刘西忠

政府、市场与社会边界重构视野下的社会组织发展

刘西忠

厘清政府、市场和社会边界是我国全面深化改革的关键环节。从政府培育“强市场”，到政府建设“大社会”，三元并存的社会治理模式趋于形成。要让社会组织在社会治理中担当重任、成就大事，促进国家治理体系和治理能力的现代化，必须确立社会组织参与合作共治的主体地位，实现政府部分权力、职责和功能的合理让渡，加强社会组织参与治理的能力建设，优化社会组织发展的机制体制，重构中国社会治理的微观基础。

政府 市场 社会 边界 社会组织

刘西忠，江苏省哲学社会科学界联合会研究室副主任、博士 210004

引言

在一个国家或地区，政府、市场与社会组织发展具有不平衡性、非同步性，三者的权力（权利）和责任边界在不断地调整。从一定意义上说，推进改革的过程，也是三者关系调整和边界重塑的过程。就我国而言，从建国到改革开放前，长期的计划经济体制，使得政府在整个经济社会发展中起绝对主导作用，市场和社会均处于比较严重的缺位状态；改革开放后，在政府强力推动下，市场快速发育，创造了经济持续高速增长的世界奇迹；近年来，随着改革进入深水区，社会矛盾进入高发期，同时，物质富裕起来的民众有着更多的政治和社会诉求，国家和社会治理需要政府、市场和社会多元主体的参与，需要社会组织和人民群众发挥更大的作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，以政府减政放权为主线，对政府、市场和社会的边界进行重构，确立了社会组织在国家治理中的主体地位。本文从分析社会组织发展的历程入手，结合改革开放以来政府建设“强市场”的经验，探讨在政府、市场和社会边界重构的大背景下，政府如何发展社会组织，构建“大社会”的问题。

一、政府与社会关系调适的过程：社会组织发展的历程回眸

尽管社会领域由三大组织构成，但政府组织作为主导者，在市场组织和社会组织发展的过程中具有举足轻重的作用。从一定意义上说，在改革开放之前，政府行政主导一切，没有真正的市场，也没有真正的社会。改革开放以来，政府一方面大力推动民营经济发展，一方面逐步还权于社会，在培育“强市场”和“大社会”过程中发挥了重要作用。就政府与社会的关系调适而言大致经历了三个阶段。

1978-1992年，社会在政府的夹缝中生存。这一时期，社会组织总体上处于缺位状态。受非法组织消极作用的影响，政府曾经视社会组织为异物，认为社会组织会和政府对立，可能会形成不稳定的根源，对社会组织采取限制发展的态度，设立较高的注册门槛是限制社会组织发展的策略之一。

1992-2006年，政府主导下社会空间的不断拓展。1992年之后，社会组织进入一个快速发展的时期，但发展步伐仍明显慢于民营经济。就这一时期有关社会组织的政策来看，数量不多，但限制条件不少。为加快社会组织的发展，南京、深圳等地积极探索加快社会组织发展的途径，创新登记注册制度，对暂且不具备注册条件的实行备案制度，社会组织呈现出加速发展的态势。政府在资源配置方面给予社会组织一定的支持，政府提供的购买服务成为公益性社会组织发展的重要推动力量。

2006年以来，政府与社会的良性互动。2006年10月，在党的十六届六中全会上，首次用“社会组织”取代“民间组织”的概念，社会组织的名称得以正式确立。党的十七大报告提出，“重视社会组织建设和管理”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。此后各级党委政府把培育和发展提上重要议事日程，社会建设得到明显加强，社会组织培育成为地方政府创新的重要领域，社会组织发展进入新的历史阶段。截至2012年底，全国依法登记的社会组织有49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个[1]数据来源：国务院新闻办公室《2012年中国人权事业的进展》白皮书。。

