□ 李东升 刘臣祥 胡云飞

水利是农业发展的基础，是农业稳定发展、农民持续增收的重要条件。近几年来，南漳县按照中央、省、市财政、水利部门的要求，在加大本级财政对水利投入的基础上、整合部分涉农资金，使该县的小农水项目基础设施更加完善、配套，制约农业发展的瓶颈得到突破，促进了全县农业经济又好又快的发展。2013年，南漳县粮食产量实现10年丰，产量达到45.41万吨，比2012年增加3.35万吨，增长7.96%；农民人均纯收入达到8 200元，比2011年增长22.4%。

一、南漳县的基本情况

南漳县地处鄂西北地区，汉水以南，荆山山脉东麓，东临宜城，西接保康，东北与襄洲为邻，西北同谷城接壤，南依远安，东南与荆门毗邻。全县版图面积3 859平方公里，其中山场面积427万亩，耕地面积63.81万亩；辖10个镇、1个管理区，282个行政村，1 347个村民小组，11.29万农户；全县58.86万人,其中农业人口47.74万人。

二、整合小农水资金及项目建设情况

（一）项目资金整合情况

据不完全统计，近三年来，南漳县共安排整合小农水资金5 935.84万元。按年度分：2009年1 649.58万元，其中中央800万元、省级200万元、县级配套15万元，整合其它资金634.58万元；2010年2 003.97万元，其中中央800万元、省级400万元、县级配套15万元，整合其它资金788.97万元；2011年2 282.29万元，其中中央800万元、省级800万元、县级配套160万元、整合其它支农资金522.29万元。

（二）项目建设情况

三年来，南漳县共完成灌溉渠道及排水沟清障675.24公里，其中衬砌硬化末级渠系439.05公里，配套渠系建筑物7 809处（个），新建改造泵站3座，整治堰塘11口。按年度分：2009年完成斗、农、毛渠106条152.76公里，硬化渠道126公里（不含整修渠道），配套渠系建筑物2 653座（处）；2010年完成衬灌溉渠道及排水沟清障327.48公里，其中砌末级渠道130.05公里，配套渠系建筑物1 332处，整治堰塘1口，改造泵站2座；2011年完成渠道及排水沟清淤整治195公里，衬砌渠道183公里，配套渠系建筑物3 824处，整治堰塘10口，新建泵站1座。

三、主要做法

（一）科学规划

依据《南漳县农村水利综合规划》，按照“先急后缓，集中连片”的原则，科学规划，合理布局，确保实现“建成一块，完善一片，造福一方”的目标。2009年对以九集镇旧县铺村为中心（襄南新农村建设示范区九集核心区）的末级渠系进行配套改造；2010年对武镇协同莲花堰等七个村（云台山中干渠灌溉片）的末级渠系进行配套改造；2011年对武镇兴缘寺等七个村（云台山南干渠灌溉片）的末级渠系进行配套改造。三年重点县工程建设，南漳县严格按照《南漳县农田水利综合规划》布局和省财政厅、省水利厅批复的《实施方案》要求，扎实做好项目建设，确保了高质量、好形象通过省级验收。

（二）精心组织

成立了小型农田水利重点县建设领导小组，分管农业的副书记和副县长任组长，县委办、县政府办、县监察局、县财政局、县水利局、县审计局等单位主要负责人为成员。领导小组下设四个工作专班，即工程建设专班、资金管理专班、工程协调专班和宣传档案专班，明确了专班职责。即：工程建设专班主要职责是按照批复的建设方案和水利工程建设管理的要求进行项目建设；资金管理专班主要职责是负责执行县级财政报账制和国库集中支付、项目资金直达施工单位，管好用好资金，确保项目资金用于工程建设；工程协调专班主要职责是组织落实项目区群众投工投劳（清理植被，砍伐灌木丛，清除树桩，渠道清淤），协调化解工程建设中与项目区群众的各种矛盾；宣传档案专班主要职责是对建设前渠道现状、建设中现场、建成后的成果、各种重要会议及上级领导检查督办、各种工程资料和文书资料的收集整理归档等工作。同时，完善了工程建设、财务管理等相关制度。

