◆撰文/林文

全国政协委员吴鸿：“两会”上的林业好声音

◆撰文/林文

全国政协委员吴鸿参加“两会”小组讨论

全国政协十二届二次会议于2014年3月3日在北京开幕。全国政协委员、浙江省林业厅副厅长吴鸿在会议期间针对深化集体林权制度改革、促进油茶产业健康持续发展和加强环境污染惩罚力度三方面内容作了主题发言，从浙江发展的经验出发，在“两会”上发出了林业好声音。

促进规模化经营规范林权流转市场

2014年是全面推进集体林权制度改革的第六年，当以“确权发证”为标志的主体改革基本完成后，如何激活林权价值、提高林农收益成为深化林改的首要目标。

规模化经营是提高林农收益的重要途径，而这离不开林权流转。在走访调研中，吴鸿发现，林权流转市场建设问题不少，林业金融发展制约因素众多。首先，林权流转制度尚未健全。全国性的林权流转管理办法尚未出台，实践中，林权流转缺乏统一规范的规章制度和配套的实施细则，林农利益得不到制度保障。其次，林权流转变更登记困难。按照现行法律，通过租赁、入股等方式获得林地经营权的企业和个人，由于无法取得林权变更登记，进而无法进行林权抵押贷款，这成为影响林权交易市场发展、制约林业规模经营的突出障碍。再次，林权流转规范化程度不高。在实践中部分地区林权流转操作不够规范，流转的林地往往未经过专业资产评估，买卖双方协商一致即成交，导致部分林地流转价格过低。最后，林业金融发展缓慢，制约林权交易市场发展速度。林权抵押中抵押物价值评估不充分和评估标准不统一导致林权抵押价值评估难，设押林权处置难，贷款期限与林业生产周期不匹配，且大型商业银行开展林权抵押贷款积极性不高，使得行业竞争不充分导致利率偏高，损害林农利益。

针对上述问题，吴鸿建议:

健全林权流转法律法规体系，并加强配套改革。修订《森林法》有关章节，将“林权保护管理”单列一章表述。与《物权法》相衔接，制定《森林资源流转条例》，修订出台林权登记管理和森林资源资产抵押、评估、产权交易的法律法规和政策。尽早制定颁布全国统一的《森林资源资产评估管理办法》，指导配套改革，增强可操作性。制定相应的行政法规，如《林权流转管理条例》，规范林权流转合同管理、权证变更登记等各类行为，加强流转后续监管，指导各地建立林权流转配套服务制度，健全林权流转制度体系。

鼓励实行林地经营权流转证制度。丽水龙泉市创造性地试行了林地经营权流转证制度，在全国率先出台并实施了《林地经营权流转证管理办法（试行）》，解决林权流转受让方的权证办理问题。实行这个制度有利于受让方放心投入、安心经营，也有利于扩大林权抵押贷款，促进产业发展，值得推广。

建立健全工商资本林权流转的准入和监管机制。设置工商资本进入林业领域的条件。如，须具备开发林业项目能力、所开发项目符合当地产业导向，对其注册资金额度、解决村民劳动就业人数等作出相应要求；须经林权管理平台规范流转，并要求到相关部门实行合同备案认可制度；为防止“炒林”现象的出现，可设定再次流转的时间期限，并对程序进行严格把控；对有备案记录和合法经营的工商企业，鼓励其多种经营方式共同发展，多参于林业产前产后的服务，为林业专业合作社和家庭林场在林业生产上提供技术支持，提高产品的质量和产量，带动农户共同富裕，并给予财政补助和奖励。

加快林业金融改革的步伐。加强政府指导，鼓励民间资本探索建设林业民营融资银行，引导民间资本合规、有序进入林业产业，有效破解融资难、投资难的“两难”问题。研究建立统一的森林资源资产评估技术标准，解决森林资源资产评估因标准不一而造成的价格悬殊、收费不一等问题，以进一步推进森林资源资产化工作。研究组建林权资产收储和管理中心，搭建抵押融资企业大户与金融机构之间的信用担保不良资产处置平台。金融部门应考虑林业生产经营周期，合理确定贷款期限，创新开发相应的金融产品。林权抵押贷款属于支农贷款，具有一定的政策性，应适当扩大贷款贴息规模，改革现行贴息机制，简化贴息手续，使之符合财政贴息的初衷。