二、政府与市场关系调适的启示：社会组织发展的驱动要素

改革开放后民营经济的发展，不但为社会组织发展创造了必要的物质条件，而且为民营经济的发展带来了有益的借鉴，为我们在更高层面上布局社会组织发展奠定了基础。

一般认为，改革开放三十年，民营经济发展经历了三个阶段：即从拾遗补缺到必要的补充（1978-1992年），重要的组织部分（1992-2002年）,平等享受“国民待遇”的市场主体（2002年-至今）。对比社会组织与民营经济发展的历程，我们可以发现，无论是民营经济还是社会组织，1992年都是第一阶段向第二阶段转变的节点，这表明1992年邓小平南巡讲话所引发的思想大解放，在经济和社会领域均有所体现，是政府、市场、社会关系的第一次全面大调整。社会组织作为社会构成的三个板块中最后一个发展起来的板块，具有明显的后发优势。一方面，政府组织和企业组织的发展为社会组织奠定了比较坚实的基础，包括比较雄厚的物质基础，另一方面，社会组织可以充分借鉴政府组织和企业组织发展过程中积累的经验，实现弯道超越、跨越发展。社会组织可以从民营经济发展中，得到四个方面的启示。

第一，制度供给是根本。无论是民营经济，还是社会组织，其大发展、大繁荣，都离不开制度的气候和土壤。如果说，1992年邓小平南巡讲话，开启了发展民营经济思想解放的热潮的话，那么，党的十八大和十八届三中全会对社会组织的定位和对社会建设部署，则开启了社会组织发展的新一轮热潮。

第二，增量拓展是重点。在经济发展领域，进行国有企业的改革，主要是盘活存量，进行民营经济的培育，主要是实现增量。社会组织的发展，也需要从盘活存量和实现增量两方面着手。特别是公益组织的发展，对公益增量的拓展比对现有公益存量的改造更加重要。

第三，培育孵化是手段。社会组织，如同民营经济一样，在土壤和气候等环境条件具备的时候，会自发地生长。在暂且不具备成长条件的情况下，政府可以进行培育和孵化，创造条件促进生长。近年来，上海、南京、深圳相继开展社会组织孵化工作，取得了比较明显的成效。

第四，释放民力是关键。无论是发展民营经济，还是发展社会组织，都是释放民力的重要形式。有学者把当前正在兴起的以培育公益慈善组织为主的社会组织培育热潮称为“新民营运动”，并认为这“是一场不亚于改革开放中民营企业在中国兴起的伟大变革。两者都是社会转型的产物，都是思想解放运动，都是政府对民间力量的伟大发动，所不同的是前者点燃了中国人奔向富裕追求个人经济上成功的财富梦想；后者则将唤起中国人守望相助的社会良知和服务社会造福他人的社会风气”[1]吕朝：《“新民营运动”的来临》，新华网。。

三、政府与社会关系的边界重构：社会组织发展的顶层设计

党的十八大以来，中央进一步强调社会的作用，对政府与社会的关系进行一系列的调整。2013年3月，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，对改革社会组织管理制度作出重大部署，主要任务包括：推进行业协会商会与行政机关脱钩，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，完善相关法律法规，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。同年9月，国务院公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府向社会力量购买服务的重要意义、总体方向、主要内容和落实措施。2013年国务院下发的关于发展养老服务业、健康服务业等多个意见中，都强调引导社会组织参与其中。2014年2月，习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要做到三个提高，即“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”，实现“三化”，即党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务，需要提高组织化能力，把社会组织作为参与治理的重要平台。激发社会组织活力，创新社会治理体制，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

党的十八届三中全会《决定》，明确提出要处理好政府与市场、社会的关系，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。一方面，把“处理好政府和市场的关系”作为经济体制改革的核心问题，强调要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；另一方面，把“正确处理政府和社会关系”作为创新社会治理体制的重要内容，强调要“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。《决定》确立的一系列重大改革发展举措，体现出了政府减政放权的理念，市场能做的就让市场去做，社会可以做好的就让社会去做，政府管好自己应该管的事情，进一步明确了政府、市场和社会的职责和边界，重塑了三者之间的新型关系和治理模式，赋予社会组织更多的职能和更大的发展空间。《决定》对社会组织发展进行了全面部署，设专章强调“激发社会组织活力”，在经济、政治、文化、教育、卫生、党建等12个方面对发挥社会组织作用提出明确要求，并从四个方面对政府与社会关系进行调整，为社会组织发展做出顶层设计。