（三）公告公示

在工程管理中，南漳县建立权责明晰，坚持“公平、公正、公开”的原则，对项目实行“四制”管理，即项目法人负责制、招投标管理制、工程监理制和合同管理制。对整个建设项目，推行政策公开、投入公开和账务公开等群众监督机制。在每年度的项目区都树立了一块永久性公示牌和七块小公示牌，将整个项目的建设内容、投资、完工时间及举报电话等向社会公开，并把渠道按类别（斗、农、毛）用固定石碑进行公示，接受群众监督。同时，按照“项目民议、方案民定、用工民投、工程民建、质量民督、支出民审、管理民营、效果民评”的原则，凸显“民办公助”的组织形式，发动项目区群众参与工程建设。充分发挥农民用水者协会的作用，按照“一事一议”政策要求，根据用水户的面积对渠道清障中涉及砍、挖、运、清土方工程量所需投工投劳方案进行了讨论协商通过，较好地完成了农民投工投劳任务，为项目的顺利实施奠定了基础。

（四）严把质量

一是制定详细的工程质量控制方案。不论工程大小，施工前都必须制定详细的施工计划和质量控制方案，工程监理单位全程参与工程建设，实行全程质量控制。二是严把原材料和中间产品准入关。在财政和水利部门的监督下，对U型件、砂石料、水泥等统一集中采购，对压条、斗门、放水口实行样板定购，坚决杜绝“三无”产品和不符合工程要求的材料设备进入施工工地。三是切实加强督办检查，严把工程验收关。按照事前审批、事中控制、事后检验等工作环节来控制工程质量。每个单元工程，都经过自检，合格后报监理单位复核。对已完工的分部工程由建设单位、设计单位、监理单位、项目法人、用水者协会、当地政府和受益群众代表联合组织进行验收鉴定，确保工程质量等级。县财政、水利、扶贫、发改委等部门实行定期不定期对工程质量进行检查，发现问题立即整改。

（五）强化监督

一是公开报账程序。财政部门对小型农田水利工程建设项目资金拨付和管理，以文件形式对施工项目法人和施工单位下发告知书，为项目资金实行县级报账制打下了基础。二是搞好报账服务。为了确保报账审核与工程进度、质量核实一致性，方便施工单位报账，县财政局还选调一名工作责任性强、业务素质高的财政干部充实到农业科，常驻项目建设办公室专门指导和服务工程报账工作。三是严格报账程序。资金拨付实行报账制，先由施工单位根据完成的工程量提出申请后，由监理单位、技术负责人、项目法人和水利局主要领导把关，四方签字后报县财政局，县财政局按照方案批复的建设内容对支出原始凭证进行审核确认后，再由县政府分管副县长和县长分别签批后方可拨付工程款。通过加强资金监管，确保了资金安全、工程安全和干部安全。同时，在项目实施中，财政、审计、水利、扶贫、发改委等部门通力协作，紧密配合，齐抓共管。坚持“四同”原则，即同布局、同管理、同检查、同督办。财政部门严格资金管理，实行“三堂会审”、总量控制、分期拨付的管理模式，保证了资金的有效使用。同时，审计部门变事后审计为事前监督，实行项目建设过程跟踪审计，认真核对工程建设内容和数量，对渠道长度依次分段用皮尺测量，对渠系建筑物逐个清点登记，并据实出具审计报告。

（六）落实管护

工程完工后，泵站和堰塘产权归集体所有，由承包人负责管理和维护；末级渠道产权移交给农民用水者协会，协会有固定的办公场所，配套了办公设施，完善了协会章程，工程和财务管理制度等，负责末级渠系的管理和水费征收。每个村设一名用水总调度，每一个生产小组配一名协管员，协管员负责其用水小组的末级渠道的养护和维修。协会每年从缴纳水费中，提取15%的资金用于工程的维护管理。2009年和2010年重点县工程已经通过省级验收，其中：2009年的重点县工程在省级验收中名列全省第11名；2010年的重点县工程在省级验收中名列全省第二名；2011年的重点县工程在2012年4月中旬省财政厅、省水利厅联合绩效考核中名列全省第一名。各年度工程合格率达到100%。

