林 晶，黄倩梅

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205）

武汉市地方政府债务风险及治理

林 晶，黄倩梅

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205）

地方政府适度举债可以有效补充公共财政资金需求，促进地方经济发展，但是必须防范债务风险，才能保持经济持续健康发展和社会稳定。通过对武汉市债务规模的分析发现，当前武汉市地方政府债务总体可控，但是未来存在较大的偿债压力，潜在风险不容忽视。构成武汉市地方政府债务风险的成因总的来说可以归结为由政府主导的以投资为主的经济发展模式、巨大的城市发展需求以及官员追求自身利益最大化等原因。对地方政府债务的风险治理提出相关对策建议，包括对地方投融资平台进行清理；适时赋予地方合法的发债融资权；摆脱对土地财政的过度依赖；建立政府债务预算管理制度等。

武汉市；政府债务；债务风险；风险治理

一、武汉市地方政府债务的现状

（一）武汉市地方政府债务风险内涵

地方政府债务政府主要包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型。①政府负有偿还责任的直接债务作为主要债务，包括投融资平台通过各种方式筹集的资金，机关、事业单位的债务，以及由中央代发的地方债券等。目前武汉市政府面临的主要债务风险有：债务规模过大，与经济发展水平不对称；融资方式单一，银行承担了较高的金融风险；未来面临较大的偿债压力和违约风险等。

（二）武汉市地方政府债务规模及来源

对于武汉市地方政府的债务规模，市长曾作出回应并强调“安全、可控、良性、可偿还”，但至今官方尚未对外披露具体债务细节。根据来自财政部驻湖北专员办的研究报告显示：截至2012年6月30日，武汉债务余额达2037.05亿元，相比2011年年末的1964.47亿元增加了72.58亿元，增长的主要领域为地铁债务和城投债务等。债务余额按债务类型分，直接债务1448.54亿元，担保债务588.51亿元。债务余额按单位性质分，融资平台债务高达1408.06亿元，占比68.85%，地方政府性债务主要还是集中在融资平台。其中，武汉市一级的各类投融资平台超过10家，武汉最大的3家投融资平台分别为武汉城投、武汉地产集团和武汉地铁集团。截至2012年底，武汉城投负债合计1169亿元；截至2011年底，武汉地产集团负债407.8亿元；武汉地铁集团负债合计314.2亿元。②

从债务来源来看，2010～2012年6月，累计直接债务4371.85亿元，其中银行贷款3763.65亿元占86%、发行债券271.48亿元占6%、转贷债务93.32亿元占2%、专项借款42.39亿元占1%、其他201.02亿元占5%。由此看出，武汉地方政府主要依靠的融资方式，还是银行贷款，约占总债务的86%（见图1）。如果将来出现债务违约情况，银行也将面临损失。

（三）武汉市债务资金投向

与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，武汉市债务资金主要投向道路、地铁等基础设施建设和教育、医疗卫生、保障性住房等公益性项目，较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展。用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和公路、铁路等交通建设形成的债务，不仅有相应资产作为保障，而且大多有经营收入作为偿债来源，但是由于债务规模较大，未来存在的风险不容忽视。

图1：武汉市直接债务来源

二、武汉市地方政府债务的风险评估

（一）单指标分析法

目前，国际上对政府性债务负担尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，可从负债率、债务率（见表一）等方面对政府性债务负担状况进行分析。

表1：武汉市政府性债务负担情况

结果表明，武汉市政府总负债率处于国际参考标准值范围内，总债务率偏高，而2008～2011年间，武汉本级政府综合财力年均增长速度为42.69%，高出政府负有偿还责任的债务年均24.29%的增速18个百分点，GDP增速20%左右，只要能将债务规模控制在国际标准以内，风险总体还是可控的。

从债务偿还情况来看，地方政府在未来几年会有还债压力（见图2）。

图2：武汉市地方政府性债务余额未来年度偿债分布情况（单位：亿元）

由图中可以看出，2013年和2014年是武汉市政府的偿债高峰时期，其中，2013年偿债规模为310.59亿元，2014年偿债规模为311.76亿元，这就意味着这两年武汉市政府每天大约需要偿还近1亿元的债务。按照武汉市过往的偿债经验，财政性资金是最重要的来源，占到偿债资金来源的90%以上，其中土地收入占比接近50%，武汉市政府性债务偿还高度依赖土地收入。而土地收入的不确定性，给地方债务带来很大的潜在风险。虽然随着地铁不断开通和生活配套设施的日益完善，中心城区土地价格是有保障的，但是也不能忽视最坏的情况，一旦土地拍卖出现卖不掉的状况，地方政府就很难承担债务和利息。