第一，调整边界。《决定》将事业单位改革放到政府与市场、社会关系调整的大格局中来部署，强调“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，通过组织形态的调整来厘清政府、市场和社会主体的功能，避免事业单位作为政府权力延伸的触角所造成的不公平竞争；强调“加快实施政社分开”，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，通过政府权力的退出促进社会组织的发展。

第二，赋予权责。《决定》强调政府对于事务性管理、公共服务和适合由社会组织解决的事项，通过合同、委托等方式交由社会组织承担；支持和鼓励社会组织在经济和社会发展中发挥作用，比如，“允许企业和社会组织在农村兴办各类事业”；“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”；“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构”等。

第三，规范管理。《决定》明确赋予社会组织协商民主的权利，“加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利”；“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”；从强化权力监督的角度，提出完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等相关制度规定，避免公权力对社会组织的侵入。

第四，激发活力。《决定》强调政府作为制度的提供者，通过政策杠杆来调节和促进社会组织发展。比如“加大政府购买公共服务力度”；“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，拓宽包括社会组织在内的协商渠道；鼓励社会组织发展，“支持和发展志愿服务组织”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”；对拟重点培育和优先发展的社会组织无需业务主管单位而成立时直接依法申请登记，完善慈善捐助减免税制度。

四、政府、市场与社会的良性互动机制建构：社会组织发展的现实路径

随着全面深化改革进程的不断推进，政府将更多的职能和权利让渡给市场和社会组织，政府、市场和社会边界得以重塑，逐步达到一个相对平衡的状态。特别是随着由管制型政府向协调性政府转变，由政府的单向管理向政府与社会协同治理转变，社会组织在国家治理中的地位日益重要。但需要强调的是，社会组织并非天然就是能够胜任的治理主体，要协调好政府、市场和社会三者之间的关系，加大对社会组织的培育力度，引导社会组织加强自我建设，形成三位一体的良性合作互动机制，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

1.深化改革，确立社会组织参与合作共治的主体地位。党的十八届三中全会《决定》对社会组织发展的大政方针进行了全面部署，但从总体上讲，社会组织的发展还缺少必要的政策和制度供给，迫切需要进一步厘清政府、市场和社会的边界，把《决定》中的相关规定细化为具体的可操作政策、法规和法律，使政府治理和社会治理共同发展、相得益彰。

一是解放思想，激发社会活力。《决定》提出三个解放，即解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，把“解放和增强社会活力”作为重要内容。要进一步解放思想，站在统筹三个板块发展的高度看待社会组织发展，像抓民营经济一样，抓好社会组织培育与发展，适时开启由政府主导、企业参与、社会组织主演的“新民营运动”，让民间力量在民营经济大发展后得到第二次大释放，成为推动中国新一轮改革的强大力量。积极推进社会组织管理体制的改革，以事业单位为核心的社会服务体制改革，以人民团体为核心的社会治理体制的改革，把“组织”、“服务”和“治理”还给社会[1]包颖：《把“组织”“服务”“治理”还给社会——访全国政协委员、清华大学NGO研究所所长王名》，〔北京〕《中国社会报》2013年3月5日。。

二是加快立法，增加制度供给。加强党委对社会组织的组织领导，推动社会组织工作由部门层面上升到党委政府层面，建立更有权威性、更具推动力的领导机制体制。建议成立国家层面的社会组织建设工作协调领导机构，负责统筹、指导、规划社会组织工作，协调解决社会组织管理中的重大问题。政府要承担“元治理”的职责。建议研究出台《社会组织法》，确立社会组织发展的元制度，在社会组织的成立门槛、登记管理、人才支持、考评监督、购买服务等方面进行优化和完善，形成具体的政策法律框架。

三是确立政府组织与社会组织的合作伙伴关系。这种伙伴关系，是新型的由政府主导的伙伴关系，而非萨拉蒙所主张的基于社会组织主导模式的合作伙伴关系[2]王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，〔长春〕《吉林大学社会科学学报》2009年第3期。。党和国家要从建设社会主义现代化强国的长远战略考虑，加大政治体制和社会体制的双向改革，推动在党的统一领导下政府、企业和公民社会组织合作伙伴关系的建立[3]葛道顺：《中国社会组织发展：从社会主体到国家意识———公民社会组织发展及其对意识形态构建的影响》，〔南京〕《江苏社会科学》2011年第3期。。