四、取得的成效

项目实施后，成效显著，实现了预期的目标。

(一) 发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用

在南漳县实施小农水项目建设中，通过整合涉农资金，吸引、粘附了更多的社会闲散资金投入到农田水利基础设施建设。据统计，三年来，全县通过实施资金整合，采取“以奖代补”、股份经营等投入方式，吸纳社会对“小农水”的投入达到1 945多万元。

（二）调动了农民种田的积极性

农田水利基础设施的改善，极大地释放了农民种粮积极性，形成了“粮食种植面积调增、品种结构调优、单产总产调高”的可喜局面。2012年，南漳县粮食总产突破45.41万吨，同比增长7.96%，连续9年增产丰收；农民人均纯收入达到8 200元，同比增长22.4%。如2012年下半年，尽管南漳县遭遇了干旱等历史罕见的自然灾害，但南漳县农民不等不靠，通过开展抗灾自救，加强田间管理，全县40多万亩的水稻长势良好，每亩增产3%以上。

（三）奠定了和谐社会基础

南漳县水源比较匮乏，以往在农田用水高峰期，往往通过农民用水者协会进行调解用水，有时为争水，打架斗殴现象时有发生。通过架设泵站、维修、硬化渠道，有效地改善了水利基础设施灌溉条件，解决了部分农田用水困难的问题，农民为争水出现的打架、赌气等现象得到了较好解决，减少了不稳定、不和谐因素。

（四）探索出一条投入和管护机制

在建设小型农田水利基础设施建设当中，南漳县本着“连片配套改造，集中投入，先急后缓，稳步推进，国家支援和自力更生相结合”的原则，实现了小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变。同时，为了发挥已建的农田水利设施长远效益，南漳县本着属地管理、属段管理的原则，对小型农田水利设施实施了管护，使已建的小型农田水利设施得到了较好的管护。

（五）提高了水资源的利用率

项目所在的地区都是灌区的尾水，通过对渠道进行清淤衬砌和渠系建筑物配套后，减少了渠道渗漏水现象，减少了渠道供水时间，节约了灌溉用水，将水的利用率由0.45提高到0.65，灌溉定额由原来的650m³/亩减少到325 m³/亩，每年节约水资源5 000万m³以上。

五、小农水资金整合存在的问题

近几年来，各级财政逐年加大了支农资金的投入，这对推动农村经济社会事业健康、协调发展，发挥了重要作用。但由于涉水资金由多个部门、多个行业、多个办、处（科室）管理，使得专项资金在管理关系上不够顺畅，部门职责、职能上不够明晰，资金安排与拨付上不够及时和规范，涉水资金没有形成合力，资金使用效益仍不够理想。主要表现在：

（一）小农水资金的分配管理存在“不集中性”

一是项目安排过于分散。据统计，在涉水资金安排上，一个县（市）少则7至8项之多，多则达10多项。单项额度最高的有上千万元，最少的只有2万元。二是管理部门过于分散。目前，小农水资金实行分块管理，管理部门多，部门分割比较严重，统筹协调难，有限的资金不能形成合力。从中央、省（市）政府来看，目前直接分配与管理小农水资金的有发改委、财政、农业、水利、卫生、扶贫办、能源办、交通、国土、粮食等10多个部门。部门之间、部门内部之间又有多个办、多个处负责分配和管理资金，很难把资金集中投向一个产业或项目。同时，目前农业水利资金除通过财政部门拨付外，很多行业主管部门也按条层层下拨到县级对口部门，县级财政无法掌控农业水利资金总量。三是资金分配使用过于分散。目前，在水利资金安排使用中，上级各部门在计划下达方式以及项目管理办法上各自为政，造成了地方在项目申报和管理上不从实际出发，而是按上级部门的要求“投其所好”，甚至一个项目多头申报、多部门审批管理，导致不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在不同程度的重复和交叉，但由于分属于不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。

（二）项目审批下达较晚

小农水末级渠系战线长，地质地形条件千差万别，建设工期短，尤其大部分处于冬季低温时期，给工程施工带来诸多不便。由于小农水资金需要立项安排、预算纳入、审批下达等多个环节，导致项目审批和资金拨付滞留时间较长，致使少数项目到了年底才批复下达，但错过了有效建设时间，不得不跨年度实施，使得部分资金使用效果较差。

（三）小农水资金的使用效果存在“不理想性”

