袁达松 潘晓黎

欧盟金融监管改革的动因与措施

袁达松*潘晓黎**

针对在金融危机中所暴露出来的弊端，欧盟监管当局采取了促进统一立法、加强监管执行力度等措施；与此同时，欧盟系统风险理事会也为宏观审慎监管收集相关信息，确认可能存在的系统性风险，并向其成员国国内的监管部门发出风险预警，提供政策建议；此外，欧盟央行还采取了非常规货币政策为金融体系提供流动性支持，各国政府则采取了担保、注资、国有化、购买资产等多样化的财政救助措施。

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一、欧盟金融监管改革的动因

(一)欧盟金融监管改革前的理论研究

在2008年4月召开的金融稳定论坛(Financial Stability Forum)上，与会者在《关于增强市场及机构弹性的报告》(Report on Enhancing Market and Institutional Resilience)中首次提出金融监管改革的路线图，并要求美国、日本、德国、英国、法国、加拿大及意大利7个成员国在此加强合作。该路线图包括众多议案，如加大对流动性风险的监管以及相关信息的披露，保证信用评级运作过程的公正性和透明性，加强对大型金融机构监管人才的培养，提升对危机的应对和处理能力等。此次金融稳定论坛上形成的报告为国际社会在金融监管方面所采取的种种改革措施确定了基调，更为各国在接下来举行的华盛顿G20峰会，全球金融监管体系改革伦敦和匹兹堡峰会上就金融监管改革形成一致意见奠定了基础。其中，在华盛顿G20峰会上，与会各国在建立金融稳定委员会(Financial Stability Board)方面达成共识；*See Leader’s Statements from these summits：http://www.g20.org.在伦敦峰会上，各国一致认为国际货币基金组织(IMF)应当在维持全球金融稳定方面发挥更大的作用。

在欧洲范围内，2008年10月的欧盟委员会高级别会议上，欧盟委员会表明其在金融监管方面加大投入的决心。会议形成的报告，以当时监管体制的大体框架为基础，并根据FSF方面给予的建议，综合地提出多方改革措施，其中包括提升银行和保险公司的资本标准，完善会计制度，加强对对冲基金，投资基金及其他金融衍生品的监管。该报告还建议各欧盟成员国应一同为债务分担确定详细的标准，以此应对和化解金融危机。

另外，欧洲各国国内的金融市场在此时也相继陷入危机，如2007年9月英国第五大按揭机构Northern Rock因融资困难而求助英伦银行提供数十亿的紧急备用信贷，冰岛银行业的童话因金融危机的席卷而彻底破灭，比利时、德国、爱尔兰等国家的银行业也受到了不同程度的影响。因此，英国金融服务监管局主席特纳勋爵于2009年3月19日提交的《特纳报告》(The Turner Review)中建议提高银行机构的资本充足率、加强资本流动性管理、扩大监管在机构和地理上的覆盖范围、加快加强存款保险制度建设、规范信用评级机构运作和管理、对大型金融机构采取特殊的监管措施、将传统银行业务和风险交易业务分开监管，以及采用正确公允的会计制度等。*See The Turner Review：March 2009，http://www.fsa.gov.uk.德国方面，欧洲央行(European Central Bank)首席经济学家伊辛(Otmar Issing)在其报告中提议构建“全球危机版图”(global risk map)，即标明爆发危机的金融市场和金融机构，形成统一的数据库，为预测爆发系统性危机提供参考数据；比利时方面，《莱姆法路西报告》(Lamfalussy Report)中提出以“双峰”(two peaks)模式为基础构建监管体制框架。

此外，学术界的专家以及IMF、BIS、ECB等机构的工作人员也致力于规划欧洲金融监管方案的改革，如落实宏观审慎管理政策(macro-prudential policy)，严格监控流动性风险，完善监管体制框架等。其中， 《关于金融监管基本原则的报告》(Geneva)中明确区分了微观和宏观审慎管理政策的区别，并指明金融服务部门应当承担微观审慎管理职责，中央银行应当负责宏观审慎管理政策的执行；哥伦比亚大学商学院金融与经济学教授斯夸姆湖金融监管工作组的工作报告(Squam Lake Working Group on Financial Regulation)中指出，应当平衡对单个金融机构和整个金融体系的监控，尤其是要构建一个系统性监管机构，来负责监督整个金融体系的健康与稳定；《恢复金融稳定》(Restoring Financial Stability)一书提倡监管的四大革新，*See Viral Acharya & Mathew Richardson：Restoring Financial Stability：How to Repair a Failed System，Wiley，2009.包括为金融业高管提供相应的补偿和激励以促使其形成长远的投资视角，对大型金融机构征收系统风险税，防范监管套利以及提高金融衍生品交易的透明度等。