2.转型瘦身，实现权力、职责和功能的合理让渡。社会组织是承接政府转型的重要载体。在支持和培育社会组织发展的过程中，政府需要不断地自我审视和剖析，进行自我革命，把先前完全由自身承担的职责和功能进行梳理，转移或部分转移给社会组织，包括：政府本来就不应该介入的范围；政府只有和社会合作才能做好的公共事务；由社会组织承担可以获得比政府运作更高效益和效能的工作，为社会组织生长留出更多的资源和空间。而作为政府自身，则应逐步实现由“划桨”到“掌舵”的转变。

一是把社会组织培育与政府职能调整结合起来。政府转移社会管理和服务职能，最主要的承接者就是社会组织。事实上，政府从更多的微观管理领域中撤退出来，让社会组织去管理，这也有利于从根本上提高政府管理的效率和效益。要根据《决定》的总体部署，按照减政放权和职能转变的要求，梳理出需要转移给社会组织的职能和权力清单，有计划地加以推进，努力拓展社会组织的生长空间。

二是把社会组织培育与事业单位改革结合起来。按照事业单位分类改革的原则，把部分事业单位改造成为在一定的区域内发挥支撑和枢纽作用的社会组织，让其成为社会组织发展的重要部分，同时成为社会组织发展的重要母体。

三是把社会组织培育与增强企业的社会责任结合起来。目前，从三大组织发展的整体趋势看，存在着两种趋向，一方面，政府、企业和社会组织分工趋于明确，边界逐渐清晰；另一方面，三者的联系也日益紧密，甚至在一定程度上出现了融合的趋势。适应组织趋同化的趋势，发挥第二部门在培育和转化社会组织过程中的作用。民营经济的发展具有明显的市场价值取向，社会组织的发展具有明显的社会互益和公益取向。社会组织的发展要以民营企业为师，但必须牢牢把握社会组织的性质和理念，防止过渡市场化给社会组织发展带来致命的影响。同时，鼓励更多的企业承担起应有的社会责任，积极参与社会公益事业，通过组织内部再生或与社会合作组建的方式，参与到社会组织活动中去。

3.分类管理，加强社会组织参与治理的能力建设。在政府职能转变的过程中，社会组织是承接政府放权和实施社会服务职能的主要载体，是输送政府职能转移的“毛细血管”，只有培育足够数量和质量的“毛细血管”，并不断提高其能力，才能实现去行政化[1]崔静、吴晶晶：《疏通“毛细血管”才能加快“去行政化”》，〔北京〕《科技日报》2013年11月21日。。

一是实行优先发展战略，建立社会组织的分类管理体系。确定优先支持的领域，实行差别化培育和管理。大力扶持公益型社会组织的发展，积极鼓励互益型社会组织发展，限制或取缔意识形态领域中含有反党反社会主义的非法组织，保证社会组织在健康的轨道上持续前进。

二是精心培育，加大孵化力度。政府进一步向社会放权核心在于培育社会组织。在社会组织培育初期，为促进社会组织生长的规范化，促进社会组织的发展与再生，借鉴国家鼓励民营经济发展的一些政策措施和孵化高新技术产业的经验，建设或者参与建设一批公益创业园、孵化器，出台相应的优惠政策，让具有公益色彩的社会组织入驻，加快成长。积极引导政治精英、知识精精英和社会精英积极参与社会组织培育。将政府主导的政策支持与社会主导的孵化结合起来，发挥枢纽型社会组织在孵化过程的作用。

三是实行资源倾斜，加大政府购买社会组织的力度。政府购买社会服务，实质上是一种民生投入，能够提高专业化程度，提高资源的利用效率，提高服务的针对性，同时也能够扩大社会组织吸纳就业的能力。如果说当初民营经济的发展，是解决劳动力就业的一个重要途径，那么，当前社会组织的发展与壮大，必将缓解就业难题、扩大就业容量的一个重要渠道。要认真落实国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，扩大政府购买社会组织服务的规模，举行数量更多、规模更大的公益“广交会”，促进购买流程的社会化、公平化、竞争化，不断提高公共资源的使用效率。通过政府购买或部分购买服务的方式，鼓励大学生毕业生到社会组织就业，提高社会组织人员的经济和社会地位，增强对社会组织发展的人才支持。同时，加大政府组织与企业组织、社会组织人才交流的力度，让社会组织的精英有更多的发展机会。

