李文清

(山西省社会科学院社会学所，山西 太原 030006)

近年来，民政部门十分重视农村公办敬老院建设，少数经济发达地区农村五保对象集中供养率已达到50%以上，保障内容也不止于“五保”。但是，大多数农村公办敬老院的发展仍不同程度面临诸多困难和问题，难以满足农村五保老人的集中供养需求。本文将山西省某市的S县和Y县作为案例，通过分析这两个县农村公办敬老院当前所存在的问题，从多方面探讨促进其健康发展的对策。

一、调研点基本情况

(一)S县和Y县社会经济发展基本情况

S县总面积1657平方千米，辖4个镇9个乡，常住人口22.8万人。该县以工业为主导产业，是山西省县域经济比较发达的县之一。2012年，全县地区生产总值169.1亿元，财政总收入30.02亿元，一般预算收入10.61亿元，城镇居民人均可支配收入22800元，农民人均纯收入10110元。

Y县总面积1708平方千米，辖3个镇9个乡，常住人口27.9万人。该县是一个传统的农业大县，经济发展水平在全省处于落后地位。2012年，全县地区生产总值52.7亿元，财政总收入2.98亿元，一般预算收入1.48亿元，城镇居民人均可支配收入16418元，农民人均纯收入6550元。

(二)调研点公办敬老院基本情况

调查组随机选择了S县的3个乡镇敬老院和Y县的1个县中心敬老院以及1个乡镇敬老院作为调查点(将其依次编号为 S1、S2、S3和 Y1、Y2)，对这些敬老院中的管理人员、服务人员和五保老人进行深度访谈，基本情况如下。

S县正在新建或改扩建敬老院，调查的3个均为旧敬老院，住房均为平房，院子都比较大，房屋间数均在10间左右。S1和S3分别有1位和3位五保老人，均为男性，有院长和厨师，这些人也同时承担敬老院的其他工作，空置房屋都很多。S2已没有五保老人。

Y1是Y县县中心敬老院，也是该县最大的公办养老机构，共有20张床位，现有12位五保老人，还有3位老人是伤残军人，所有老人都住在一幢小二层楼里。该院院长为民政局干部，全院共有正式工4名，临时工5名。Y2是Y县的一所乡镇敬老院，供养有5名五保老人，院长63岁。与其他乡镇敬老院不同的是，该院5位老人不愿在一起吃饭，因而各自起灶做饭。

二、农村公办敬老院发展中的困难和问题

相关资料显示，截止2009年底，农村五保集中供养率S县为1.7%，Y县为3.7%。显然，两县的五保集中供养水平在山西省处于落后位置，而且这种状况一直延续到现在。S县和Y县农村公办敬老院运营现状凸显出当下农村公办机构养老发展中普遍存在的困难和问题。

(一)资金短缺，供养水平低

资金短缺是目前影响农村公办敬老院正常运行的共性问题。被调查的乡镇敬老院S1、S3和Y2，日常运行资金来源主要有五保老人的集中供养金和所在乡镇政府的补助。S县和Y县虽然经济发展水平不同，但农村五保集中供养标准均比较低，2012年，S县为每人每年1742元，Y县为每人每年1500元。2012年，S县农民人均纯收入达到10110元，农村五保老人集中供养标准仅为其17.2%;Y县农民人均纯收入为6550元，农村五保老人集中供养标准也仅为其22.9%。这样的供养标准已难以保障和维持农村五保老人的基本生活水平。

所谓乡镇政府补助，用敬老院院长的话来说就是“要一点”，意即不确定性大，资金数额也比较少。2012年，S3敬老院向镇政府“要”了5000元，再加上五保供养金，全年总经费为1万多元，除了维持3位五保老人的生活外，还需要支付水电费。Y1是县中心敬老院，资金来源主要有:五保老人集中供养金，县民政局给每个床位每月补助100元，院长根据实际情况向民政局再“要一点”，每月约有1万元(包括3位伤残军人的供养经费)。Y1中心敬老院虽然比乡镇敬老院的经费稍多，但因为要支付水、电、做饭用煤以及5个临时工的工资，因此也常常是捉襟见肘。

