变迁，对公共部门及其人员提出了更高的要求，为了应对这些发展变化，需要打造一支知识结构合理互补、年龄结构合理布局、充满活力的公务员队伍。公务员交流为人员配置、人员更新提供了科学性的手段，实现现代社会人事管理的高效目标。

另一方面，通过公务员的横向交流也有利于防止腐败等不良行为的发生。公务员长期在一个岗位工作，容易养成凭经验办事、凭个人好恶办事和官僚主义作风，而且也容易形成“利益圈子”，助长拉关系、走后门等不正之风。公务员定期交流意味着公务员不会在一个岗位上工作到退休，其原有的人事关系网将随着自己岗位的变动而发生改变，此外其他人将代替自己在此岗位上工作，加大了公务员腐败等不良行为被发现的机会。因此，公务员交流有助于消除官僚主义，打破狭隘的人事关系网，调节人与人、部门与部门间的工作关系，促进公务员队伍的廉政建设。

二、国外公务员交流的主要做法

国外公务员交流的首要原则是要最大限度地考虑公共部门的利益、公务员自身的需求和部门人力资源的富余情况。由于各国的国情不同，公务员交流的情况也各具特色，适应了本国公务员管理的需要。

（一）公务员内部交流

公务员内部交流是指在公务员队伍中进行的交流，既可以在本部门、本单位内不同职位之间交流，也可以在跨地区、跨部门之间交流。公务员内部交流是国外公务员交流最主要的形式之一，不少国家通过专门法律法规对其进行了具体的规定。如英国政府规定，对于全日制公务员，在书记员以上的公务员要求在国内不同政府部门流动，甚至在海外任职。法国要求每年3%的公务员进行地域性流动，规定在国家行政学院毕业的公务员在现岗位工作四年后必须换岗，在新换的工作岗位上至少工作两年，之后根据自己的意愿决定是否换岗。日本《人事院规则》规定每年4月进行公务员交流，具体采取“轮换工作法”，定期改变公务员的工作岗位。公务员一般3—4年交流一次，交流的范围一般和现行职务基本一致，如之前是课长，还是在课长一级调整。

国外公务员内部交流非常重视国家（联邦）公务员和地方公务员之间的纵向交流，以此加强不同层级政府之间的沟通和协调，提升政府工作效率。如美国国会1970年颁布《政府间人员交流法》，规定了联邦政府及地方政府之间的人员交流，交流时间可以为期1年或1年以上。通过这些交流计划为联邦政府在州和地方政府的储备人才提供了良好的支撑；日本历来重视中央和地方政府之间的人员交流。一方面，中央政府部门会派遣人员到地方的都道府县、市町村进行定向“挂职锻炼”，积累地方工作经验。另一方面，地方也派遣人员到中央政府部门进行“挂职学习”。公务员在挂职的时候要进行身份转换，如被派遣挂职锻炼的人员要从国家公务员的身份转变为地方公务员，反之亦然。

（二）公务员外部交流

国外政府部门和机构鼓励公共部门和其他外部组织人员之间的交流，并认可这种交流有利于有关人士更广泛的利益。如英国政府制定了一个在文官队伍与其他队伍之间交换工作人员的计划。交流的对象主要是年龄在 30—43岁具有潜力和能力的各级管理人员。美国1969年建立了总统人员交流委员会，主要任务是为联邦政府公务员与私人企业交流提供保障。政府与私人企业之间的交流，一方面有利于提升公务员的管理经验和能力水准，另一方面有利于提高政府的管理水平。这种交流还是培训公务员的一种方式。日本2000年制定了《国家政府与私营企业之间人才交流法》，其目的是加强私营部门和政府之间的相互了解，并促进人力资源的发展和组织的灵活性。根据法律要求，将国家公务员选派到私营企业，按照劳动合同在私营企业中工作，原则上工作年限在3年以内，最长为5年。在此期间工资由企业提供，保留国家公务员身份。同样，企业员工也可以作为雇员借调到政府工作，原则上工作年限为3年以内，最长不超过5年，期间工资由政府部门支付。截至2009年10月，已有超过230家企业参与其中。此外，日本国家人事院还提出了一个让外部门专技人员来从事政府工作，包括律师、会计师、系统工程师、危机处理专家等，这些专业人士可被聘用5年以上。

（三）公务员跨国交流

全球化时代公共部门将要解决日益复杂的社会问题和国际问题，需要加强对区域问题的理解，提升协同治理的能力，以便在全球环境中有效工作，应对全球性问题。因此，各国政府都越来越重视公务员的国际交流。如英国部门和机构鼓励员工考虑未来为欧洲机构服务，并将其作为公务员发展的培训方式。欧洲机构的交流包括临时性和永久性就业机会。临时调动是指提供短期（5个月）借调工作机会，在此期间可以获得第一手工作经验和与欧洲机构间的互动机会。此外，还有独立的国家专家计划为公务员提供了借调到欧盟委员会工作的机会，时限可以长达3年以填补特定的职位。临时和备用计划为公务员提供临时合同，时限最长达3年。在此期间，工作人员不必辞职，如果政府部门和机构对他们重新回来工作感到满意，将为他们提供停薪留职的机会。法国政府积极推动公务员在欧盟成员国家之间流动。本国公务员可交流到欧盟成员国家工作，工资由欧盟成员国支付，其原属职系的晋升不会受到影响，进而有力地推动了公务员人力资源的开发。

