黄河缘

（厦门大学 法学院，福建厦门361005）

新“消法”对消费者公益诉讼限制性适用之评析

黄河缘

（厦门大学 法学院，福建厦门361005）

2013年修订的《消费者权益保护法》增加了关于消费者公益诉讼制度的规定。立法者对该制度做了一系列规范性的限制。该规定在防止滥诉的同时，也在一定程度上限制了消费者公益诉讼功能的发挥，妨碍了消费者利益的有效救济。在此背景下，不妨考虑对消费者公益诉讼进行非规范性的限制，即通过完善传统的私益诉讼等其他救济路径，间接限制公益诉讼的适用。该做法既不影响公益诉讼的适用，又有利于其他维权方式的进一步完善，从而推动消费者维权制度的发展。

消费者权益；公益诉讼；规范性限制

一、问题的提出

2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》首次规定了消费者公益诉讼：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”而后，全国人大常委会于2013年10月25日通过了关于修改《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）的决定，自2014年3月15日起正式实施。该法第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”显而易见，我国立法机关对消费者公益诉讼持限制适用的态度，试图通过《消法》的修改将公益诉讼主体范围限定于中国消费者协会和省级消费者协会。

立法机关限制消费者公益诉讼的适用，可能出于以下几个方面的考虑：

首先，消费者协会提起的公益诉讼，本质上仍是通过私权利的行使来维护消费者利益。但是，在维护社会公共利益的体系中，国家公权力始终处于核心地位[1]，通常表现为国家制度从根本上保障了最大程度科学性地整合出社会整体利益，因此国家公权力才是维护社会公共利益的主要力量[2]。消费者协会实施的公益诉讼只是维护公共利益的补充手段，立法者需要对它进行限制。

其次，传统的当事人适格理论不能为消费者公益诉讼提供正当性基础，因为消费者协会与经营者的侵害行为没有直接利害关系。但是，扩张的当事人适格理论——“诉的利益”为非直接利害关系人获得公益诉权提供了理论依据，只要原告认为其所主张的利益面临危险和不安，需要诉诸法律的保护时，法院应当允许其作为原告进行诉讼[3]。“诉的利益”使得传统理论下不具备当事人资格的消费者协会能够通过司法途径维护消费者权益。在扩大当事人范围的同时，“诉的利益”也导致了诉权滥用的情况，鉴于此，立法者有必要限制消费者公益诉讼的适用。

《消法》第47条的规定，体现了一种规范性的限制，即通过法律的直接规定限制消费者公益诉讼的适用。这是公权力直接干预私权利的表现。权利的行使是为了利益的实现，但是权利主体始终处在复杂的交往关系中，一方权利的行使有可能影响他方利益的实现，因此私权利的行使需要受到公权力的限制，以公权力的介入来调和矛盾，平衡主体关系，减少权利冲突。规范性限制，在消费者公益诉讼中，主要表现为主体范围的限制，简称主体限制，以及对权利内容的限制，也即行为限制。较之于行为限制，前者对消费者公益诉讼造成的影响更大。因为主体限制决定了原告范围，假使《消法》具备完善的行为限制，非原告主体都不能行使这些权利。本着减少适用公益诉讼的立场，立法者严格贯彻主体限制，对诉权内容却不作任何规定。行为限制的阙如，会导致公益诉讼面临诸多规则空白，反倒增加了公益诉权滥用的危险。

在规范性限制之外，还存在一种非规范性的限制，旨在通过对私益诉讼等其他维权途径的完善，增加维权路径的选择，间接限制消费者公益诉讼的适用。非规范性的限制不涉及公权力的参与，强调权利与权利之间的制约。私益诉讼和公益诉讼，都是私权行使的方式，当实施前者比适用后者达到的维权效果更优时，权利主体会更多地考虑前者，某种意义上能减少公益诉讼的适用。非规范性限制的优势在于，它既不要求限制公益诉讼的适用，同时又鼓励私益诉讼等其他方式的自我完善，从根本上推动消费者维权制度的整体发展。设立公益诉讼的目的并非取代其他消费者维权途径，它的建立也不必然导致公益诉讼案件的大量出现，因此在保护消费者利益方面，传统私益诉讼和其他救济方式仍然发挥着重要作用。