由于资金不足，公办敬老院五保老人供养水平普遍比较低。调查发现，S县和Y县五保对象集中供养标准近年并没有调整，但菜价、肉价等涨幅过高，因此五保老人现在的生活水平实际上是下降了，仅仅能满足吃饱穿暖的基本需求。S1、S3敬老院五保老人平时伙食单调，吃的菜多为土豆白菜，很少能吃到肉，只有每年从春节到元宵节这段时间有肉吃。Y2敬老院五保老人自己开灶，即使把所有的供养金都用于吃饭，每天的伙食费也只有4元，买完米、面、油已所剩无几，所以平常也极少买肉，生活十分清苦。只有Y1的五保老人每天能吃到肉菜，且伙食花样比较多。这4个敬老院五保老人的衣物主要由县民政部门供给，每人每年一般可得到两套服装(单、棉各一套)，单鞋、棉鞋各一双，而秋衣秋裤、衬衣汗衫、袜子内裤等贴身衣物则由各敬老院自行解决。S1敬老院五保老人没有零花钱，S3敬老院每人每月有8元零花钱;Y1敬老院每人每月有30元零花钱，Y2敬老院将五保供养金由五保老人个人掌握，没有额外的零花钱。

(二)专业管理人员和服务人员缺乏，服务质量不高

农村乡镇敬老院没有专职工作人员编制，现任敬老院院长或管理人员大多是退下来的村干部或由乡镇民政助理兼职(见表1)。乡镇民政助理主要负责所在乡镇的低保、医疗救助、政府管理等相关工作，很难全身心投入到敬老院的管理中;退下来的村干部往往年龄偏大，文化程度偏低。敬老院院长均没有经过专门的培训学习，缺乏管理的专业知识，管理能力不足。此外，管理人员工资没有纳入财政预算，工资福利待遇偏低，如S3敬老院院长工资为每月1000元，这也在一定程度上影响其工作积极性。

被调查敬老院服务人员均没有经过专业培训，缺乏照顾老年人的技能和责任心。S1和S2的服务人员由炊事员和院长兼任，Y2敬老院服务人员由院长兼任，3个乡镇敬老院的服务人员连专职的都不是，更谈不上专业了。Y2敬老院的4名服务人员均为临时工，都是年龄偏大、文化偏低、工作能力较弱的农村妇女，没有接受过任何相关专业培训。这些服务人员认为照顾老人只要够吃够喝就行了，根本谈不上对老人的医疗护理和保健康复，至于对老人的精神生活和心理需求更是缺乏认识，当然也不懂如何去满足。

(三)床位闲置与入住难问题并存，敬老院没有发挥其应有作用

敬老院床位大量闲置，S1、S3和Y2敬老院分别只有1位、3位和5位五保老人，S2敬老院目前已无人入住，条件较好的Y1敬老院也还有3张空床位。农村有入住需求的五保老人不少，以Y县为例，目前全县有五保老人3000余人，集中供养人数不足30人，分散供养五保对象中固然有些年龄较小、身体状况良好的老人不愿入住敬老院，但一些因高龄、患病等原因导致生活难以自理的老人却急需集中供养。为什么在有空床位的同时五保老人的集中供养需求却得不到满足呢?主要原因还在于敬老院资金不足。目前乡镇敬老院经费除五保集中供养金外，主要是乡镇财政补贴，敬老院每增加一位五保老人，乡镇财政就得增加一个人的补贴;反之，敬老院住的人数越少，乡镇负担就越轻。而乡镇财政一般比较困难，并不愿意对敬老院多投入，因而敬老院也就无力接纳五保老人。

从敬老院的历史渊源来看，集中供养主要是为了解决生活不能自理的五保对象的照顾问题，但本次调查发现，目前生活在4个敬老院的五保老人，都是生活能自理或基本能自理的，农村公办敬老院并没有起到其最应该起到的作用。

(四)五保老人话语权缺失，难以维护自身权益

五保老人具有“孤、老、病、贫、弱”等脆弱性特质，是目前农村最特殊、最贫困的弱势群体。五保老人社会交往本来就非常有限，入住敬老院后，原来的社会联系也被割断，他们远离熟悉的环境，不安全感增强，往往容易“逆来顺受”，不愿也不敢表达个人诉求。S3敬老院的五保老人经常感觉头晕眼花，但院长只给买点药，严重时也只是被领到小诊所输液，自己想去大一点的医院看病也不敢说。事实上，不少五保老人都有自己的想法和意见，但都习惯于埋在心里，觉得难以开口说出来，或者觉得说出来也没用，不会有人理会。