基层对上级专项资金的依赖性大。对县级政府来说，农田水利专项资金投入高度依赖中央和省、市政府，客观上讲，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难拿出大量资金，向农村经济社会发展的薄弱环节进行投入。

（四）整合支农资金存在“不合规性”

为了有效解决小农水资金分散管理、分散投入、效益低下的问题，部分县（市）对整合专项资金逐步开始进行了一些探索，但由于专项资金上下联动管理，在下发文件时严格要求专款必须专用，而基层在实际执行中将资金整合后，各级审计、监察、财政监督等部门在监督检查中，将此作法认定为转移或挪用专项资金。因此，这项探索很难深入持久开展下去。

六、整合小农水资金的建议

（一）制定中、长期整合支农资金规划

规划可以是10年一个周期，规划的内容有小农水项目建设具体范围、项目名称、资金投入额度等。县（市）区有关农口部门在制定一个时期的发展规划和本年度的规划时，都不得脱离总规划笼子，采取项目向总规划申报、资金往总笼子投，并保持项目建设的连续性和长效性。同时，对水利项目资金实行备案制。对中央、省、市安排的水利项目资金、转移支付资金，由县（市）区结合当地的总规划，进行科学论证后，编制可行性报告，逐级上报相关部门进行备案。上级相关部门根据下级上报的规划，通过因素法、公式法分解给县（市）区的项目资金，切块下达给县（市）区。次年，省（市）农口部门组织专班，对切块下达水利项目资金进行检查和项目验收，看执行是否与编制的可行性报告一致，是否达到预期的目的，对于项目取得合格或优良的，继续给予项目支持；否则，给予项目资金“控制”。

（二）建立完善统一协调的管理机制

小农水资金整合在县，但关键措施在省。目前，小农水资金使用管理比较分散，集中在多个涉农部门，涉农部门掌握着资金的分配和安排，这不利于县（市）、区支农资金的整合。建议省（市）政府出台一个“财政小农水资金整合实施管理意见”，把部门掌握分配的财政水利资金围绕一个地方的主导产业、项目、区域进行统筹安排，凡是涉农部门预算安排的水利专项资金，不是围绕龙头项目、骨干项目、优势产业安排的，省政府尽可能的不予审批。通过采取源头控制，尽量的为县（市）、区支农资金整合创造条件、打造平台。

（三）建立完善自上而下的整合机制

建议省（市）直农口部门在水利项目资金预算安排时，应对下级政府部门上报的水利项目进行横向整合，再统一下拨项目资金；同时，省（市）直相关农口部门在安排支持地方水利专款时，一般应只下达资金控制指标，由地方根据水利规划统筹安排使用，上级有关部门原则上不再审批具体项目。对于列入部门预算用于地方的水利项目支出，要与财政部门协商,将其与地方专款归并统筹使用；此外，上级政府部门应改变小农水项目检查方式，变分部门检查验收为统一联合检查验收，解决地方资金整合的后顾之忧，消除地方政府因整合支农资金，改变了资金用途而要承担的责任风险。

（四）建立完善小农水资金整合监管机制

经过整合后的小农水资金，相对集中，额度比较大。县（市）、区的财政部门要采取措施，确保资金的安全。要建立决策机制，实行政务公开，推行项目公示制；要强化项目建设约束力，实行工程招投标、物资集中采购制和资金使用报账制；要完善监管机制，实行管理责任制和工程监理制；要积极探索项目资金拨款方式。按照“项目确定、拨款支付、检查审计”“三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持水利项目资金的直接集中支付。今后中央、省、市(包括财政部门和主管部门)支持“小农水”项目资金，由水利、发改委、财政部门确定申报后，其资金由省、市、县国库集中收付中心直接拨付到项目或个人。

（五）建立涉农资金整合机构

整合涉水资金是一项长远的工作，地方党委、政府要高度重视、支持这项惠及民生的工作，要从有关部门抽调人员、组建机构，条件好的地方可以成立常设机构，并从编制、经费上给予支持。涉水涉农资金机构可设在财政局，也可以设在当地政府，具体负责农口部门涉水涉农项目上报的审核、涉水涉农资金拨付的审核以及项目实施的检查、督办、验收等。