(二)欧盟金融监管在金融危机中所暴露的弊端

1.缺乏对“监管竞争”(Regulatory Competition)的必要限制

自进入20世纪90年代末期，欧洲大陆乃至全世界都致力于发展各国的金融市场，以吸引商业投资和创造就业机会来保持经济持续增长。因此，各国国内的监管体制已然成为国内金融机构保持竞争优势的关键因素，许多国家甚至在政府文件中公开表示将简化程序以减少当地金融机构所应承担的执行费用，以及为当地金融机构在国内金融市场的竞争提供保护和支持。一旦某些区域推行该监管方式，并取得了金融机构和金融市场的蓬勃发展，其他国家或地区的金融监管将面临由此产生的巨大压力。设定国际标准将为“监管竞争”提供共同的平台，以避免因监管过度对市场竞争产生的负面效应以及因监管不力造成不稳定因素在金融市场的累积。在欧盟，任何监管机构的设置都要遵循莱姆法路西框架(Lamfalussy Framework)，该框架旨在确保各国监管机构相互协调与合作，以求创造公平的竞争环境，这一框架也由此成为欧盟进行监管协调的主要依据。

银行业方面，无论是巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee)制定的国际标准，还是欧洲银行业监管委员会(Committee of European Banking Supervision)从紧的监管框架，都不能够及时有效地将“监管竞争”控制在定义资本的层面上。定义资本则是基于风险管理而采取的审慎监管政策的标志。在金融业不断创新的过程中，诞生了大量的资本工具，其中包括兼有债务和股权两者之属性的混合资本工具(hybrid capital instruments)。许多复杂的合同条款在形式上满足了该资本工具成为监管资本所应具有的吸收损失性，永久性，偿付灵活性等基本要求，但实际上却是对此类要求的规避。如果，一种新型资本工具以监管资本的身份在一国被接受，那么其相邻国家或地区的银行就会立即游说其国内的监管人员，抱怨其竞争对手因资本成本的降低而享有竞争优势。此时，低标准一方所面临的压力陡然剧增，其也不会在审核定义资本方面给予更大的投入。据此，欧洲银行业监管委员会将其视为监管框架中最大的疏漏，认为其破坏了单一市场中公平竞争的氛围。自2005年起欧洲银行业监管委员就混合资本工具监管中的差别进行了清点和整合，这一过程持续了很久，最终各国监管机构艰难地达成一致，确定了更为严格的国际标准，该标准于2011年1月正式实施。但金融危机的爆发，令许多属于监管资本的资本工具暴露弊端，事实证明，其不但不具备吸收损失的特性，也不具有可延期支付本金和利息的特性。由此可见，国际标准已然丧失了其作为市场基准的功能，当评估某银行在金融危机后的恢复力时，人们不再会过多的理会巴塞尔银行监管委员确定的监管资本定义，则会更多地考虑普通股权和储备金的情况。

金融危机的爆发令欧洲金融监管机构认识到，统一的国际标准需要强有力的体制框架做支撑，如果统一标准之下仍存在多样的操作规则，那么该国际标准就是失去了应有的权威性和执行力。这项国际标准需要在细节方面进行补充，将各国可以进行解释的部分压缩到最小，以保证标准的统一性，减少国家间的摩擦和冲突。同时，为了对金融创新有更好的控制，必须建立相应的监管机制，以确保监管标准能够与时俱进，在面临新的金融产品和为控制执行费用而产生的新的交易规则时仍能有效地发挥作用。

2.审慎监管的执行标准不够充分

欧盟执行审慎监管的现行标准欠缺，在对跨国金融机构的日常监管中不能形成有效的合作。在金融危机爆发以后，监管部门在G20和欧盟监管机构金融稳定委员会的指导下，积极探索金融监管改革，但目前其在监管执行方面的关注不够，无法识别和解决执行过程中产生的相关问题。英国金融服务监管局(The UK Financial Services Authority)曾指出，近几年来欧盟一直采取的“从轻监管”(Light Touch)的方式是金融危机爆发的诱因之一，因此从严监管(intrusive supervision)将是未来欧盟进行金融监管改革的根本原则。