需要强调的是，上图仅仅反映的是截止到2012年6月未来年度的偿债情况，在未来的几年中，随着城市建设的需要，地方政府还会产生新的债务，甚至出现借新债还旧债的情况，地方政府的还债压力势必会在一段时间内挤占财政资金安排，影响财政职能的发挥。

（二）对合理债务规模的分析

一般来说，合理的地方债务规模应该达到这样的标准，使得债务融资的边际收益与边际成本相等，即MC=MR，如图三所示：

图3：债务融资均衡曲线

在图中，MC是逐渐上升的，MR先上升然后呈下降趋势，两条曲线在A点处相交，此时地方政府债务规模达到最优。例如在Q1点时，MR＞MC,此时发行地方政府债务的边际收益要大于边际成本，只要在Q＜Q0的区间内继续增加债务发行量，所取得的收益总是大于成本的。相反，当Q＞Q0时，例如在Q2处，MR＜MC，说明此时债务发行规模过大，应减少债务发行，以使均衡数量点趋向于最优点。

关于武汉市地方合理债务规模的界定，应该综合考虑各方面的因素，把经济发展速度、财政支出对经济发展的支持力度、对未来财政收入的预期等各方面因素统筹考虑在内。债务规模扩大，财政支出增加确实促进了地方经济增长，武汉地方政府财力也在不断提高，但相对于大规模基建的投入，武汉地方财政依旧显得杯水车薪。以2011年为例，当年度武汉市全口径财政收入1796亿元，但三分之一的收入都要上缴省财政和中央财政，用于城市管理和基础设施的支出323亿元，占市本级支出的42.7%。因此，能用于城建投资的财政资金实为有限，只能通过举债才能解决。目前武汉市地方政府债务规模的最主要问题就是举债过度（即MC＞MR），举债规模与当地经济发展水平和政府可支配财力不对称，这将会影响到城市未来的经济发展。

三、武汉市地方政府债务风险的成因分析

（一）政府主导的经济发展模式

经过这些年的改革，中国经济仍然是一个政府主导型经济，在这种发展模式下，各级政府往往是管理者，又是投资主体，政府承担了大量的经济建设职能，四万亿经济刺激政策便是典型代表。武汉的大规模城市建设正是基于四万亿政策带来的宏观环境，投资主要都是以政府来推动，2013年武汉基础设施（包括交通运输、仓储、邮政业）投资1301.14亿元，约占城市建设投资（3206.74亿元，即基础设施投资与房地产开发投资之和）的40%5，占全年生产总值（9051.27亿元）的14%左右。在轨道交通、市政基础设施、社会事业等大额投资领域，民间资本鲜有介入。而地方政府投资则主要通过旗下的投融资平台负债投资来实现，这必然会诱发地方政府债务。

从全国来看，生产性开支成为四万亿投资中的绝对大头，就造成了投资过热、重复建设等问题，以至于形成资产泡沫。政府的过度投资不仅加剧地方财政压力，势必还会导致政府介入竞争领域，这一行为是违背市场经济的运行规律的。而2008年以后各地方债务开始大幅增长，这就说明政府依赖投资来提升总需求的政策与地方政府债务规模存在正相关关系。

（二）巨大的城市发展需求

在相当长一段时间，作为华中地区的重镇，武汉的城市建设却严重滞后。一个重要原因是，在分税制改革之前，武汉作为一个“重税区域”，地方财政结余相当有限，这在一定程度上影响了武汉城市建设的投入，使得武汉市的城市基础设施建设现状与居民要求以及发达地区城市相比还有较大差距。要将武汉市打造为“中部地区中心城市”，甚至“国家中心城市”，就面临着巨大的城市发展需求。在全国加大政府投资保经济增长的背景下，武汉市政府正在加速推进城建计划。