二、我国消费者公益诉讼之规范性限制

（一）主体范围的规范性限制

1.主体范围之分析

在我国，保护消费者合法权益的社会组织主要包括两类：一是消费者协会；二是其他消费者组织。同样是消费者组织，它们在《消法》中的地位截然不同。是否享有公益诉权，是两者之间最大的区别。前者在《消法》修订过程中受到立法机关越来越多的重视，这与其特殊的性质密不可分。具有明显半官方性质的消费者协会，它的设立依照法律、法规的规定，由同级人民政府批准，经过民政部分核准登记，获得社团法人的资格。半官方的组织性质和严格的设立程序，使得消费者协会在实施公益诉讼时获得立法机关更多的信任。我国民间型消费者组织发展的不完善进一步加深了这种信任感。实践中，“业务主管部门审查”和“登记主管部门审查”相结合的双重审批制抑制了民间组织的发展壮大[4]。在此条件下，立法机关赋予消费者协会以原告主体资格或成为最佳选择。然而，在备受重视的众多消费者协会中，立法者仅“筛选”出中国消费者协会和省级消费者协会担当公益诉讼原告。公益诉权仅由法律规定的主体行使，体现一种严格的法定主义。它强调公益诉权的获得以实体法授权为前提。墨西哥亦是通过实体法的规定，赋予特定主体提起消费者集团诉讼的权利。不过，墨西哥于2012年3月1日正式实施了《集团诉讼法》，该法扩大了消费者集团诉讼的主体范围，规定除了特定消费者保护机构之外，消费者个人也能提起集团诉讼[5]34。

2.主体范围之拓宽

在我国，公益诉讼的主体资格尚未形成统一的标准。有观点认为，“诉的利益”是某一主体能否具备原告资格的判断标准。按此逻辑，国家政府机关、检察机关、公民个人、公益组织和其他社会团体都能成为消费者公益诉讼的原告，相反，《消法》只认可特定消费者协会的主体资格。对立法者而言，“诉的利益”只是消费者协会行使诉权的依据之一，限制公益诉讼的适用才是根本原因。基于这一理念，《消法》宜从立法者首肯的消费者组织入手，逐步拓宽我国消费者公益诉讼的主体范围。

（1）拓宽消费者协会的范围。

具有半官方性质的消费者协会，在维权过程中积累了丰富的经验，成为消费纠纷解决的主要力量，同级政府的财政支持更强化了它维护消费者权益的能力。立法者不妨考虑拓宽消费者协会的范围，规定符合条件的其他消费者协会也可以提起公益诉讼。《消法》将消费者公益诉讼的客体笼统概括为“侵害众多消费者合法权益的行为”。“众多消费者”本身就具有一定的模糊性，对于全国性或省级消协而言，“众多”的衡量标准会与“在全国或省级范围内有重大社会影响力”挂钩。在行政级别较低的某些地方，经营者的违法行为也严重损害了当地众多消费者的合法权益，不能因为其没有达到“全国性或省级”的标准就阻断公益诉讼的维权途径。当经营者的违法行为最终造成了足够引起全国性或省级协会重视的损害时，他们再提起公益诉讼，反倒产生一种“为时已晚”的效果。

（2）重视其他消费者组织

世界上多数国家既规定了消费者团体这类民间公益代表人，还建立了官方公益代表人。例如法国的国库法务、检察官，德国的联邦高等检察官、联邦利益代表人和州公益代表人[6]。此次修订的《消法》既没有所谓的官方公益代表人，也不存在民间公益代表人。然而，我国却通过行政化的登记和管理制度将原本具有民间性和公益性的消费者协会“半官方化”，加上立法者的“修饰”——赋予消费者协会以原告主体资格、规定各级政府部门给予消费者协会必要的财政支持，试图将消费者协会塑造成“准官方公益代表人”的形象。它所呈现的，是一种越过民间公益诉讼代表人而直接建立“准官方公益代表人”的立法态度。

但是，“无视”民间公益代表人的地位并不利于消费者权益的有效维护，立法者不应当将“其他消费者组织”排除在公益诉讼主体范围之外。对于纯粹的民间型消费者组织，《消法》可以作出不同于消费者协会诉讼资格的规定。消费者协会提起公益诉讼必须有实体法的授权，其他消费者组织则需要法官将其起诉的动机和能力作为一个考量标准[7]。换言之，法官在充分考察原告的诉讼动机是否善良、诉讼能力是否充足以及实际诉讼能力是否足以胜任的基础上决定是否接受该原告的起诉[8]。德国也是从目的和能力方面审查消费者团体的诉讼资格，但是审查的权力不在司法机关，而属行政机关。在德国，能够提起消费者团体诉讼的组织必须是事前就诉权资格经过行政许可和登记的团体，登记的团体必须明确表明保护消费者利益的目的以及能够切实履行团体任务等等[9]。我国不妨也从组织成立的目的、设置的规模、维权的能力等方面考察其是否具备合理的诉讼动机和目的，从而决定是否接受民间型消费者组织提起的公益诉讼。

（二）行为内容的规范性限制

新《消法》没有任何关于诉权内容的规定。行为限制的阙如，不仅加大了公益诉讼实际操作的难度，而且滋生了原告主体滥用诉讼权的不良心理。强调主体限制，忽视行为限制的做法“涉嫌”允许少数主体“随意作为”。据此，决策者倒不如适当放宽对主体范围的限制，重视行为内容的限制，允许多数主体“有限作为”。