然而，欧盟经历了20世纪70年代至80年代严重的通货膨胀之后，其在货币政策方面，逐渐形成了针对各国央行的国际性标准，这些国际性标准集中体现了某些国家的央行在保持物价平稳方面取得的成绩。但在金融监管方面，各国在不同领域的监管方式存在很大的分歧，如监管方式是倾向于现场检查还是非现场检查，举棋不定；有关风险的分析和评价方面各项指标和数据有所差别；对金融机构进行风险评估时，注重数量标准还是质量标准，仍无定夺；监管介入的渠道和制裁的方式也千差万别。即便监管规则如出一辙，但若不同的监管机构以不同的执行方式进行，仍会产生不同的结果。这一点，国际财务报告准则(International Financial Reporting Standards)在欧盟的执行状况就是最好的诠释，尽管其直接适用于欧盟任意成员国，然而相同的法则，却因不同的监管态度，造就了极为不同的结果。同样，在其他领域，如欧洲银行业监管委员会(CEBS)的指导性规则的执行问题也产生不同的结果，尽管各国就其执行方面的经验进行了多次的交流和探讨，但监管部门的执行方式却大相径庭。其中，各监管部门给予金融机构进行内部资本评估程序(Internal Capital Adequacy Assessment Program)自由度，以及监管机构对风险评估以及审核金融机构内部资本评估结果时采取的措施是最为明显的差别。另外，欧洲银行业监管委员会(CEBS)为了使欧盟各国对ICAAP 和SREP的各自作用达成一致认识，并对欧盟内跨国金融机构的监管进行统一，做了大量有价值的工作，甚至包括在风险评估方面开发一种通用语言将一国国内的评估结果体现在他国的评分系统中。*See Regulation of the European Parliament and of the Council amending Decision No.716/2009/EC and repealing Commission Decision 2009/78/EC.虽然CEBS为此投入颇多，但就目前来看，监管人员就在金融机构的监管方面强制施行同样的规则表示难以接受，也无法保证在日常监管中得以施行，自然也无法确保结果的一致性。

国内金融监管执行中的差异也阻碍了欧盟成员对跨国金融机构的整体性监管。监管人才的教育和培养，无非是将负责不同任务的监管力量整合，其工作方式更像是交流信息和互相讨论，在对风险的整体性评估、任务分配，协调行动和风险管理的配合等方面仍存在不足。

3.缺乏有效的宏观审慎监管(Macro-prudential Oversight)

如果存在有效的宏观审慎监管，那么金融体系的脆弱性和不稳定性就会被及早的发现，并可以采取相应的措施进行弥补，那样也就不会导致金融危机爆发和蔓延。

宏观审慎监管的职责主要是由中央银行来承担，负责监督和评价金融系统整体的稳定性，其中有关潜在风险的结果一般都会刊登在《金融稳定评论》(Financial Stability Reviews)中，以此提高决策者和市场参与者的风险意识。然而，这种分析往往过多依赖于市场调查和央行的统计数据，却很少能够自上而下地将普通的风险评价和现场检查的结果结合在起来，而且该结果具有很强的分析性，但缺乏有力的政策信息和特别的监管建议。由于央行在没有金融机构授权的情况下是无权介入监管的，相反，随着独立监管机构的纷纷建立，央行和金融监管可以说是渐行渐远，那么央行所承担的宏观审慎监管职责又如何来实现呢？即便在某些情况下，央行能准确地指出和识别风险并呼吁有关机构采取行动，但因为缺乏有效的执行机制，这种呼吁往往被忽视而无人响应。这样所导致的结果就是，公共机构和市场参与者在没有激励或奖励的情况下，都不愿意控制或减少其所参与的能产生巨额回报的投资活动。例如，在证券化和信用风险转移中，实际风险分配的不透明性、缺乏信息的公开性，以及信用评级机构的作用被弱化等问题在金融危机爆发之前已经被相关研究机构所担忧，但直到金融危机的爆发才引发了金融监管的关注和思考。

同时，由于人们长时间以来一直相信金融机构内部风险管理的模式在日趋完善，金融市场的结构也在不断发展，金融体系在面临市场震荡时会表现得更具弹性和适应性，即便是面临任何金融危机，也会实现经济持续怎长，从而实现“软着陆”，因此，在这种观念占据主导的金融市场，有关提高风险意识方面的工作就显得步履维艰了，*See IMF：Central Banking Lessons from the Crisis，27 May 2010.这也为金融危机爆发前的轻度监管提供很好的解释和理由。

因此，仅含有风险警告的金融稳定性报告往往被忽视，甚至某些风险警示在维持金融稳定的监管中是不被认可和接受的，在没有相应的机制将风险警示转化为具体政策的情况下，单凭风险警示来说服公共机构和市场参与者采取合作、有效的方式处理风险，就太不切实际了。同时，央行和有关监管机构所采取的措施并不包括严格限制借贷、反周期资本措施、对流动资产的监管、危机处理措施以及扩大监管范围等一系列可以预防和降低整体金融体系抵御风险的脆弱性和不稳定性的监管措施。因此，央行所做出的风险警示实质上只不过是信息交流的工具之一，对市场投资行为的影响微乎其微。