4.加强引导，优化社会组织发展的机制体制。作为元治理主体的政府，要注重社会组织运行层面的机制设计，实行政社分开，引导社会组织加强自我管理，完善社会组织考评体系，为社会组织发展营造良好的社会氛围。

一是政社分开，强化管理服务。长期以来的政企不分造成了效率低下，社会组织培育要吸取民营经济发展的经验教训，避免政社不分，或对社会组织的过度干预。如果以加强培育和孵化社会组织为名，行控制、把持社会组织发展之实，那么对社会组织的影响可能是灾难性的。因此，对于社会组织，一方面要加强管理，加强党和政府对社会组织的领导、培育、规范，坚持社会组织发展的正确方向，保障人民安全、社会安全、国家安全，另一方面，要把精力更多的集中到政策制定、制度出台和搞好服务上来，增强对社会组织的合理需求的回应性，提高回应效率，提升服务质量。

二是引导社会组织加强自我管理。在对社会组织发展过程中加大社会组织人才的培养力度。在社会组织的架构过程中，更多的借鉴企业的经营运作方式，引导社会组织按照现代治理结构进行运行管理，避开传统的家族式的管理，防止社会组织政府化、行政化，成为政府的下级组织或“二政府”。逐步健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，研究在社会组织中建立党组织的有效形式，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度[1]胡子健：《完善社会组织管理机制——地方政府社会管理创新的发展趋势》，〔北京〕《中共中央党校学报》2013年第3期。，督促社会组织在法律政策的框架内运行，自觉地肩负和承担社会责任。

三是完善社会组织考评机制。适应社会转型的要求，建立与社会发展相适应的政府绩效考核体系，把社会组织发展列为考核的重要内容，建立由政府自身建设、经济建设和社会建设三大部分构成的立体贯通的考核体系。对于政府组织和事业单位的绩效，更多的交给具有客观中立特征的第三方社会组织去评估。社会组织从民众中产生，主要的职能是服务民众，在社会组织的考评过程中，要把群众的评价作为重要内容，建立多元参与的社会组织考评体系。

5.协调城乡，重构中国社会治理的微观基础。企业组织是经济发展的细胞，社会组织是社会发展的主体。推动我国社会治理体系和治理能力的现代化，必须加强城乡社会组织的培育，重构中国社会治理的微观基础。

一是大力发展社区社会组织。随着“单位人”向“社会人”的转变，社区在促进社会稳定融合、拓展社会服务等方面发挥着日益重要的作用。目前，要对社区的地位和功能进行科学的定位，增强基层民众自我治理、自我服务的能力，让社区社会组织成为基层治理的重要主体。

二是大力发展农村社会组织。民营经济的发展，走的是农村包围城市的道路，先是农村个体和乡镇企业兴起，然后到城市经济体制改革。社会组织的发展更多是由城市走向乡村，农村的小生产性质和农村居住的天然分散属性，不易于社会组织的形成。要加大对农村社会组织培育的力度，重构中国农村社会组织的微观基础，提高农村的组织化程度，让农民采取更加理性有序的方式表达自己的愿望。要给予相应的资源输入、人才支持，引导农村更多地发展社会组织，鼓励更多的拥有一定的资源和知识的有志之士，到农村去创建、发展社会组织。

三是发挥社会组织在基层社会治理中的主体作用。在合作共治的框架下，社区社会组织作为政府治理的伙伴，拥有贴近民众的天然优势，完全能够在维护稳定、构建和谐中发挥更大作用，成为政府维护社会稳定、构建社会和谐过程中的补位者、免疫者、守望者、对话者、监督者和养护者[2]刘西忠：《社区社会组织在社会和谐稳定中的作用分析》，〔北京〕《中国社会报》2009年10月15日。。

〔责任编辑：方心清〕