叶新路

摘要：近年来我国的财政预决算之间一直呈现较高的偏离,追根究底既包括制度原因,也包括管理原因。这些原因导致的结果会进一步对国家的经济建设和事业发展严重影响。因此,需要对产生差异的原因进行分析,以尽量减少预算与决算之间的偏差。本文考察了2007年陕西省各部门财政收支预决算之间偏离状况、影响偏差的主要部门，由此分析本省财政收支预决算偏差的原因及提出建议。

关键词：财政收支预决算；差异

2007年全国财政收入、支出分别为61316.9亿、62427.03亿，其中地方收入、支出分别为28644.91亿、49052.72亿，表明地方预算成为整个国家预算的中坚。部门预算作为政府预算的基本形式，对省级部门预算运行进行实证分析，具有重要的理论和政策价值。

一、省级部门财政预决算实证分析

（一）各部门财政预决算的偏差分析

对于地方预决算的影响，可以从各大部门的实际情况出发进行分析，包括发改委、交通厅、劳动厅、农业厅、卫生厅、信息产业厅、建设厅、教育厅、民政厅、水利厅和文化厅。本文建立基于陕西省部门财政预决算的型，见图1所示。

图1 财政预决算模型

将2007年陕西政府一般预算收入、支出的预算数与决算数比较,可以计算政府财政预决算偏离度。

表1 2007年陕西政府各部门财政预决算收入偏离情况

表2 2007年陕西政府各部门财政预决算支出偏离情况

从上表可以看出, 陕西政府一般财政预算收入偏离绝对数和一般财政预算支出偏离绝对数成递增趋势,特别是交通厅、发改委、水利厅和劳动厅的一般财政预算偏离度比较大,这意味着交通厅、发改委、水利厅和劳动厅有相当一部分预算支出没有落到实处,一部分收入没有列入预算中。鉴于此，笔者通过结构方程模型验证交通厅、发改委、水利厅和劳动厅等部门对财政预决算差异的影响程度。

根据2007年陕西政府交通厅、发改委、水利厅和劳动厅预算收入、支出的预算数与决算数，计算其均值、标准差。见表3所示。

表3 因子均值、标准差及信度值

（二）典型部门的预算运行的结构方程模型建立

在此对上述预决算收支中偏离较大的交通厅、发改委、水利厅和劳动厅进行结构方程模型的建立，以考察部门预决算中影响较大的因素。

将收集到的数据输入Amos7，运行后得到图2所示的通径图。

图2 采用Amos分析后得到的通径图

图2中偏离为内生潜在变量,支出和收入为二阶潜在变量，基本、项目、经营支出、附属补助、上缴支出、财政、预算外、经营收入、上级补助、附属上缴和其它为可测变量，交通厅、发改委、水利厅、劳动厅为外生潜在变量。观察变量附近的数字代表其方差，变量与变量之间的系数为通径系数,图中最左边和最右边指向标识的数据为测量误差。

通过建立结构方程模型可以看到预决算偏离中收入的影响略高于支出，而在收入中影响较大的是财政拨款和预算外资金收入，在支出中影响最大的主要是基本支出，其次是项目支出；在这四部门中，交通厅的收支预决算偏离度最大，其影响因素主要是财政拨款和基本支出，另外我们还注意到水利厅的收入预决算中，预算外资金收入是影响它的主要原因。

二、陕西省财政预决算差异的成因

由上述模型分析，并结合全部部门实际数据系统分析，可以发现存在以下五方面共性及典型的问题。

1.基本支出预算和项目支出预算欠规范

部门预算要求结合部门工作任务与事业发展目标，按照职能和工作计划，科学、规范编制本部门基本支出和项目支出预算，保障部门基本运转和事业发展。但从调查的情况看，基本支出和项目支出预算均存在比较突出的问题。

2007年十一部门各类实有人数平均超编制51%，最严重者超编122%。扣除离退休人员后实际在岗的各类全额管理人员（包括参照公务员管理的事业人数）平均超编11%，最严重者超编48%；实际在岗人员中的各类差额和自收自支人员超编更严重，平均超编23%，最严重者超编98%。同一年十部门机动车全部超编，平均超编61%，最高的部门超编178%。可以肯定，各部门人员、车辆超编是人均基本支出差距巨大一个重要的直接原因。