二、欧盟金融监管的改革措施

2008年10月，欧盟委员会委托以前法国央行行长雅克·德拉罗西埃(Jacques de Larosière)为首的8人工作小组对欧盟金融体系进行评估，以提出金融监管改革建议，该报已于2010年2月25日完成。《德拉罗西埃报告》指出欧洲金融监管体系中的若干问题：金融机构的治理存在缺陷；缺乏有效的跨国监管方式；欧盟成员国间的监管机构缺乏应有的交流和合作；众多监管机构中缺乏核心的领导力量；监管机构间难以形成共同意见等。《德拉罗西埃报告》成欧盟金融监管要解决的首要问题是，在欧洲范围内形成单一的监管规则体系，并构建有效的、统一的以及灵活的监管框架，以解决泛欧金融机构的监管问题。确切地说，这一单一的规则体系是由直接适用于整个欧洲金融市场的法规组成，以避免各监管机构为达成统一，在遵循原则的前提下各自制定和适用不同的规则。在监管的核心领域，在单一市场中运行的金融机构必须适用完全相同的标准和规则，而不允许成员国通过国内执法或解释的方式淡化统一的国际标准。

根据《德拉罗西埃报告》的建议，泛欧金融监管体系应当由三部分组成，即银行业、保险业和证券市场的监管。在2011年1月1日，欧盟监管当局(European Supervisory Authorities)即以欧洲银行业权力机构(European Banking Authority)，欧洲保险和职业养老金权利机构(European Insurance and Occupational Pensions Authority)以及欧洲证券市场权力机构( European Securities Markets Authority)以联合委员会(Joint Committee)的形式共同行使金融监管权。同时，上述三个欧盟金融监管机构将同欧洲系统风险理事会(European Systemic Risk Board)以及各成员国国内的金融监管机构一起，彼此间互负义务，真诚合作，形成完整的欧盟金融监管体系。

(一)欧盟监管当局(European Supervisory Authorities)

1.促进统一立法

欧盟监管当局将采取一系列举措达成如下目标，内容包括：制定规则；执行欧盟法律；推动监管趋于一致；保护投资者；维护金融稳定；控制和处理危机等。

首先，在制定规则方面，欧盟允许监管当局颁布有关金融监管的技术性标准，该技术性标准既可以具有法律的强制性，也可以不具有任何约束力。由欧盟理事会和欧洲议会立法共同形成的欧盟金融服务法中的若干条款，授权欧盟委员会颁布具体细则，以求更好地执行和完善相关立法。欧盟监管当局也可以草拟技术性标准，然后提交到欧盟委员会，以立法的形式通过，使其在整个欧洲范围内具有法律约束力，由此，上述措施为在单一市场发展统一的、可直接适用的监管规则奠定了基础。

为了确保欧盟法律的应用以及一致、有效的监管行为，立法者将向国内监管当局和金融机构提出更多的指导原则和建议，尽管不具有强制执行力，但这些指导性意见会被“遵守和解释”机制所支持。如果成员国国内的监管机构对此不予遵守，那么其应提供理由；同样，金融机构也必须要呈交报告以表示其是否会遵守上述指导原则和建议。另外，欧盟监管当局会将成员国监管机构拒绝遵守的情况予以公布，并报告欧洲议会，欧盟理事会和欧盟委员会。此指导原则和建议仅作为初步措施，如果其不能推动监管趋于一致，那么相关指导原则和建议将会在稍后由欧盟委员会制成相关的监管标准，以立法的形式通过，并为各成员遵守。

欧盟监管当局力图建立单一规则，将会缩小成员国或内监管的范围，或者降低其通过国内选择或解释来弱化国际规则的可能性，但这仍为国内规则留下了发挥的余地，毕竟成员国的国内市场各具特点，某些地区的规则也过于复杂，在对地方性的规模较小的金融机构实行监管是，国内规则更具有灵活性。*See Regulation No.1093/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010.然而，核心的规则仍应当统一，对各市场参与者而言也应当是完全相同的。

其次，欧盟金融改革还将区分欧盟立法和成员国国内立法。不同层面的立法，会更为清晰，有助于明确责任分担，促进欧盟和各国内监管机构在构建统一规则方面发挥各自的作用。这也意味着，影响评价和商议过程会得到显著的提高，金融机构甚至公众都可以直接参与到欧盟监管当局的商议过程中，也可以避免在成员国国内对欧洲层面通过的法律或规则进行争论。

