郭瑞雁

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

环境问题是当代人类面临的全球性难题，能否有效防治业已成为考量政府绩效的重要标准。随着我国农村经济社会的发展，以及城市化进程的加快，农村的环境问题日益严峻，并呈现出工业及城市污染向农村转移，生活污染和工业污染迭加，各种新旧污染相互交织等特征，环境问题已经成为危害农民安全、损害农民利益的重要问题，甚至在一些地方由此引发了群体性事件①我国学界关于农村环境群体性事件的研究成果比较丰富，有专门的个案分析成果，如胡美灵和肖建华对浙江东阳画水事件和广西岑溪市波塘镇事件的分析(参见胡美灵、肖建华，《农村环境群体性事件与治理》《求索》，2008 年第12 期);介小兵等人对浙江东阳画水镇、新昌以及长兴县煤山镇三个案例的研究(参见介小兵等，《新农村建设中的经济发展与环境保护协同研究》《资源开发与市场》，2011 年第1 期)。。农村环境问题如果任其继续恶化，必将成为制约农村社会发展、影响整个国家生态文明建设的重大障碍。在这种背景下，2005 年国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将农村作为环保工作的重点;十六届五中全会更将“村容整洁”视为新农村建设的重要目标;2006 年国家环保总局发布的《国家农村小康环保行动计划》明确提出了农村环境治理、改善的阶段性目标和具体措施;而十六届六中全会在要求“积极推进农村社区建设”时也强调要“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”;自2007 年党的十七大报告将“生态文明建设”作为全面建设小康社会的一项重要内容，2008 年国务院又下发了《关于农村环境保护工作的意见》，对农村环保工作进行了具体部署;2011 年3 月环境保护部《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》，进一步明确了农村环境保护的总体思路和目标要求;党的十八大报告继续强调生态文明建设的重大意义，以“大力建设生态文明”为题独立成章，并突出要求“加强生态文明制度建设”。在这种形势下，环境治理就被提上各级政府的议事日程。

一、农村环境问题的治理困境

我国目前采取的是政府主导型的环境治理模式，各级政府在环境保护中充当主导性角色，将环境治理视为一项公共产品的一种治理模式。这种模式在实际治理过程中收效明显，尤其表现为城市环境明显改善。但在农村环境治理过程中，由于历史欠账较多和其本身的复杂性等原因，农村环境问题仍有继续恶化趋势。近几年的《中国环境状况公报》也显示，在全国环境质量总体呈好转趋势的同时，农村环境保护形势仍然严峻，城市污染向农村转移的现象增多，环境保护工作面临诸多困境。

(一)治理困境根源于单一中心的治理理念

由于计划经济体制下形成的管制型政府理念的影响，我国政府在诸多社会公共事务管理中逐渐形成以政府为中心的管理模式。政府作为整个社会公共事务管理的唯一主体，包罗一切，既是裁判员又是运动员。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，管制型政府理念也逐渐向服务型政府理念转变，加之市场的发育促进了公民意识的觉醒，社会力量不断壮大，社会大众参与公共事务的广度和深度都不断扩大和深化，政府日益无法单方面进行决策，治理主体日益多元化。但是，由于农村环境问题进入政府视野比较晚，农村环境对于政府而言似乎是一个全新的客体，加之农村社会对环境问题的关注和认识相对其他社会问题仍然比较滞后和欠缺，农村环境治理往往依赖于各级政府部门，多元的治理模式未及确立。

(二)治理困境归咎于利益导向的治理机制

政府主导型的农村环境治理模式往往只能采取自上而下的指标式的治理方式。首先明确治理任务，其次要层层落实，最后对治理结果进行评价，并辅之以奖惩措施。这种机制的核心是最后的奖惩环节，奖励可以调动地方政府部门的积极性，惩戒能够消除地方政府部门的惰怠抵触。比如近些年开展的全国“创建卫生城市(县城)”的活动就是这一机制的典型代表。这种做法能够在一定程度上促进农村环境问题的改善［1］，至少可以起到宣传环保理念的作用。但这种以奖促治的机制是以利益为导向的，具有很大的局限性，它是一种事后治理，又是一种短期行为，缺乏长效机制［2］。

总之，政府主导型环境保护模式下，政府主要依靠环境立法、环境执法的环节进行环保工作，而对公众参与环境保护的重视程度不够。改变传统的政府主导型治理模式，寻求社会多方力量的参与，逐步构建政府和公民社会良性互动的环境治理模式，这应成为解决当前农村环境治理困境的出路，也是建设生态文明的正途。

二、农村社会组织参与环境治理的优势

农村环境问题的严重性和传统政府主导型治理模式的欠缺，严峻与紧迫的形势迫切需要新力量，特别是组织化的农村社会组织的加入。面对农村环境保护这项相对陌生和新生的课题，农村社会组织是否有能力担当?从学理和现实都可以明确做出肯定回答。因为相对政府这一治理主体而言，农村社会组织在参与农村环境治理方面有以下诸多优势。

(一)组织优势

积弊而发的环境问题侵蚀农村环境，威胁农民生命财产，侵犯农民环境权益。近年来农民环境保护诉求日益强烈，环保维权行动多有发生，单个农民多采用分散化、非组织化的污染纠纷、信访等途径来解决，多数环境诉求无法得到有效满足，极端情况下导致群体性事件的发生，环境问题“成为继征地拆迁之后又一影响农村社会稳定的重要因素”［3］。相对于政府及其相应治理部门而言，农村社会组织是农民自愿组织起来的机构，有很高的公信力和整合力。如果其可以担当农村环境保护、农民环境权益维护的职能，那么就可以发挥有效的组织优势，将农民利益诉求有效集中、积极沟通并为之代言。

