彭瑞花

（青海师范大学，西宁 810008）

论我国宗教平等的法律保护

彭瑞花

（青海师范大学，西宁 810008）

宗教平等在我国宗教法治建设中意义重大，国家已制定出相对完善的宗教法律体系，以实现宪法所规定的宗教信仰自由，保障信教公民与不信教公民之间、不同宗教之间、不同教派之间在法律面前的平等地位。由于宗教事务的复杂性，还存在立法标准不统一、法律责任模糊、自由裁量权过大等不足，仍然需要从立法、执法、司法各个层面进一步完善。

宗教平等；法律责任；法律保护

宗教平等是一个法律概念，是从法律的角度来分析宗教问题，在我国，宗教平等是“法律面前人人平等”原则在宗教领域中的体现，包括各宗教、各教派的法律地位平等，信教公民与不信教公民的法律地位平等，在法律面前，既不享有任何特权，也不受任何法律歧视。这在宗教人口众多、宗教历史悠久、本土宗教与外来宗教并存、各大宗教俱全的国家尤为重要。如何通过法律的手段对各种宗教行为加以调控，保护庞大的信教群体的合法权益，保证信教公民与不信教公民的和睦共处；如何保护各种不同宗教尤其是处于弱势地位的宗教的合法权益，不仅关系着宗教是否能够在现代法制社会得以生存和发展，而且在很大程度上影响着经济社会的可持续发展，甚至关系到政治稳定的大局。正确分析当前宗教平等中存在的各种不足，有针对性地提出法制建议，对于促进宗教法治建设具有重要的意义。

一、宗教平等的价值

（一）宪法平等原则在宗教信仰自由中的具体体现

宪法是一个国家的根本大法，将公民的平等权入宪表明了平等权的地位是根本性的、至上的，我国法律体系中与宗教信仰自由有关的包括法律、行政法规、地方性法规和规章多个层面，其中属于基本法律层面的有《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《民族区域自治法》、《工会法》、《劳动法》、《兵役法》、《广告法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等；属于行政法规层次的有《宗教事务条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》；另外还有国务院部门规章以及大量的地方性法规和地方政府规章。无论是法律层面上保障宗教信仰自由的有关条文，还是法规、规章层面上的专门性规定，其宗旨都是为了保护公民的宗教信仰自由。法律、法规和规章的内容中对宗教平等的保护是保护公民宗教信仰自由的根本原则和保障，同时也是宪法的平等原则在宗教信仰中的具体体现。

（二）保障宗教信仰自由的根本原则

平等是一切法律权利的基础，只有消除歧视、消除特权，法律面前人人平等才能使法律所赋予的各项权利和自由得到保障。在宗教领域，宗教平等是对宗教信仰自由理念的最好诠释。“在公民中间，完全不允许因为宗教信仰而产生权利不一样的现象。”[1]只有坚持宗教平等的根本原则，以宗教平等作为处理一切有关宗教问题的出发点，才能使信教公民与不信教公民互相尊重、彼此容忍。现代国家大多采用政教分离的方法保护宗教信仰自由，也是为了使各个宗教以及各教派的法律地位平等，防止宗教歧视，使各个宗教能够互相尊重、互相容忍、和平共处。

（三）我国人权保障事业与国际接轨的必然要求

全球化发展使世界各国之间的联系日益紧密，国际社会为了保障基本人权，也非常重视对宗教信仰自由的保护，特别注意对宗教平等权的保护。联合国通过的《世界人权宣言》规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。”“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”另外，《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》中规定：“任何国家、机关、团体或个人都不得以宗教或其他信仰为理由对任何人加以歧视”，“本宣言中‘基于宗教或信仰原因的不容忍和歧视’一语系指以宗教或信仰为理由的任何区别、排斥、限制或偏袒，其目的或结果为取消或损害在平等地位上对人权和基本自由的承认、享有和行使”。我国宪法明确规定要尊重和保障人权，保障公民的宗教信仰自由和宗教平等权，这与《世界人权公约》和《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》规定的宗教平等的精神是一致的。保护宗教平等权，不但是落实宗教信仰自由、加强宗教法治建设的根本原则，更是在人权保障事业上与国际接轨的重要步骤。