项目支出预算程序执行松懈，效果较差。

首先，大多数项目预算没有经过“论证、评审、申报、设立”严格程序。各部门相当多的项目预算没有严格的程序，可行性论证不够充分，一部分项目预算无项目实施方案，项目支出预算无测算依据。仅个别部门的少数项目支出预算试点绩效考评机制。

其次，部门“项目支出预算”不同程度存在未按经济分类细化问题。各部门“经常性专款”预算支出没有落实到具体承担、执行单位。2007年有七部门均不同程度存在这一问题。另外编制项目支出预算时，普遍未把项目预算的基本支出按经济分类细化，仅确定一个总预算额度。2007年有五部门“经常性专款”预算支出全部打包记入“其他项目支出”，没有分解到具体的经济功能科目。“其他项目”支出预算也不同程度存在类似问题

2. 部门预算综合程度偏低，范围不完整

既要编制财政预算内拨款收支计划、预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划，也要编制部门及其下属各类单位的各类收支预算，这是部门预算综合性的基本要求。调查显示，各部门项目支出预算均未包括基本建设支出，且中央转移支付在各部门预算表中难觅踪迹。一些部门没有编制其下属单位的基本支出预算。

3. 部门预算约束力不强，执行中随意性较大

部门预算一经立法机关批准即成为法律，预算所约定的支出和事项代表政府做出的具有约束力的承诺，各预算单位只能遵照执行,不得随意增减, 发生特殊情况也需要按法定程序调整。由于预算编制过程中存在支出预算未能细化到具体项目和单位、定员定额标准不健全或者执行不力等，一些部门预算自行追加预算，自行改变预算支出用途，相关部门之间协调机制不畅、协调力度不足，延滞部门预算按计划执行。

4.收入预测未能较好的反映经济发展实际情况，且国家在年度中会出台增收或减收的政策

收入预测的一般做法就是GDP增幅加若干个百分点，这实际上会产生很大的超收空间。地方政府缺乏预算自主权，要执行中央的政策。在大多数情况下，负责编制预算的财政部门,无法控制政策,无法从预算的角度严格审查政策的合理性和政策成本,这就使得预算制定过程中充满了各种政策导致的不确定性。

非税收入纳入预算管理的范围和程度均偏低。近年非税收入增长较快，总额已经达到或超过同期地方税收收入，但长期游离于财政预算管理之外。

预算外资金收入使用并未在批准的预算中反映。近年来统计数据表明,在大幅度超收的同时也伴随着大规模超支。如此大量的税收超收收入由政府根据需要用于预算追加拨款,实际上打破了国家预算的整体安排和统筹规划。

5.部门预算预、决算差异程度大，破坏了部门预算的严肃性

上述种种问题共同导致部门预算预、决算差异程度大，部门预算的严肃性受到极大影响。

三、陕西省财政预决算差异的控制及建议

1、统一、完善部门预算法制监督

完善权力机关监督审查的权力和范围，提高其监督审查能力，推进人大对政府预算和决算的审查由程序性向实质性转变，可扩展地方人大在预算准备和支出审查中的权力范围。明确规定财政超收、中央转移支付、非税收入等也必须列入预算调整的审查范围。

2、有效统一，集中预算分配权

当前急需理顺财政与计划、科技等有预算分配权的部门的关系。对于非税收入，必须迅速打破各部门的一定程度的实质分配权。财政部门在实行财政专户“收支两条线”过渡办法的同时，必须加快非税收入纳入预算管理的推进力度,以法规巩固成果。

3、理顺财政部门与预算部门的权力、责任关系

首先必须赋予财政部门有机统一的预算分配权，确立其在预算（草案）审查领域的行政权威。各部门同时负有建立健全内部管理制度，并随时检查内部控制制度运行的有效性，保证经批准的部门预算按计划执行的责任。

4、完善管理监控机制

完善管理监控机制，其前提是首先必须建立完善公开、透明的政府财政公开信息系统。其次，行政监控和权力机关监控都必须有切实的问责纠偏制度，都必须对那些不能提供恰当解释的活动进行否决和处罚。应当强调的是，只有建立起追查执行者——无论财政部部门还是其他部门，是否听取审计机构建议的机制，以及重点加强对各部门——包括财政部门“一把手”的问责纠偏，管理监控机制才能发挥出作用。

四、结束语

无需讳言，预算改革明显带有浓厚政治色彩，但面对缺乏扎实有效的部门支出管理的现状，只有进一步建立健全和强化完善“合规性”体制与机制，才可能为以实现受托责任、透明度、参与和预见性为支柱的预算改革更高目标奠定基础。

参考文献：

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