2.加强监管执行力度

这次欧盟金融监管改革的一大创新还在于欧盟监管当局还拥有类似于“联邦”政府的执行力，尤其是在欧盟监管当局认为有必要维护某一单一金融市场的正常运行，保持其统一性和稳定性时，有权对个别成员国国内的监管机构或金融机构做出具有法律约束力的决定。如成员国国内的监管机构违反了欧盟金融服务法(包括欧盟监管当局颁发的各项标准)，即其不能保证该国国内的金融机构遵循欧盟的法律时，欧盟监管当局可以做出此类决定。在欧盟监管当局采取主动或者是国内监管机构要求时，该执行程序启动，即欧洲议会，欧盟理事会及欧盟委员会开始对可能违反欧盟金融服务法或不执行欧盟法律的行为进行调查。如果欧盟监管当局发现任何违规行为，可以向成员国监管部门提出建议，建议其采取必要行动，遵守欧盟法律。如果该监管部门仍不能执行欧盟法律，那么欧盟委员会就可以发出正式的建议，要求成员国监管部门采取行动，当该建议不被该监管机构执行时，欧盟监管当局就可以以促进市场竞争和保障金融体系的正常运行为初衷，直接向有关金融机构做出具有法律约束力的决定，要求对其自身行为做出修正。

如果各监管部门在合作或形成共同决定过程中产生分歧，欧盟监管当局有权做出决定并直接适用。在经过必要的调解斡旋，欧盟监管当局即可做出具有法律约束力的决定，要求一方或多方监管部门做出回应，继续或者停止采取措施。如果监管部门不予遵循，那么欧盟监管当局直接向有关金融机构做出决定，命令其按照欧盟法律履行义务。此程序在危机处理过程中同样适用，当欧盟委员会根据欧洲系统性风险理事会或欧盟监管机构的建议，宣布进入紧急状态，为维护金融系统正常运行，保证金融市场的统一和稳定，欧盟监管当局可以做出决定对成员国之间的监管部门进行协调。如果该建议不被该监管机构执行，该决定会直接指向个别金融机构。

据此，虽然欧盟监管当局近似“联邦”政府的执行权力仅作为最后的求助措施，但其在保障单一金融市场的稳定，协调成员国间的监管合作，保证在欧盟范围内实行有效统一的金融法规等方面，有着极为重要的作用。

在其他方面，欧盟监管当局的也发挥着极为重要的作用。如在维护金融稳定方面，欧盟监管当局能够对各金融部门进行监督和风险评估，并同欧洲系统风险理事会合作发展了“风险公告板”( risk dashboard)，其中包含了一系列指标和数据，以此来确认系统风险并做出相应的处理；另外，欧盟监管当局还对金融机构的风险评估和控制制定了相关标准，如果某金融机构面临风险，欧盟监管当局会对其加强监管。此时，欧盟监管当局可以通过进行抗压力测试、同欧洲系统风险理事会开展合作，来考核个别金融机构的乃至整个金融系统的恢复力，确定可能存在的不稳定因素。尽管在执行宏观审慎监管的过程中需要由欧盟监管当局承担维护金融稳定的重任，但不可否认，欧盟监管当局和欧盟系统风险理事会在某种程度上具有相似性和重叠性。*See Regulation No.1094/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010.正因如此，欧盟监管当局和欧盟系统风险理事会有义务开展相互合作，特别是在欧盟系统风险理事会向欧盟监管当局或成员国监管部门做出风险警示和建议后的后续执行方面以及彼此间的信息共享等。

在投资者权权益保护方面，欧盟监管当局对各类金融活动进行监督，如果发现任何金融活动足以威胁金融系统的稳定和效益，其可以立即发出警告，也可以在必要时暂时禁止某项金融活动或建议欧盟委员会对此采取永久措施。

综上，成立欧盟监管当局是欧盟金融改革中的重要环节，是通过统一完整的法规，执行和监督，成就一个不断深入发展，平稳上升，投资者利益得以充分保障的金融市场。为此，欧盟监管当局被赋予了各种重要的权力，保持了自身高度的独立性和自治性，在不削弱成员国监管部门权限的情况下，以边学习边进步的姿态，极力保持欧盟和成员国间的监管平衡，将为落实统一的监管规则，实现监管趋同，承担更大的责任。

(二)欧盟系统风险理事会(The European Systemic Risk Board)