三、国外公务员交流的基本特点

（一） 通过建立健全公务员交流的法律体系，保障交流的制度化、法制化

国外公务员流动不是个体的随意流动，是有计划、有组织地来开展。很多国家对公务员交流制定了较为详细、系统的法律体系，为公务员流动提供了法律保障。一方面，通过立法鼓励公务员交流。如法国、德国在公务员法中规定了交流的形式、交流的范畴、交流的时限等方面内容。除了公务员法对公务员流动进行规定以外，还有一些具体的法规、条例和规定来鼓励公务员交流。美国《政府间人员交流法》为联邦政府与州和地方政府公务员交流提供了法律依据。日本《人事院规则》就公务员交流中的具体问题进行了规定，为开展交流活动提供了指导。另一方面，通过立法保障公务员利益，解决其后顾之忧。如日本《国家公务员法》规定临时调动的公务员所在机构可以获得一笔经费，用于发放给临时调动者作为补助金。如德国规定公务员调任到新岗位，其职务应当与原来岗位的职务属于同一资历级别，退休的基本工资要和原来的水平至少持平。

（二）将交流与公务员培训、晋升相结合，鼓励公务员积极参与交流

公务员长期在一个岗位工作，涉及的知识面有限，视野也较狭窄，容易固步自封或产生懈怠情绪，不能开拓性工作。国外公务员交流制度不是为了交流而交流，而是将交流本身作为公务员培训的一种方式或晋升的必要条件，通过在不同部门的工作来开阔公务员的视野、丰富经验、提高全局观点、提升工作能力、调动工作热情和积极性。如日本公务员法规定公务员必须进行流动，公务员流动的工作履历和表现也是其今后晋升的必备条件。英国政府将公务员体制之外的丰富经历作为进入高级公务员队伍的一项标准。美国将交流作为培训的一种方式，通过政府部门之间、政府与私人企业之间的交流来丰富公务员的经历，借鉴管理经验。这种将交流机制与培训、晋升相结合的管理方式，大大激发了公务员参与交流的积极性，同时也使得交流成为公务员职业发展中必不可少的重要环节，可以较大程度地发挥交流本身对公务员个体和所在机构的作用。

（三）尊重公务员个体意愿和职业发展，采用自愿与强制、短期与永久调动等多样化交流方式

由于公务员交流重视能力的发展、培养跨部门工作的思维能力、加强激励、满足不断变化的社会对员工的需求、应对不断变化的环境等，因此，国外公务员交流方式比较多元化，可按照其组织的需求和员工需求，采用更加灵活、适合的交流形式，提升了交流活动的效率和针对性。一般而言，为了增加公务员交流的可行性和效率，公务员交流主要分为自愿性交流和强制性交流，包括临时调动、调任、转任（永久性调动）、互调、借调等形式，以满足不同组织和个体的需求。公务员临时调动期间公务员的工资由原单位支付、其晋升和退休由原单位管理并享受应有的权利，期满之后回到原单位；公务员永久性调动后则与原单位脱离了关系，其工资、晋升和退休等事宜均由新单位管理；互调是基于相同职级的前提下让公务员在部门或部门间互相调用，是人员之间的双向流动。此外，越来越多的国家也鼓励本国公务员参与国际和区域交流，如欧盟成员国积极推动成员国之间的公务员交流，为本国公务员提供在欧盟及其政府机构交流的机会，培养其国际视野、提升其解决国际问题的能力。

不管采取哪一种交流方式，国外鼓励公务员合理流动的前提是尊重公务员本人对自由流动的意愿。如德国联邦公务员法规定公务员的调动和交流必须首先征求公务员本人的意见；澳大利亚公务员基于自愿申请岗位调动。同时，在公务员交流的过程中，注重保护公务员个体利益，包括薪酬、职务级别、晋升、养老金等。

（四）建立公务员人才信息库，有效填补空缺职位，满足工作需求

公务员交流是人事管理的重要内容，有利于政府部门合理安排在编人员、灵活调整公务员职务并及时填补空缺职位。为了实现这一目标，一些国家建立了公务员人才信息库，一旦某一个部门发生人事变动，或某一个岗位出现空缺，可以及时有效地选择合适的人选进行补缺。如澳大利亚政府的公务员数据库包括了公务员的履历、个人期望申请的岗位，这些信息一般会保留3个月，个人信息经过编码保护个人信息安全。政府部门可以通过该信息库挑选合适的候选者进行交流。法国要求各部门建立人才库。本部门有空缺岗位时，应按一定程序从本部门人才库中选用，若本部门人才库无合适人选，应从相关的外部门人才库中选用。荷兰政府也建立了公务员交流信息库帮助雇佣双方获取有用的信息。

（作者单位：中国人事科学研究院）