1.禁令请求权

赋予消费者协会提起禁令之诉的权利实属必要。针对违法经营者侵害消费者合法权益的行为，消费者可能出于诉讼成本的考虑放弃维权，此时消费者协会有必要实施禁令之诉，为潜在的众多受害消费者实现合法权益创造条件。据2013年上半年全国消协组织受理投诉情况分析，合同纠纷投诉增速显著[10]。合同中不当格式条款一直成为投诉的重点。例如饭店贴出“店庆酬宾，饭菜五折优惠，吃多少送多少”。但是“饭菜”中并不包含海鲜、酒水。诸如此类“咬文嚼字”的模糊规定，总能引起消费者极大的不满。如果消费者因菜金低廉放弃诉讼，此时由消费者协会向人民法院提出禁止规定模糊条款的诉讼请求，能有效制止饭店经营者的违法行为。但是，消费者协会并不是消费纠纷的直接利害关系人，所实施的禁令之诉，只限于一般性禁令，而非个别性禁令，否则，可能会妨碍直接利害关系人提起诉讼。消费者协会只能禁止餐饮服务者提供模糊格式条款，但不能要求饭店将多收的菜金返还给具体的消费者。返还菜金的诉讼请求只能由消费者个人提出，当然，这里并不排除消费者协会以诉讼代理人的身份提出。

2.损害赔偿请求权

对于小额侵权案件，消费者往往抱着“花钱买教训”的心态放弃诉讼，违法经营者倒成为最终受益者。如果允许消费者协会提起损害赔偿之诉，即使挽回的损失对消费者而言是小数目，也能制裁违法经营者，督促其依法经营。消费者保护团体是否享有赔偿请求权，各国立法不一。由于侵权案件中的赔偿数额往往难以确定，赔偿金的计算和分配没有统一标准，法国、日本等国未规定消费者团体提起损害赔偿之诉的权利[5]339-340。不过，损害赔偿之诉的实施能够有效阻止经营者因违法行为继续获益，过去没有建立损害赔偿请求权的国家也开始尝试这一制度。意大利于2012年正式实施损害赔偿诉讼制度，为大规模消费者侵权案件提供救济[11]。我国也有必要赋予消费者协会提起损害赔偿之诉的权利，并建立相应的损害赔偿制度。

3.刑事附带民事赔偿请求权

在侵害众多消费者合法权益的案件中，某些经营者的违法行为已经构成刑事犯罪。经营者被提起公诉后，消费者协会能否针对犯罪行为给消费者带来的损失提起刑事附带民事诉讼亟待考虑。附带民事赔偿请求不同于小额侵权案件中的损害赔偿请求。当经营者的违法行为构成刑事犯罪时，消费者个人遭受的损失也不轻，受害消费者一般都会积极地要求赔偿。在产品缺陷致人损害的案件中，受害者主张的赔偿金具备较强的人身专属性，而且不同消费者受到的人身损害程度、治疗时间的长短、伤残等级的不同使得案件的个别性问题超出了公益诉讼案件的共同性问题[5]341，此时由受害消费者个人提起附带民事赔偿之诉更为适宜。

4.进行调解的权利

调解是纠纷解决的有效方式，在传统的私益诉讼中得到充分的运用，能否同样适用于公益诉讼需要具体分析。有观点认为，消费者协会作为公益诉讼的原告，享有完整的公益诉权，而参加调解是诉权行使的方式之一，故消费者公益诉讼是允许调解的[12]。这也顺应了当下纠纷解决多元化的时代要求。但是，不同于私益诉讼，公益诉讼背后真正的当事人是消费者和经营者。只要消费者不接受调解结果，消费者协会所做的努力将大打折扣。此外，《消法》第39条规定，消费者和经营者发生消费纠纷，可以请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解。当消费者协会主持调解时，会出现一方当事人是消费者协会，主持者也是消费者协会的情况。虽然后者可能是上一级消协或者其他消费者组织，但在经营者看来，整个调解过程对自己是不利的。因此，是否赋予消费者协会调解的权利还有待考证。