（四）当前构建我国和谐社会的重要保障

在中国宗教发展历史中，我国一直就存在多种宗教，占主流地位的是佛教、道教和儒教，佛教是一种外来宗教，道教是我国土生土长的宗教。三大宗教之外还有伊斯兰教、基督教等其他宗教，各个宗教在发展的过程中虽然有过争论，佛教与道教又总是呈现此消彼长的态势，但总体来看并没有发生过西方一些国家出现的严重的宗教歧视、宗教迫害以及宗教战争事件。2005年有人做过调查认为，中国的宗教信仰者至少有“三亿人”。这个数字不见得非常准确，但是足以说明宗教在我国一直处于发展之中，影响也越来越大。并且，我国目前除了佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教这五大宗教外，还有东正教、犹太教以及其他的新型宗教。要充分保障三亿信教公民的信教自由和其他公民的不信教自由，使各种宗教以及各个教派互相尊重、和平共处，就必须坚持宗教平等，这是构建我国和谐社会的重要保障。

二、我国宗教平等法律保护中存在的主要问题

（一）权利主体模糊

《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”在这个规定中，权利主体非常明确是指中国公民，即具有中华人民共和国国籍的人，没有包括外国人和无国籍人。1994年国务院制定了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，专门就外国人在我国的宗教信仰自由做了规定，但对于无国籍人的宗教信仰自由并未提及。另外，有的地方宗教事务条例将宗教仅限定为佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，事实上，除了这五大宗教外，我国还存在着犹太教、印度教、东正教以及一些新兴的宗教，按照某些地方性法规的规定，五大宗教以外的这些宗教都不属于宗教，不仅得不到法律的保护，而且连合法的可能性也不存在，更不可能实现宗教平等，2007年，辽宁鞍山香山寺方丈本愿法师去世，个人名下留有存款28万元及汽车农用车各一部，其法定继承人提出继承法师的遗产，该案并不是僧侣遗产继承问题的第一案，但是，时至今日，僧侣遗产继承问题在立法上还是空白。对于此类案件，中国佛教协会在给广东省佛教协会的复函中指出：“僧人遗产由其生前所在寺院集体继承和处理，其俗家亲属无继承权；俗家亲属生活确有困难，酌情给予适当补助”。最高人民法院1994年对宗教事务局提出的《关于对僧人遗产的处理意见》复函中指出：“我国现行法律对僧人个人遗产的继承问题并无例外规定，因而，对作为公民的僧人，在其死后，其有继承权的亲属继承其遗产的权利尚不能否定。僧人个人遗产如何继承的问题，是继承法和民法通则公布施行后遇到的新问题，亦是立法尚未解决的问题。因此，我院不宜作出司法解释。建议你们向立法机关反映，通过立法予以解决。”所以，法院审理时应当适用《继承法》的规定还是以佛教协会的意见作为审理案件的根据？如何消除宗教习惯与世俗法律的冲突，如何理顺僧俗两界在僧侣遗产继承处理中的关系，以及由此引出信教公民与不信教公民在世俗法律面前是否平等已经成为我们不得不面对的法律问题。

（二）法出多门，宗教平等在执法中难以实现

1982年,中共中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（通称“19号文件”）,第一次明确提出要制定切实可行的宗教法规,拉开了我国宗教立法的序幕。到今天为止，我国与宗教有关的法律法规体系主要包括以下层次：宪法、基本法律、行政法规、国务院部门规章、地方性行政法规和地方政府规章以及规范性法律文件，从制定主体上看有全国人大及其常委会、地方人大及其常委会、国务院、地方人民政府、中央及地方宗教管理机关。法律、法规规章的数量大、立法水平参差不齐，地方性法规与行政规章之间、地方性法规之间的规定不一致现象严重，损害了法律的权威。更重要的是，行政机关在执法中无法正确地适用法律法规，很容易导致同样的案件在不同的地区或者在不同的执法者手中得到不一样的处理，执法平等难以保障。