注重现有低产油茶林改造出台栽后资金扶持政策

随着人们对油茶认识的提高，全国油茶产业发展重点县增加了100多个，但在快速发展的同时，诸如发展资金不足、劳动力短缺、经营管理方式落后、市场与产品不规范等问题也逐渐显现出来，一些观念有待转变，一些问题需要正视并加以解决。截至2012年，全国油茶种植面积达到5250万亩，当年新造油茶林353.85万亩，低产林改造171.30万亩。而从事油茶良种苗木培育、种植，以及茶油和其他副产品生产加工的企业有1643家，油茶产业产值达387亿元。

吴鸿认为，当前油茶产业发展中仍存在一些问题。一是油茶大面积低产低效现象仍存在。由于单产低、比较效益低，严重影响农户发展的积极性。二是油茶产业发展和配套设施资金严重不足。油茶新造和低改的前期一次性投入很大，且投资回收周期较长，一般农户无力承受。三是油茶产业用工量大和产区劳动力明显不足的矛盾突出。由于油茶从垦复、采收、脱籽、翻晒至出售，全部要手工操作，花工大、收益不高，给油茶产业健康发展带来隐患。四是油茶优良品种的应用率和所占比重仍不高。少数农户为了完成造林任务和取得造林补贴，不顾种苗的来源与品种纯正，一些假苗、劣苗充斥其中。五是油茶发展受土地资源和立地条件限制，想要在短期内让油茶大幅提高产量难度很大。六是油茶栽培管理和经营方式依然比较落后。比如浙江丽水地区，不少油茶林地坡度在25—40度，土地营养成分容易流失，增加了生产成本。

针对上述问题，吴鸿建议：

正确对待新发展林，重点应放在低产林改造上。根据油茶所处的立地条件，必须以生态理念指导油茶生产，要以保护、改善油茶林的生态条件作为发展油茶的根本途径。

出台栽后扶持政策，促进油茶产业可持续发展。特别是要解决栽后的抚育管理资金问题，栽植补助资金只解决了种的问题，后期抚育管理、基础设施建设资金更为重要。

提倡省力化栽培，实行因地制宜和分类经营。科学解决油茶肥料，以绿肥为主，就地制肥，在水土流失少的油茶林酌施化肥。

加大科技力量投入，解决生产中的技术瓶颈问题。科学技术是第一生产力，发展油茶产业，应强化科技支撑，切实提高油茶经营的科技水平。

吴鸿在发言时还呼吁，林业、科技部门要加强对油茶优良品种的引进和开发，对新品种进行定点试验和示范，在新品种达到预期产量、效益的基础上逐步推广应用，切不可不顾各地实际，盲目引种。各地政府部门要集成良种低改技术，建立示范基地，尽快带动、辐射周边群众。

重视立法修正加强环境污染的惩罚力度

随着近年全国大范围的雾霾天气、频发的水污染事件，以及PM2.5的警示，吴鸿认为，社会公众对环境污染已经由担忧转向恐惧，中国环境污染或已达到峰值。他在调研中发现，危害范围较大、损害程度较高的环境犯罪，因为法定刑与损害结果不相称，缺乏统一量刑标准容易导致个案之间刑罚差异较大等原因，导致现有的环境犯罪条款已经不足以扭转环境污染的严重困局。

吴鸿在提案中指出，政府不能以环境为代价换取经济发展，应重视经济的转型以换取环境的改善，避免继续走“先污染后治理”的老路，当中国经济发展在“污染”与“治理”之间讨论不休时，中国环境现状已经触及底线。为此，必须重视立法修正，加强环境污染的惩罚力度。

就如何修正和加强环境污染的惩罚力度，吴鸿提出三点建议：

定罪方面调整。增设环境犯罪危险犯，对于重大的环境污染案件，以危害公共安全罪追究相关责任人责任。

量刑方面调整。提高自由刑起点，增设资格刑，调整罚金刑幅度。

建立环境侵权民事惩罚性赔偿制度。建立环境侵权中的惩罚性赔偿制度，综合考虑被告因其行为获得的财产、惩罚性赔偿与补偿性赔偿之间的比率、被告的财产状况等，确定赔偿数额。

吴鸿特别强调，中国环境侵权必须扩展赔偿范围并辅之以惩罚性赔偿制度，倍增赔偿数额，使排污企业以及潜在排污企业面临破产的风险，或者是超出收益的较大数额的赔偿，才能真正发挥法律规范的调整作用。