四、我国消费者公益诉讼之非规范限制

以诉讼方式进行消费者维权，过去只有一个路径——传统的私益诉讼。但是，现行私益诉讼存在的缺陷并不能有效保护众多消费者的合法权益。于是，立法者开始另辟蹊径——消费者公益诉讼。出于限制适用的考虑，新路径被立法者设置了多重障碍。结果出现了这样尴尬的状况：新路径刚被开辟不料成为一条“堵路”，加上原先的私益诉讼，现在出现了两条“堵路”。如果是为了防止滥诉，立法者才限制公益诉讼的适用，我们为何不重视原有路径的疏通？正如尼尔·麦考米克协调性论辩中所讲的“协调”——对于一个成熟的法律制度来说，意指不同的规则只有连接在一起通盘考虑才有意义[13]。当引入一种新的救济机制时，我们不应偏废既有的制度，新旧制度连接在一起通盘运作时方有意义。公益诉讼并不优先于其他维权方式，也不会取代其他救济途径，当我们无法从原有路径维护消费者利益时，才转向公益诉讼。立法者欲防止其被不合理使用，重视原有路径的疏通显得尤为重要。更何况，在出现私益诉讼和公益诉讼竞合的情形时，基于消费者个人与案件存在最直接的利害关系，法院理所当然地优先受理私益诉讼。在此情况下，传统私益诉讼存在的不足最终还是需要它自己解决，修葺“原有路径”的必要性也就不证自明。

完善传统私益诉讼等其他方式，增加维权路径的选择，从而间接减少消费者公益诉讼的适用，正是非规范性限制所强调的。与规范性限制相比，它并没有从根本上制约公益诉讼的实施。相反，非规范限制注重消费者维权方式的整体发展。在没有规定消费者公益诉讼之前，我国解决群体性纠纷案件采用的是诉讼代表人制度。在消费者众多的侵权案件中，代表人诉讼和公益诉讼有着殊途同归的作用。立法者在设置消费者公益诉讼之后，并没有删除关于代表人制度的规定。虽然在实践中，代表人制度未能充分发挥作用，但不可断然将其排除在消费者维权方式之外。新《消法》并未考虑将具有直接利害关系的消费者个人纳入公益诉讼的主体范围，遭受侵害的消费者个人只能通过私益诉讼寻求救济。在立法者没有放宽公益诉讼主体限制之前，消费者个人只能借助现有的民事诉讼制度——代表人诉讼来维护消费者的群体利益，故完善我国诉讼代表人制度势在必行。

对公益诉讼进行非规范性限制还要充分发挥消费者协会的作用。消费者协会除了提起公益诉讼，还能通过其他方式维护消费者利益。《消法》第37条第一款第（七）项规定：“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费协会提起诉讼或者依照本法提起诉讼。”在消费纠纷中，经营者和消费者之间实力悬殊，通常表现为消费者收集证据能力有限，信息获取不全面，维权成本高。消费者协会支持起诉有助于保护弱势消费者一方。支持起诉并不要求消费者协会以诉讼代理人的身份参与，而是通过调查取证等方式支持消费者的诉讼请求。此次《消法》将原先“提请鉴定部门鉴定”修改为“委托鉴定人鉴定”，强化了消费者协会获取鉴定意见的能力，为其收集证据提供了有力条件。消费者协会在选择行使何种权利进行维权时，会考虑花费的时间成本、维护的利益大小、所能达到的维权效果等等因素，如果它发现通过其他权利的行使也能实现公益诉讼所获得的效果，就不会轻易提起公益诉讼。

五、结语

新《消法》专门增加一条规定，赋予中国消费者协会和省级消费者协会以公益诉讼原告主体资格。这足以说明立法者对消费者公益诉讼的重视。与此同时，立法者对公益诉讼制度作了一系列规范性限制。在此类限制中，立法者不妨放宽对主体范围的限制，重视行为限制。与其规定少数人“随意作为”，不如允许多数人“有限作为”。在规范性限制之外，还存在着一种非规范性限制。公益诉讼运行的背后是规范性限制和非规范性限制的并重与并存。我们不应当对消费者公益诉讼作出太多的规范性限制，同时也应当关注公益诉讼的非规范性限制。

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［4］孙颖.“消法”修改语境下中国消费者组织的重构［J］.中国法学，2013，（4）.

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［责任编辑：刘 庆］

Analyzing the Restrictive Using of Consumer Public Interest Litigation in the New Law on the Protection of Consumers’Rights and Interests

HUANG He-yuan

The Law on the Protection of Consumer’s Rights and Interests revised in2013added provisions on consumer public lawsuit.Legislators have made a series of normative?restrictions on the system.While such provisions can prevent excessive litigation,it not only limits the functional exertion of consumer public lawsuit,but also impedes the effective remedy o f consumer rights.Thus the non-normative?restrictions are introduced,which means restricting indirectly the application of public interest litigation through developing traditional private interest litigation and other remedies.By this way,it would make side effect on the application of consumer public lawsuit；On the other hand,it helps to further improve other means of rights’protection,and finally promotes the whole system of consumer rights’protection.

consumer rights;public interest litigation;normative restriction

DF71

：A

：1008-7966（2014）03-0123-04

2014-02-24

黄河缘（1991-），女，江西南昌人，2013级诉讼法学专业硕士研究生。