江 楠

(黑龙江司法警官职业学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

伴随着改革开放，中国的经济飞速发展，尤其是近些年来，随着城市国际化、现代化进程的不断加快和社会经济的迅猛发展，市民群众对高质量生活、居住环境的追求，就给城市管理工作提出了越来越高的要求。但是每当提到城市管理的行政执法，人们首先想到的是其强制性的一面即罚款、暂扣、没收三部曲，而谈到它人性化的一面即协调、引导、教育、服务时却不尽如人意，留给人们的多是各地城市管理机构在行使管理权时出现的不文明执法，粗暴执法等印象。本文着重分析了我国目前的城市综合执法现状以及针对目前现状的对策思考。

1 我国城管综合执法现状分析

1.1 管理观念的落后

城市管理的类型主要有两种：一种是以管制为主导的管理方式，另一种则是以服务为主导的方式。第一种主要是依靠政府强制力保障社会成员遵守法律和社会规则，服从于政府和社会要求，保障大多数人的利益；而第二种情况是以公共服务为主导，实现管理对象及社会主体之间的协调与秩序。一种是“官本位”“权力本位”另一种是“民本位”“权利本位”。长期以来，我国传统行政管理体制都是以管制性作为主导地位的。这种以政府为执法主体的管理模式剥夺了其他主体在城管执法中的参与权，政府部门和执法对象处在一种直接对立的地位上，两者间缺乏冲突缓解机制，因而城管执法问题不断。再者，有些城市为了片面追求市容市貌，不顾当地经济发展现状，忽略市民生活水平，尤其是下岗职工和农民工的状况，片面采取“一刀切”取缔摊贩经营，手段粗暴，严重影响群众利益和政府形象。

1.2 法律规定的不足

我们一直强调依法行政，法治就要求我们在行政领域内要合法行政，行政机关的设立，人员的管理和权力的执行都应该以法律为准则。而现行立法却并不能完全满足城管行政综合执法的要求。一方面，我国关于城管行政综合执法方面的法律直接规定就只有《行政处罚法》，但是该条并未对如何实行相对集中行政处罚权做出详细的规定，只是从原则、要求等方面做出的一个指导性的纲领条款，欠缺具体的可操作性。其他有关城管行政综合执法的依据则多是国务院的通知、决定和意见，虽然贯彻法治理念，具有法律强制性，但是并不是法律，法律位阶太低，法律权威性不够。地方上对于城管行政综合执法的立法也不例外。在综合执法的实践中，我们依据的法律只有相对集中行政处罚权层面的，城管行政综合执法方面的法律严重缺失。在执法中，执法人员在选择依据时会造成混乱，执法时到处“借法”不利于执法的公正公平。随着有关法律法规规章文件的不断出台执法依据也在不断的发生变化，这种不稳定性给执行上带来更大的压力，执法体系因此而一直处于一种不稳定的状态里。另一方面，由于城管执法都是依据各相关管理部门专业的法律法规进行的，同一个违法行为依据不同的法规可能会产生不同的法律效果和法律责任。部分执法依据存在冲突，无形中扩张了自由裁量权，给执法人员准确适用法律增加难度，有时还容易诱发新的重复执法的现象。

依法行政要求我们应该形成一个比较完备的相关法律体系，改善实践中相关规定法律权威不够，执法依据来源混乱、缺乏相关稳定性，甚至互相冲突的情况，城管综合行政执法的有法可依，应该尽快从中央到地方全面完善有关立法工作。

1.3 执法人员编制混乱

对于城管行政综合执法人员的规定是“集中行使行政处罚权的行政机关执法人员必须是公务员”。在国家公务员招考中也有行政执法类的职位设定。法律对于城管行政综合执法的执法人员其实有了清晰的定位为“公务员”，但是实践中在各地试点，由于原来相关机构的情况或者是人员编制的限制，城管执法人员的身份并未像法律中规定的那样，都是“公务员”。很多城市的公务员有很大部分都是事业编制，甚至还有不少地方在执法中存在非正式城管队员等等。如此一来，执法人员的素质和水平的差别，给城管行政综合执法人员的管理带来很大的困难。

2 完善城市行政综合执法问题的思考

2.1 必须坚持以法治理念指导城管行政执法制度的改革

依法治国家成为我国的基本方略并写入宪法之中。“依法治国”、“法治国家”绝不应成为空洞的口号，而应该具有绝对的约束效力，应当成为国家一切活动的宪法性准则。无论从历史经验还是国家治国方略来着，现今城管行政执法制度的改革必须清除此前为权力服务的思想，而要树立法治理念，并以此为指导，从法治精神与原则出发，指导该项改革的进行，构建法治下的城市行政执法制度。否则，改革的最终结果不仅不能解决问题，反而会造成行政权力的进一步滥用。

2.2 建立较为完善的相关法律体系

城管行政综合执法现状的不足，最大的一个原因就是法律规范的不足和冲突。中央缺乏高位阶的详细规定，各地的地方法规和规章不稳定不统一，造成城管行政综合执法的困境，而对于城管专门立法的呼声也越来越高。我们进行体制改革，首先要从体制的基础上进行完善，建立一个相对完善的法律体系。

2.3 加强执法队伍建设

我们目前的执法队伍还算不上一支让人民满意的队伍，所以应该加强城管行政综合执法队伍建设，做到统一编制，规范管理，分流不合格人员，招录新人员按照公务员规定处理；加强思想教育，将以人为本，依法行政，以服务代管理的理念深深根植在城管行政综合执法队员的心里，执法时以民为先，以法为先，以服务为先；加强培训工作，全面提高城管行政综合执法队员业务水平，要定期学习和讨论；建立比较完善的考核制度，定期对城管行政综合执法人员进行绩效考核。如果仍然考核不合格，将清退出城管行政综合执法人员的队伍。

总之，在提倡以人为本的今天，城管也要体现人性化管理，体现国情民情，否则，不仅难以达到预期的目的，反而会适得其反，最终损害社会的和谐。执法的最佳状态是和谐，执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。

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