城市规模、地理区位和地貌特征决定了武汉城市基础设施需求特别巨大。目前，武汉市的债务资金主要投向城市路网、过江交通、轨道交通、城际铁路以及旧城改造等方面。通过加大对城市基础设施的投入，武汉正逐渐形成较为发达的城市路网结构，城市面貌也有了较大改变，为建设国家中心城市创造了条件。但是大拆大建之下的武汉，高额负债不可避免，还必须保证后续资金按时到位，否则就极有可能出现烂尾工程。

武汉市面临巨大的城市发展需求，大规模同步建设影响到交通和空气质量，也严重影响了市民的正常生活。政府不惜大规模举债加速城市建设步伐，企图在尽可能短的时间内弥补以往城市建设的不足，这不免有拔苗助长之嫌。城市建设应该加强规划，适当慢一点没有关系，当下的出行感受、长远的生态环境、未来城市的可持续发展这些都很重要。

（三）官员追求自身利益最大化

在我国，官员考核与升迁通常以GDP的增长、各种政绩工程为标准，在此情况下，地方政府官员会尽量追求预算最大化，这样可以实现政治利益最大化，因为预算是制造政绩的物质保证与基础。而投资又是拉动GDP增长最快捷有效的方式，在这种情况下通过举债的形式来筹措资金进行投资就成为了实现预算最大化的一种方式，其中必然包含了一些非必要投资。2006～2012年，武汉市的GDP由2591亿元增长到8003.82亿元，年均增长21.31%，但是从2010～2012年6月武汉市的累积直接债务已达到了4271.85亿元，政府负有偿还责任的债务年均24.29%的增速。

对于地方执政者而言，搞城建比较容易出政绩，城市规划往往沦为攀比政绩的工具，政府只注重看得见的地表建筑，却忽视了地下设施的建设，这便是政府职能“缺位”的表现之一。城市的排水系统也是城市基础设施建设的一部分，但施工方为赶进度，往往忽略排水管网建设，在出现严重城市内涝后，武汉市才有计划尽快启动大口径排水管网建设，这将不可避免地对已修建的道路进行破坏，造成经济和资源的浪费。反观法国巴黎，早在100年前，就系统地规划、修建了超宽的地下排水网络，今天巴黎下水道总长2300多公里，规模远超巴黎地铁，是世界上最负盛名的下水道，也是世界上唯一可供参观的地下排水系统。检验一个城市和一个国家够不够现代化，地下设施的建设也是重要参考标准。

四、武汉市地方政府债务风险治理

（一）对地方投融资平台进行清理

地方政府投融资平台的出台或设计是处于这样一个背景：在现行的财政制度安排下，中央政府仍然主导着财权的划分，地方政府只能被动接受而缺乏征税主导权，地方政府收入有限但支出责任却很大，这带来的一个问题是地方政府要拉动本地经济增长必然面临巨大的资金缺口，由于《预算法》又要求地方政府必须保持预算平衡不得举债，因此地方政府也就不可避免地变相举债，为了规避直接举债和向银行直接借款的制度风险，地方政府只得以国有投融资平台公司的形式筹措建设资金。

截止2010年6月底，武汉现有融资平台97个，贷款余额2126.18亿元，且近年来投融资平台正有不断扩张之势。武汉市每年对基础设施的投资都在千亿以上，这离不开融资平台的大力支持，但与全国各主要城市一样，武汉融资平台取得飞速发展的同时，也因为融资模式单一、风险控制机制不健全等问题，产生了较为严重的债务问题，高度负债既增加了融资平台乃至政府的偿债风险，也直接影响到基础设施营运效率。

对地方政府投融资平台的规范建设：

1.逐步降低投融资平台的资产负债率，对资金投向进行合理规划，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的考评机制，在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，追究领导责任，影响其政绩考评，以制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

2.加强地方政府投融资平台的市场化运作，政府投融资平台应逐渐降低银行贷款筹资的比重，在继续取得银行贷款支持的基础上，应积极尝试其他融资方式，尤其是可以考虑以市场化的方式进行融资，避免单一化的融资渠道给银行带来的金融风险。