同国际社会应对金融危机的方式类似，欧盟方面也成立了负责宏观审慎监督的职能部门，即欧盟风险理事会。欧盟系统风险理事会负责欧盟金融系统的宏观审慎监管，预防或减轻因发展产生的系统性风险，关注宏观经济发展状况，避免经济萧条的扩散和蔓延。欧盟系统风险理事会由总理事会、指导委员会、秘书处、技术咨询委员会和学术委员会构成，其中，总理事会是决策机构，指导委员会负责确定议程以及为总理事会的最后决策做相应的准备工作。该治理结构具有三个显著特点：(1)强化各成员国央行的监督职能。欧盟各成员国的央行在总理事会中享有投票权，总理事会的主席由欧洲央行行长担任，同时欧盟监管当局为其提供秘书组以及分析、统计、行政和后勤方面的支持。(2)充分发挥各监管部门的职能。在化解金融风险方面，各监管部门在欧盟系统风险理事会中发挥不可或缺的作用。欧盟各监管当局的主席在欧盟系统风险理事会总理事会的成员，享有投票权；同时由欧盟监管当局联合委员会的主席担任欧盟系统风险总理事会的第二副主席。另外，所有欧盟成员国的监管部门不仅该技术咨询委员会的成员，同时也是总理会的成员，但不享有投票权。(3)注重非官方意见和建议欧盟系统风险理事会的技术咨询委员会尊重来自各独立学者和专家方面的相关意见和建议，并向总理事会予以提交。*Regulation No. 1060/2009 of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009.同时，该技术咨询委员会的主席和副主席都是总理事会和指导委员会的组成成员。

欧盟系统风险理事会的职能包括：收集分析与宏观审慎监管相关的信息，确认系统性风险的存在，对可能造成严重影响的系统风险做出警示和处理建议,并对该类警告和建议的后续执行情况予以监督，以及同欧盟监管当局在确定系统风险的指标、进行压力测试方面开展合作等。

1.为宏观审慎监管收集相关信息，确认可能存在的系统性风险

欧盟系统风险理事会要对来自各金融部门和欧盟经济的大量信息和数据进行整理和甄别，以选择可供参考的必要信息和数据。在对宏观金融信息进行整合后，需要对其反应的系统性风险做自上而下、由总体至部分的综合分析。该分析在很大程度上依赖于由各成员国央行汇编形成的宏观统计数据，除此之外，也依据诸如金融交易价格和交易量等市场信息。

在信息收集和分析方面，欧盟有具体的立法予以支持，即当欧盟系统风险理事会无法确定具体的金融机构时，可以要求欧盟各监管部门提供简要或详细的信息和数据，或者要求相关成员国的监管部门、央行或统计部门提供帮助和支持。

但是，对欧盟系统风险理事会来说，广泛的收集和整理系统性风险信息是项艰巨工作，因为，“信息差”严重阻碍了各监管机构对金融危机的预测能力。这种“信息差”一方面是由于各监管部门提供的宏观和微观数据的不全面和不统一造成的，另一方面则归咎于数据更新不够及时和充分，但更大程度上对某些游离于监管之外的金融机构(如“影子银行”等)缺乏关注。因此，在收集系统风险信息方面给予欧盟系统风险理事会更为广泛的授权，将有助于加强其在欧盟范围内预测风险的能力，也有助于提升金融数据的质量，并为更深入的宏观审慎分析提供支持。

对于潜在的系统性风险，利用预测模型、风险指标以及压力测试等手段对其爆发的可能性和对金融系统的影响程度进行分析和评价。为此，欧盟系统风险理事会和欧盟监管当局设立了 “risk dashboard”， 欧盟监管当局也制定了压力测试体制和标准。该分析结果能够为系统性风险的确认和排序提供基础，也是决定是否发出警示和提供建议的依据。

2.发出风险预警，提供政策建议

欧盟系统风险理事会可以向整个欧盟及其成员国，欧盟监管部门以及成员国国内的监管部门发出预警，而原则上，不会对某国的金融市场或具体的金融机构做出预警。此类警告的目的就在于令监管部门对潜在的系统风险保持警惕，并做出相应的预防举措。欧盟系统风险理事会需要对不同等级的风险予以区分，并据此提供不同程度的警告或建议。*See Regulation(EU)No.1092/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 and Council Regulation(EU)No.1096/2010 of 17 November 2010.欧盟的相关立法对此做了相应的规定，即欧盟系统风险理事会在紧急情况下可以向欧盟委员会发出预警，欧盟委员会可以据此对当前形势做出判断和决定，欧盟监管当局即可根据该决定行使执行权。