自身的弱势和社会保护不力也使集中供养五保老人的权益容易受到损害。S3敬老院的3位智力残疾五保老人的新农合医疗本均在村里亲戚手里，自己无法使用，这些老人根本不知道自己利益受侵害，敬老院怕麻烦也不去帮助他们交涉。Y1敬老院中的部分老人因为身体原因多年不能回村，由村里经办和发放的每人每年360元的老龄补贴，以及每人每月55元的基础养老金往往都被亲戚领走，而敬老院也不愿出面进行交涉，导致五保老人自己的补贴自己花不上。

(五)缺乏亲情，精神文化生活贫瘠

生活在敬老院的五保老人缺乏亲情滋养。五保老人一旦进入敬老院，与原来的亲戚、朋友、乡邻之间的互动就会减少。一方面集中供养五保老人不能随便离院;另一方面，入院前照顾五保老人的亲人觉得现在有敬老院管，他们不用再多操心。原本规定村干部定期到敬老院探望五保老人，但村干部认为有敬老院照顾，他们也基本不会去探望。S1敬老院的那位五保老人觉得村里人早就将他忘记了。

从敬老院来说，大多也只重视满足五保老人衣食住等物质生活需求，五保老人的情感、心理等精神层面的需求通常被忽视。由于活动经费所限，S1、S3和Y2敬老院基本没有组织过社会活动，Y1敬老院也只在重大节日组织老人唱唱歌或看看戏。从五保老人自身角度看，他们普遍存在自卑感，觉得自己不应该强调物质之外的其他需求，有人养着就不错了。五保老人很少考虑自己的将来，不少老人生活态度比较消极，认为自己不过是“混吃等死”。五保老人平时的生活局限在自己的宿舍，以及小范围的门口走动，相互之间也很少聊天，生活单调孤独。

三、推进农村公办敬老院健康发展的建议

农村五保老人无子女可依赖，年事增高、疾病侵袭终会导致他们生活无法自理，机构养老是他们的迫切需求，也是他们的最佳选择。此外，在人口老龄化快速发展、城镇化进程加快的背景下，机构养老也已成为农村普通老年人的现实需求。目前，S县部分新敬老院刚建成，部分正在建设之中，条件设施较旧敬老院有了根本改观;Y县也正计划建设新敬老院。那么，建成后的新敬老院如何能发挥其应有作用呢?笔者认为，应从如下几个方面做起。

(一)转变观念，明确责任

解决好农村五保老人老有所养问题是社会文明发展的必然要求，是促进农村社会和谐稳定的客观需要。但调查发现，S县和Y县的一些基层干部思想观念落后，有认识偏见，将五保供养简单理解为“救济”工作，将发展农村公办敬老院视为负担。加之搞政绩、形象工程的思想严重，对敬老院工作常常应付了事。鉴于此，各级党委、政府应当经常组织基层干部认真学习，从贯彻落实科学发展观的高度，把发展农村公办敬老院作为保障民生、促进社会和谐的重要任务来认识，增强责任意识，同时要把敬老院工作摆上议事日程，列入党委、政府目标管理考核中去，将考核结果与干部的升迁使用挂钩。

(二)提高五保老人集中供养标准

2012年，全国五保对象集中供养平均标准为每人每年4060.9元，山西省全省五保对象集中供养平均标准为3999.5元，但S县和Y县集中供养标准分别只有1742元和1500元，与全国和全省平均水平差距很大。农村五保集中供养金本应该由省、市和县三级财政负担，但S县和Y县所在市多年均无配套资金，县级财政补助很少或完全没有。如此低的集中供养标准也是导致敬老院不愿接纳五保老人入院的主要原因。要保障敬老院能正常运行，首先需要市县两级政府按照新条例第十条规定，尽快落实配套资金。对于像Y县这样财政收入低的县，省、市财政应加大补助力度，而像S县这样财政收入较高的县，相关部门应督促其落实五保供养资金，确保五保集中供养老人的生活水平不低于当地村民平均生活水平。