（三）法律责任规定不完善，司法平等权得不到保障

1.行政主体的法律责任不明确

依法管理宗教事务是保障宗教信仰自由的必然要求，行政机关管理宗教事务必须坚持依法行政的基本原则。在宗教事务管理中，作为管理者的行政主体主要是各级宗教事务管理机关，当然也包括工商、环保、文物、房产、公安等其他行政机关以及法律法规授权的组织，行政机关及其工作人员在实施具体行政行为时产生的法律责任如何认定，承担责任的主体是行政机关还是行政机关工作人员，承担的赔偿责任是民事赔偿还是行政赔偿，有的行政法规、规章没有做出规定，有的做出了规定却非常笼统，还有的规定违反了上位法的规定。《宗教事务条例》第38条规定：“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《江西省宗教事务条例》第40条规定：“违反本条例规定，非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教财产，能返还的，由有关机关责令返还；造成损失的，依法承担民事责任；尚不构成犯罪的，对有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

这两条规定表明国家工作人员的违法行为如果尚未构成犯罪，应当受到行政处分，从行政机关管理国家工作人员的角度讲，这是合法的、正当的。但是从行政机关管理宗教事务的角度看，国家工作人员的行为是代表行政机关实施的，属于职权行为，而不是个人行为，由此导致的法律责任首先应当由行政机关承担，国家工作人员承担的行政处分和刑事责任不能替代行政机关的法律责任。并且，根据江西省的规定，行政管理机关违法行政造成宗教团体和信教公民的财产损害后，由该管理机关承担民事赔偿责任。根据我国《国家赔偿法》和《民法》的规定，行政机关在行政执法中造成的经济赔偿属于国家赔偿，在作为普通民事主体时造成的经济赔偿则属于民事赔偿，这两种赔偿责任的性质是截然不同的，二者不能互相替代。由于行政机关及国家工作人员承担的法律责任不明确，权责不一致，所以，行政机关及其工作人员在管理宗教事务中重管理、轻法治的观念根深蒂固，加上监督机制的不完善，管理过程中极易发生行政违法行为。

2.法律救济途径不明确

《宗教事务条例》第46条规定：“对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”各省、自治区、直辖市的规定不同，河北、上海、重庆、四川与《宗教事务条例》的规定一致，行政复议是行政诉讼的前置程序，对行政复议决定不服才能够向法院起诉；海南、吉林、天津、福建、广西、内蒙古则规定既可以申请行政复议也可以提起行政诉讼；其他的省、自治区、直辖市对此问题没有明确的做出规定。使得与宗教信仰有关的行政法规、规章体现出来更多的是管理的色彩，救济保障的色彩太过薄弱，宗教信仰的平等权难以得到切实的保护。

3.行政自由裁量权过大，易造成实践中的不平等

由于我国没有统一的宗教法，《宗教事务条例》和地方性法规、规章中对宗教事务中的一些基本法律概念没有明确的加以界定。《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”，但是什么是宗教信仰自由，是信仰层次的还是行为层次的，还是两者都包括在内，至今也没有一个统一的标准。《宗教事务条例》和地方有关宗教的法规、规章都规定“国家依法保护正常的宗教活动”，“正常”这个词如何理解？什么样的宗教活动算是正常的宗教活动？行政机关管理宗教事务做出具体行政行为的时候应当遵循什么样的程序，这些都没有明确的法律规定，实践中只能由国家工作人员根据自己的理解掌握。行政机关的自由裁量权如此之大，加上执法人员的法律素质、业务素质、对宗教政策法律的理解等诸多差异，很容易造成同样的案件不同的对待，不同的案件同样的对待等法律问题，从而侵害宗教平等权。

三、完善我国宗教平等权法律保护的建议

（一）倡导宗教宽容，保障信教者与不信教者的平等权

宗教平等意味着信教公民与不信教公民的法律地位平等，在宗教信仰上互相宽容、彼此尊重，不因自身有无宗教信仰的原因而侵犯到他人的合法权益。尤其是在公共场所，宗教宽容精神就显得更为重要。2004年2月10日，法国国民大会以494票赞成、36票反对、31票弃权的压倒性多数票，一读通过了政府提出的一个在国内引起广泛争论甚至也引起国际争议的法案。该法案严禁在公共场所配戴明显的宗教标志，包括穆斯林头巾、犹太教小帽、基督徒的大型十字架等。公立学校学生违反此法者，可能被学校开除[2]。该法案被称为“头巾法案”，在法国和国际社会都受到了普遍的关注和激烈的争论。台湾的陈素秋教授认为这个法案不但干预了学生的信仰自由，牺牲了他们的权利，而且放弃了学校作为多元文化场所的机会，他认为学校应该通过宗教教育，叫大家忍受其他宗教。也有的学者则持相反的观点，认为宗教信仰自由既然是私人的事，那么，就应当严格限制宗教介入公共场所，防止宗教信仰者对他人造成压迫，以保障宗教分离原则和宗教平等。