当然欧盟系统风险理事会在发出预警之前会考虑若干因素：第一，宏观审慎监管分析会包括“可信区间”(confidential intervals)，毕竟要准确预测风险发生的时间是极为困难的；第二，和其他公共政策一样，宏观审慎政策的有效性在很大程度上依赖于其自身的信誉，毕竟预测失误(包括预警的风险没有发生，以及发生了风险却没有前预警)会降低其信誉度，因此在发出预警前充分考虑该决定是否会对信誉造成影响，是十分必要的；第三，充分沟通的战略是宏观审慎政策的重要组成部分。风险预警的有效性取决于其发出频率和根据，以及影响监管当局和金融机构的时间，因此，尽管只有在证据充分的情况下才可以发出风险预警。但该类预警并不是宏观审慎分析公布后的自动反应，更多时候，其在很大程度上包含了欧盟系统风险理事会的考虑和判断。

在确定风险的基础上，欧盟系统风险理事会可以提出建议，要求制定和实施足以预防和减轻此类风险的政策，其中不仅包含具体的实施内容，还包括详细的执行时间表。该类政策建议会同风险预警一样，以整个欧盟及其成员国，欧盟监管部门以及成员国国内的监管部门为对象，予以送达，但不同之处在于，必要时欧洲理事会可能将此类建议上升为立法。据此，欧盟系统风险理事会可以针对具体的系统性风险提出合理的建议，根据宏观审视分析的结果，建议采取适当的措施。而作为建议的接收方，有义务对欧盟系统风险理事会提出的建议予以回应，或对其不采取相应措施的决定做出合理的解释。如果其没有履行上述两点义务，那么欧盟系统风险理事会就有权将此类不予回应和解释的行为通知欧盟委员会和相关的监管机构，而欧盟监管当局就可以要求其所在成员国国内的监管机构强制执行该建议的相关内容。

那么如何评价欧盟系统风险理事会在预警和建议方面的有效性呢？这将取决于风险预警和政策建议是否被接受者采纳和遵守，以及其是否起到了预防和减轻的作用。既然欧盟系统风险理事会没有法律强制执行力来确保接受者采纳和执行相关建议，那么其就在很大程度上依赖于宏观审慎分析和政策的高质量和良好信誉，以及其自身健全的体制框架——定期向欧盟委员会进行报告，同各欧盟监管当局进行合作。*See Andrea Enria and Pedro Gustavo Teixeira：A New Institutional Framework for Financial Regulation and Supervision. March 2011.

总之，欧盟系统风险理事会和欧盟监管当局的成立，为保持欧洲金融稳定提供了清晰明确的监管框架，其中欧盟系统风险理事会做出的风险预警和政策建议对欧洲范围内的金融监管产生了深刻的影响，也为法规的制定和执行提供了必要的指导。其已然成为欧洲金融监管中的重要组成部分，正如当时的欧洲货币联盟维护欧洲货币稳定一样，如今其扮演的角色，就是维护欧洲金融稳定的先驱。

(三)救助计划与财政紧缩

自金融危机爆发以后，欧盟范围内的金融机构经历了严重的流动性紧张和大规模的资产缩水，许多大型金融机构面临或陷入破产困境，市场信心受到了沉重的打击。为稳定欧盟金融秩序，支持金融体系发挥基本功能，欧盟央行采取了非常规货币政策为金融体系提供流动性支持，各国政府则采取了担保、注资、国有化、购买资产等多样化的财政救助措施，但由此带来了财政成本的攀升和政府负债的增加。2010年爆发的希腊债务危机，令欧元自1999年诞生起面临了最为严重的挑战，欧元跌势不减，债务危机则愈演愈烈。在2010年3月25日，欧盟16国领导人达成一致，决定向希腊提供救助，这也成为欧盟对若干成员国实施救助计划的前奏。2010年5月10日欧盟27国财长决定，设立一项总金额高达7500亿欧元的救助计划，帮助可能陷入债务危机的欧元区成员国，以防止希腊债务危机蔓延。这套史上最庞大的救助机制由三部分资金组成，其中4400亿欧元将由欧元区国家根据相互间协议提供，为期三年，600亿欧元将以欧盟《里斯本条约》相关条款为基础，由欧盟委员会从金融市场上筹集，此外国际货币基金组织将提供2500亿欧元，至此欧盟救助计划拉开了序幕，希腊获得了1100亿欧元的救助，其也成为欧元区历史上第一个接受救助的国家。2010年11月28日，欧盟各国财长批准通过了向爱尔兰提供规模达850亿欧元的救助计划，爱尔兰正式成为继希腊之后欧元区第二个接受金融援助的国家。2011年4月6日，葡萄牙政府请求欧盟提供救助，成为继希腊和爱尔兰之后第三个因不堪债务危机打击被迫寻求外援的欧元区国家，欧盟17国财长则于5月16日一致通过欧盟和国际货币基金组织对葡萄牙的紧急财政救助的请求。