(三)加快农村公办敬老院事业单位法人登记工作

由于历史原因，S县和Y县农村公办敬老院单位性质长期不明确，各种经费难以落实，从而造成了敬老院生存难、管理难、运行难等问题。比如，由于单位性质不明确，无人员编制，敬老院管理人员和工作人员待遇低，工作积极性不高。再如，由于单位性质不明确，敬老院多项支出均由乡镇财政负担，这就意味着敬老院建得越多、规模越大，所需服务人员就越多，乡镇的财政负担也就越重。但乡镇政府的财力，常常难以满足这些敬老院的资金需求。如果敬老院单位性质问题不解决，那么即使建起新的敬老院，也有可能重蹈覆辙，房子盖得越多，空房也就越多，浪费就越大。因此，应加快农村公办敬老院事业单位法人登记工作，将敬老院确定为县级以上政府财政全额拨款的事业单位，按照供养规模的大小，配备相应数额的编制和工作人员，进而健全管理、服务体系，使敬老院逐步走上规范化发展道路。

(四)建立稳定的财政投入机制，同时拓宽筹集资金渠道

各级政府应建立稳定的五保集中供养财政投入机制。县级政府应把敬老院各类经费列入财政预算，实现五保供养对象的集中供养金、工作人员的工资、养老服务设施使用费(如取暖费、煤炭费、电费、维修费等)的及时和足额拨付，并且建立敬老院经费自然增长机制。省、市政府应加大对敬老院的补助力度，同时进一步调动市、县两级政府积极性。从更高层面来讲，随着国家经济快速发展，应尽快建立农村公办敬老院公共财政投入制度，以保障其获得持续健康发展。

此外，应千方百计拓宽筹集资金渠道。一是吸引社会力量参与敬老院建设。目前，S县和Y县的农村公办敬老院社会关注度较低，社会资金利用不多甚至没有。各级政府应通过多种方式和活动引导社会各界关注敬老院，在全社会营造关爱五保老人的良好氛围，在政策上鼓励企业、慈善团体、个人向敬老院提供捐助，充分发挥社会力量在助老敬老方面的积极作用。二是适度发展院办经济。敬老院应根据自身具体条件，本着因地制宜的原则，组织身体适宜劳动的五保老人发展院办经济，如种植蔬菜、养猪、养鸡，干一些简单手工活等。在满足院五保老人生活需求的同时，也使五保老人适度参加劳动，避免了无所事事、生活空虚问题。三是通过接收社会老人入住敬老院实行收费方式，缓解敬老院资金运营困难，同时也在一定程度上缓解了日益严重的农村空巢家庭面临的问题。

(五)加强管理服务能力建设，逐步向专业化、规模化方向发展

农村老人普遍不愿离开家，只有在生活难以自理的情况下才会选择入住敬老院。因此，正常情况下敬老院的主要服务人群是生活半自理和完全不能自理的五保老人，这就对敬老院服务能力提出较高要求。因此，当务之急是要加强敬老院管理服务能力建设，提高专业化水平。首先，应面向社会公开招聘年富力强、公道正派、责任心强、善于管理的人担任敬老院院长，并定期对他们进行业务知识培训。其次，利用各种渠道对服务人员进行专业培训。通过培训，使敬老院服务人员尽快掌握专业护理知识，强化服务意识，提高服务技能，并鼓励他们取得养老护理员资格证书。经济条件好的敬老院应吸收专业护理人员充实服务岗位。第三，敬老院应配备医疗室，方便五保老人看病。医务人员也可对五保老人普及疾病预防知识，从而减少疾病发生。此外，农村公办敬老院“小、多、散”的发展方式严重影响其向专业化方向发展，也容易造成有限资金的浪费。因此，新院建设时应当控制数量，根据实际情况适度向规模化方向发展。

(六)重视五保老人精神需求，维护五保老人合法权益

老年人精神需求主要是指老年人获得人格尊重、情感支持和心理慰藉的需求。满足五保老人精神需求，应做到:一是尊重五保老人。五保老人首先是人，具有独立人格，需要得到尊重。敬老院应畅通表达渠道，鼓励五保老人说出他们的诉求与意见，尊重他们作为独立个体和社会成员的自主性和选择权。二是满足五保老人情感交流的需求。五保老人没有子女，家庭情感支持缺乏，敬老院服务人员在照顾五保老人的过程中，要经常与他们进行谈话交流，使他们能够感受到家的温暖。敬老院应通过做一些必要的协调工作，使五保老人不会因入住敬老院而失去原来的社会联系。三是重视对五保老人的心理疏导。服务人员需要经常观察五保老人的情绪，及时对他们进行安慰，帮助他们化解心结。四是组织五保老人进行多种活动，如看戏、参观游览、参加棋牌比赛等，既能愉悦身心，又能增进老人之间的交流。此外，要采取多种措施维护五保老人的合法权益，使他们享受到应有的社会保障。

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