3.进一步提高融资平台的债务信息透明度，真实、完整和准确地披露融资平台的运营状况，避免信息不对称带来的风险。

（二）地方发债融资

2009年，财政部代理发行2000亿元地方政府债券，这是我国首次在全国范围内发行地方政府债券。从近期来看，发行地方债券能够缓解地方政府融资平台的债务压力，保障地方建设的资金需求，保持经济增长。就远期而言，完整有序的地方债券制度是现代化财政体系的重要组成部分，肩负着促进财政透明化的使命。因此，地方政府债券的发行不应被当作刺激经济的一项权宜之计，而应作为一项系统性的工程，遵循渐进的原则，逐步走向市场化、规范化、长期化。

关于地方发债融资的几点建议：

1.明确发行主体。现阶段地方政府还不具备自主发行债券的条件，只有由中央政府代理地方政府发行债券。但是中央政府代地方政府发行债券存在有信息不对称问题，中央政府对于地方政府的了解必然不可能是全面的，代发债券可能造成相当大的自由错配。随着经济改革的进一步深化，地方政府应该要在法律的约束和有关部门的监管下，自主发债。

2.控制债券发行规模。发行地方政府债券，地方政府必须遵循预算平衡原则，合理确定和控制地方政府债券的规模，防止过度债务和债务到期不能偿还的情况出现。限定地方政府债券发行规模：一方面，要求中央政府必须制定财政年度债务发行计划，这一债务计划既包括中央政府发行的国债，也包括地方政府发行的地方政府债券。另一方面，每一地区可根据自身的经济发展需要和偿债能力，在中央政府核定的地方发行限额以内确定本地区债务的发行规模。

3.健全地方政府债券信用评级和管理机制。按照国外规范化的证券市场运行方式，地方政府债券应由独立的评估中介机构进行信用评级，并将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开，供投资者决策时参考，推动地方政府债券市场化进程。同时加强对债券发行、使用、偿还各环节的管理，落实责任人，切实提高债券资金的使用效率，保证债券的按期偿还。

（三）摆脱对土地财政的过度依赖

2012年武汉市土地出让金总额949.9亿元，占全市财政收入近一半，总额居全国第一，年增长幅度居全国第二。而2013年武汉市土地市场确“降温”明显，在卖地收入前二十名的城市中，武汉的跌幅最大。随着城中村改造工程接近尾声，武汉可供出让的土地正在逐步减少，推地成本却在逐步走高，除去拆迁费用，土地出让金收入的空间正在缩小。

从全国的情况来看，土地收入在地方财政收入中都占有较大比重。正是因为土地财政的存在，导致在楼市火爆的时候，政府更愿意多卖地，部分高价地的出现又促进了房价上涨。政府若不改变“土地套现”的模式，房地产产业就将在一定程度上绑架政府行为和国民经济。另一方面，土地价格上升，地方政府债务危机就不会浮出水面，民间就有源源不断的资金填入各种项目。但是土地资源的稀缺性意味着这种方式具有不可持续性，非长久之计，只有摆脱对土地财政的依赖，当土地价格下降之时，才能避免出现大规模的债务危机。

武汉市政府应该转变地方政府的职能，实现经济分权，增强对地方政府开支的法制约束和监管。同时加快经济建设，改善投资环境，推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，保证地方政府有充足稳定的税收收入，进一步增强政府可用财力，解决未来可能面临的债务危机。

（四）建立政府债务预算管理制度

2013年召开的中央经济工作会议要求，今后地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。全口径预算强调完整性，但目前不少政府和部门，举债不遵循预算程序，没有按预算程序申报、审批。将地方政府性债务纳入全口径预算管理，相当于赋予了人大对政府性债务的把关权限。准备举债前，地方政府应向本级人大提出申请，上报准备举债的金额、资金用途、偿债来源等关键信息；发债后，资金使用情况、偿债情况，地方政府也要向本级人大做报告。

武汉市政府必须严格按照中央规定，将债务纳入预算管理，对债务信息进行及时披露，以供监督审查。这样可以增强地方政府自行实现债务预算平衡的内在压力，从而有利于加强对政府债务的管理，降低债务风险。

（注：本文系2014湖北省教育厅科技处青年项目“地方政府债务风险控制机制研究”的阶段性成果，项目编号：Q2014 1301）

注 释：

① 政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。

② 资料来源：《经济观察报》2013-09-02。

③ 资料来源：《第一财经日报》2014-2.

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