但救助机制的出台只为相关国家赢得了些许的喘息时间，要想最终实现巩固财政的目标，就需要各国在财政紧缩和促进经济复苏之间把握精确的平衡。为此，欧盟成员国为应对债务危机，掀起了财政紧缩的浪潮，纷纷出台以减少公共开支、降低福利、提高税收为主要内容的财政紧缩计划。为了避免过度的紧缩财政对目前依然脆弱的经济复苏造成损害，欧盟成员国根据自身情况，分别制定了减赤时间表。其中，为接受上述救助，作为欧洲主权债务危机的发源地的希腊于近日通过了紧缩财政计划以及执行法案：该紧缩计划被分为开源和节流两方面，作为节流，希腊将国内平均退休年龄从61岁提高至65岁，退休金将被削减10%；政府公共部门支出将被平均削减20%；在行政规划上，城市数量将由1000个削减至400个，政府拥有的企业也将由6000个减少至2000个；在开源方面，增加税收首当其冲，增值税费将被从19%提高到23%，针对汽油、烟草、酒精饮品的特种物品消费税也将被提高30%。爱尔兰则接受了必须对其银行系统进行全面改革、进行促进经济增长的结构性改革以及在2015年之前将爱尔兰财政赤字占国内生产总值的比例削减至欧盟《稳定与增长公约》规定的3%之下的救助条件。葡萄牙政府宣布将通过削减公务员花费、降低公共投资、提高高收入人群纳税比例及上调股市收益税等途径，于2013年前将财政赤字在GDP中所占比例削减七成,由目前的8.3%降低到2.8%。除上述国家以外，德国、意大利、西班牙、英国等国也相继通过了财政紧缩计划，恢复金融危机之前的审慎财政之路，并提出在未来几年巩固财政的明确目标和具体措施。

三、结语

金融危机的爆发促使世界范围内金融监管体制进行重大改革，欧盟及其成员国内部也是如此。在欧盟金融监管改革中诞生了更为全面和统一的金融法规，其有效限制了监管竞争，并促成了金融监管的趋同和各监管部门的真诚合作；同时，在宏观审慎政策的指导下，在适当协调宏观和微观监管方面加大了投入；另外，欧盟系统风险理事会的成立，促使央行同其他监管部门展开建设性对话，建立信息共享机制等。

但在接下来的金融改革中仍存在诸多因素，需要进一步考虑：第一，监管体制仍旧保留了相对复杂的特性，尽管一再强调协调机制，但在各个成员国或各地区的监管部门之间仍存在的监管重叠的现象，极易导致监管责任模糊，权责不清。第二，对游离于监管框架之外的金融机构如“影子银行”的系统性风险的监测仍是近阶段监管的重点，尤其是严格监管将促使新的金融活动的诞生，也将导致风险交易的转移。这是宏观和微观审慎监管一同需要解决的问题，因此应当丰富某些监管指标和数据，争取将新的金融活动和监管阴影之下的金融机构纳入监管范围。但是，监管范围扩张远远落后于金融方面的创新，结果往往是在将影子金融机构或是某项金融活动纳入监管范畴之时，系统风险早已转移到了新的监管空白。第三，如果对宏观审慎监管和跨国微观审慎监管期望过高，会产生一定的风险，尤其是在出现系统性风险时，宏观审慎监管并不是解决风险的万灵药。另外，建立更为统一的监管规则和趋同的监管模式，会为跨国监管提供有效的支持，这对监管部门来说是进步和提升的过程，但是却不能产生立竿见影的效果。

另外，为确保巨额救助计划能够取得良好效果，欧盟各成员国在紧缩财政方面达成共识：各国应尽力控制政府的债务水平，并呼吁彼此间通力合作，更好地防范成员国过度支出及借贷，实现整个欧盟地区削减赤字方面的行动一致。尽管严厉的财政紧缩可能对经济复苏造成负面影响，但是如果欧盟方面果断采取友好增长型工具，则可以实现巩固财政和经济增长的双重效果。

综上，在2010年至2011年期间欧盟将构建和完善金融监管体制框架，并将在具体的实践中得以运作，这为其统一金融立法和加强金融监管提供了保障。

* 北京师范大学法学院副教授。

**北京师范大学法学院硕士研究生。