田丰

摘要：当前，地方政府债务问题已成为影响我国经济可持续发展的一个重大问题。本文通过选取能够反映我国地方政府债务风险构成状况的预警指标，构建了一套符合我国实际的，科学、规范的地方政府债务风险预警体系，用以防控地方政府债务风险。

关键词：地方政府债务；风险预警体系；风险区间

一、构建我国地方政府债务风险预警体系的意义

当前，地方政府债务问题已成为影响我国经济可持续发展的一个重大问题，近期召开的中央工作会议也提出要着力防控债务风险，把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，并要求加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。因此，建立一套符合我国实际情况的，科学、规范的地方政府债务风险预警体系对于防控地方政府性债务风险就具有十分重要的意义。地方政府债务风险预警体系是根据政府或相关管理部门的风险控制目标，事先制定需要考察的各种指标的风险标准，据此形成风险监控系统，实现对债务规模或结构变动的预先警示。通过构造债务预警指标、建立监测政府债务规模的指标体系，形成能够反映地方债务总量、债务变化趋势和风险总体程度的风险控制标准，确保政府负债情况不超过“警戒线”，从而对各级政府的债务控制形成强有力的约束力。

二、我国地方政府债务风险预警指标的选取及风险区间的划分

本文结合我国地方政府债务风险的构成状况，从短期偿债能力、长期偿债能力、财政静态风险水平、财政动态风险水平四个方面，有针对性地选择了反映地方财政短期偿债能力的三个指标(偿债率、财政支出补偿系数、刚性支出收入比)，反映地方财政长期偿债能力的四个指标( 债务率、负债率、赤字率、债务依存度、)，反映地方财政静态风险水平的两个指标（逾期债务率和借新还旧率），反映地方财政动态风险水平的两个指标（债务增长率和债务适应率）全面反映一级政府的综合债务风险，如表1所示。

表1 地方政府债务风险预警指标

反映债务增长与财力增长的适应关系

风险指标确定后，需对每一个指标确定不同风险状态的临界值。在确定各指标的临界值时，主要基于以下几方面原则：第一, 根据历史上经济波动或经济周期的情形、各变量在经济活动中的作用与性质以及各个时期政府所采取的宏观调控政策和经济发展目标等情况来综合考虑; 第二，参考国内外有关研究文献;第三，与其他地区进行比较，尤其是同类地区的相关指标进行比较。在坚持这三个原则的前提下，根据风险上升趋势将指标的风险区间（临界值区间）分为三个区间：低风险、中等风险、高风险。其中, 低风险区间表示地方政府债务运行处于安全状态，风险较低;中等风险区间表示地方政府债务运行已存在一定的风险， 但还没有超过一定的警戒线; 高风险区间表示地方政府债务运行面临严重的风险，可能爆发债务危机。据此，各指标的风险区间设定如下:

1、偿债率

国外经验表明，偿债率一般应控制在10%，10％以下为低风险区间，而其风险临界值为20％，如偿债率超过20%，表明该地区到期债务的偿债压力较大，风险较高。鉴于此，偿债率的低风险区间、中等风险区间和高风险区间可以确定为:(0，10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

2、财政支出补偿系数

地方政府的财政支出补偿系数的风险区间目前尚没有公认的标准，所以替代的方法是借鉴国家财政支出补偿系数的情况。根据对国家财政风险体系的研究结果，财政收支补偿系数大于95% 是安全的，小于60% 则非常危险。因此，财政支出补偿系数指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间可以确定为：(95%，∞)、［60%，95%］、(0，60%)。

3、刚性支出收入比

这一指标反映了财政收入对刚性支出的满足程度。如果该指标大于1，说明本期财政可支配财力不能保证财政的刚性支出，将出现严重的财政风险;如果该指标小于0.5，则说明财政可支配财力的一半就可以满足刚性财政支出。通常情况下，刚性财政支出占财政总支出的比重大于50%，所以该指标如果小于0.5，就说明财政可支配财力一般可以满足全部财政支出的需要，不存在财政风险。该指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间可以确定为:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