(二)地缘优势

农村地区地缘广大、各地差异较大，环境污染也是如此。面对繁多、复杂与差异的对象，政府的防治和监管工作繁多而庞杂，治理成本高昂但效果欠佳。相对于各级政府治理主体而言，在农村环境保护任务中，农村社会组织便具备与生俱来与无法替代的地缘优势。一村一乡在生于斯长于斯的农村社会组织眼中是鲜活的、熟识的，它们更加了解居住区域内环境问题，如问题的来源、问题的特征和危害，甚至问题的处理方式，此种优势的有效发挥对污染防治具有关键作用。

(三)感同优势

农村是农民安身立命的家园，生活在农村的广大社会组织是污染的直接接触者和潜在受害者，切实解决环境问题、保护安身立命的家园是他们紧迫的使命感。“农户与农村社区环境的关系密切，环境污染直接危害其身心健康，因而农户对环境污染极为敏感，对污染的治理有着极高的热情和积极性，便于形成强大的舆论压力，从而促进对污染的有效监控与治理。”［4］

(四)效率优势

由于监管对象的庞大及复杂，政府担当治理主体往往无力在污染开始时及时发现和制止，大多是污染发生后的事后处置。环境污染问题能否得到有效防治，源头治理是关键。而生活在农村的社会组织可以担当源头发现者、举报者和处理者的角色，提高防治效率，降低污染损失。

三、农村社会组织环保潜能的压抑

农村环境问题日益突出，农村社会组织需要在环境保护领域发挥必要的作用，但由于诸多方面的原因，这种潜能受到压抑。

(一)农村社会组织主观认知不足

农村环境压力客观存在，但农民社会组织对农村环保认知不足。比如，对环境污染问题及相关处理方式等认知度不高，以及环保责任意识和环境权益观念比较淡薄等。由于传统模式中环境保护依赖者的角色惯性，农村社会组织将环境保护压力内化为自身需要的自觉性和能力不足，进而导致事实上的无所作为。

(二)国家相关法律规范滞后

当前关于社会组织的法律规范制定速度明显滞后于社会组织的发展速度。目前关于社会组织在设置、地位、性质、作用等环节的立法都有待完善，这在一定程度上制约了已有的300 多万个社会组织社会服务功能的担当。目前针对农村的环境立法在很多领域也存在盲区，而对农民及农村社会组织的参与多是义务性而非授权性规定，在环境立法环节没有赋予农民农村环境保护主体的角色地位。

(三)政府政策支撑不足

针对农村环保组织对农村环境保护的参与问题，政府相关政策支撑不足。一是准入问题。由于主管部门积极性不高，许多要登记注册的社会组织找不到相应挂靠部门。二是资金问题。目前政府不对农村社会组织进行拨款，组织费用主要通过村集体拨款、有偿服务等途径取得，致使普遍存在经费不足进而影响活动开展问题。三是人员问题。由于自身发展所限，大多数社会组织用不到、留不住高素质人才，而现有管理人员普遍年龄偏大、文化层次偏低，严重影响组织建设和功能发挥。

四、农村社会组织环保潜能的良性释放

农村社会组织自身尚弱，仍未能有效担当社会公共服务职能。在社会组织的规范过程中，政府应积极给予支持、引导和促进，为农村社会组织环保潜能的良性释放创造条件。

(一)将生态环境指标引入农村社会工作的评价体系

农村环境压力客观存在，面对日益严峻的农村环境污染，承担相应防治任务，严峻地摆在单个农民和农村社会组织面前。但由于传统治理中“搭便车”和政府依赖者角色的惯性，主动将需要外化并进而采取行动的内在压力不足。对此，政府应对压力做出引导，推动农村社会组织在责任意识下积极行动。首先，制定出村庄环境保护总体标准和要求;其次，明确各类农村社会组织的任务，如给予村委会等有行政管理和基层自治双重职能的组织指导和监管压力，对村环保事宜总体达标负责;给予维权性社会组织下达联系民众、集中和反映农民环保诉求的压力等等，形成分工负责、齐抓共管的局面。

(二)为农村社会组织承接环境保护功能提供法律支撑

责任的承担伴随着对应的权利赋予。针对农村社会组织能力不足问题，政府应从各个环节给予支持和帮助，以增加其行动动力。如加快制定法律规范，明确社会组织的地位，规范其功能的发挥;加强制度支撑，降低准入门槛，提供资金、人力支持，将社会组织在环保事宜上的运作推上轨道;加强监管，取缔制度外非法组织，规范社会组织活动范围。

(三)为农村社会组织环保潜能释放确立政府工作机制

除上述动力措施外，针对农村社会组织的环保优势，尽可能地提供多方条件，最大限度激发其活力。如针对其效率优势，进行专业的环保知识培训增强其污染感知敏感性，同时提供相应政策支撑增强其污染报告便捷性和及时性。再如，努力激发和提升其组织优势，加强对异质性日益增强的农民群体的代表性和整合度，在环保事宜进而在农村公共事务中协同一致，共同奋战等。

农村社会组织参与农村环境治理是现实发展的必然趋势，也是我国民间社会日益成熟的表现。认真分析农村社会组织在农村环境保护中的内在潜力，并努力激发之，使其外化出真正的能力是政府职责所在，也是民间社会组织健康运行的必然要求。

［1］李建琴．农村环境治理中的体制创新——以浙江省长兴县为例［J］．中国农村经济，2006(9):63 －71．

［2］李书舒，陈 锐． 农村环境治理关键问题分析［J］． 生态经济，2012(2):186．

［3］张志胜．社区建设语境中的农村环境治理:逻辑、困顿与路向［J］．南方农村，2011(4):66．

［4］韩从容．新农村环境社区治理模式研究［J］． 重庆大学学报:社会科学版，2009(6):110．