4、债务率

考虑到地方政府的可支配财力不可能全部用来还债，为慎重起见，应考虑资产变现价值的损失。鉴于当前政府使用资产向银行抵押贷款的抵押比例为30%，所以可将该指标的安全线定为小于0.7。至于债务率的风险临界点，一般认为如债务率超过100%（多数国家确定的债务率指标上限），表明该地区债务风险较高，故将该指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为:(0，70%)、［70%，100%］、(100%，∞)。

5、负债率

根据国际经验，发达国家一般将国债的负债率控制在45%左右的水平，而一般国家控制在60%以内，但发达国家财政收入占GDP 的比重一般为30%～40%。考虑到我国地方财政占GDP 的实际情况，建议地方负债率指标的低风险区间、中等风险区间和高风险区间可以确定为:(0，15%)、［15%，30%］、(30%，∞)。

6、赤字率

相关研究认为赤字率用欧元区警戒线的3%作为参照系进行控制，最高不超过5%。在Kamingsky、Lizondo和Reinhart等人的研究中，财政赤字率的临界值为2%。因此，为谨慎起见，建议将预算内赤字率控制在3%以内，假定赤字率的低风险区间小于1%，中等风险区间在1% 到3% 之间，高风险区间大于3%。

7、债务依存度

我国现行法律不允许地方政府举债，所以这一指标的风险区间也只能借鉴国家预算法的相关规定。另外，目前国际上公认一个地区的债务依存度安全线为20%，债务依存度指标旨在反映财政本身的承受能力，反映财政本身的风险状况。综合上述情况，建议将债务依存度指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为：(0，20%)、［20%，30%］、(30%，∞)。

8、逾期债务率

逾期债务率并没有一个统一的标准，一般认为如逾期债务率较高，表明政府已出现偿债困难，存在较高风险。并且一般不到万不得已不会出现违约，故该指标的风险容忍度较低，此外，根据审计署2010年发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。在其2013年发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》中表示，截止2012年底，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。故综合上述情况，建议将逾期债务率指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为:(0，2%)、［2%，10%］、(10%，∞) 。

9、借新还旧率

借新还旧率同样没有统一的标准，一般认为如借新还旧率较高，表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高，存在一定偿债风险。如果借新还旧率处于10%以下，表明对举借新债偿还旧债的依赖程度较低，此外根据审计署2010年发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。在其2013年发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》中表示，截止2012年底，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。故综合上述情况，建议将借新还旧率指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为:(0， 10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

10、债务增长率

一般来说，地方政府债务的增长应保持平稳，某一年新增债务与存量债务的比重不易过大，一般以不超过5%为安全线，如果当年债务增长超过10%，则表明债务增长过快，存在较大的风险。因此，我们将债务增长率指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为:(0，5%) 、［5%，10%］、(10%，∞)。

11、债务适应率

从长期看，地方政府债务的增长应与其可支配财力的增长保持一致，如果债务的增长低于可支配财力增长的50%，表明债务增长处于安全状态，如果债务的增长超过可支配财力的增长，则表明债务增长过快，存在债务风险。因此，我们将债务适应率指标风险区间的低风险区间、中等风险区间和高风险区间确定为:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

根据各债务风险预警指标的风险区间，我们可以将地方政府债务风险的预警级别分为: 蓝色预警(低风险)、橙色预警(中等风险)、红色预警(高风险)，警戒线以下为低风险，达到警戒线或在警戒线之间为中等风险，超过警戒线为高风险如表2所示。

表2 债务风险指标的风险区间和预警级别

三、结束语

以上是我国地方政府债务风险预警体系的构建思路，我们主要以这些指标的警戒线来判断地方政府债务的风险级别，各地也可根据当地的实际情况增加其他的衡量指标，并设定相应的警戒线，同时还应依据经济发展目标的变化及时进行相应的修正，提高债务风险预警的可信度，制定出配套处置措施，从而确保债务规模保持在安全、合理的范围之内。一旦风险预警指标超过设定的警戒线，相关政府部门应立即采取措施使之降低到警戒线以下。此外，还应该通过债务报告制度对地方政府的债务进行实时监控。总之，由于我国地方政府债务的发展历程和风险成因是一个非常复杂的问题，因此对于地方政府债务问题的治理和解决之道也必须采取多种手段并用，短期治理和长期规范相结合的思路，最终达到标本兼治，使地方财政实现可持续发展的目的。

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