宗教平等意味着信教公民与不信教公民的法律地位平等，在宗教信仰上互相宽容、彼此尊重，不因自身有无宗教信仰的原因而侵犯到他人的合法权益。尤其是在公共场所，宗教宽容精神就显得更为重要。倡导宗教宽容不仅仅意味着对信仰宗教的公民的容忍，在特定情况下对不信仰宗教的公民的容忍显得更为重要。尤其是在多数人信仰某一特定宗教的场合下，不信仰宗教的公民的平等权更容易遭受侵犯，在生活中有时更容易遭受歧视。权利和义务是统一的，不存在无义务的权利，也不存在无权利的义务，享有宗教信仰自由的同时也应当履行尊重他人不信仰宗教的自由的义务。《宗教事务条例》规定，“信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所(寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所)内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行”。《广西壮族自治区宗教事务行政管理暂行规定》规定，“信徒在宗教活动场所以及按宗教习惯在自己家里进行正常的宗教活动，受法律保护，任何人不得干涉”，“任何人不得擅自在宗教活动场所以外进行宗教活动。任何人不得在宗教活动场所进行反宗教的活动”。这些具体的法律就是为了保护公民信仰宗教和不信仰宗教的自由，保护信教公民与不信教公民的平等权。

（二）完善宗教法律体系，统一宗教执法标准

依法治国，建设法治国家是我国一直以来的治国方略，亚里士多德说过：“法治就是制定的完好的法律得到人们的普遍遵行”[3]，依法治国的前提条件就是有法可依，制定完备的法律制度。我国经过几十年的理论探索和实践改革，有关部门和30多个省、自治区、直辖市陆续颁布了地方性宗教法规和宗教规章，为制定宗教法积累了丰富的经验。2004年《宗教事务条例》的出台，更使我国的宗教法制建设取得了举世瞩目的成就。制定宗教法是我国法治建设的必由之路，也是宗教界、学界、宗教事务管理机关的共同期盼，但是，为了法律的权威，更为了制定出质量过硬的法律，制定宗教法不能急功近利，要在条件成熟的基础上稳步推进。

当今世界绝大部分的国家都在本国的宪法或法律中明确规定要保障宗教信仰自由，但是只有极少数的国家制定了宗教管理基本法。美国虽然将宗教信仰提高到人权的地位，但是也没有制定揽括一切宗教事务的宗教基本法，当然这与美国法律是判例制度有关，但是，这与宗教往往和政治问题、民族问题夹杂在一起也具有非常大的关系。所以多数国家不仅把宗教问题当成一个法律问题。更看作是一个政治问题，在宗教问题的处理上都非常谨慎，我国在处理宗教事务的问题上并没有现成的可以借鉴的模式，只能不断地摸索适合我国具体国情的制度。正如叶小文在《大力加强宗教法治建设》所说：由于宗教工作的复杂性、特殊性和重要性，加强宗教法制建设需要缜密决策，从长计议，切不可掉以轻心，草率行事，要搞好调查研究，既要对目前全国的宗教法制建设的现状心中有数，又要对历史、对国家依法管理的情况进行分析研究，更要对具体怎么做反复推敲，加强宗教法制建设的综合研究是学者们关注的重点[4]。制定的法律法规在实践中得到遵守是法制建设的关键环节，《宗教事务条例》颁布实施后对我国的宗教法制建设起到了巨大的促进作用，有力地保障了我国宪法所规定的公民的宗教信仰自由。但是，该条例的内容有很多不足之处，造成了适用法律时的无所适从。当务之急应当制定《宗教事务条例实施细则》，明确界定“宗教信仰自由”、“宗教”、“正常”等基本法律概念，明确执法程序和各方主体的法律责任，使《宗教事务条例》能够具体操作和实施。

在国家尚未制定统一的宗教基本法之前，为了使不同地区的地方性宗教行政法规和规章的内容与《宗教事务条例》保持一致，一方面应该统一由该省、自治区、直辖市人大常委会制定地方性法规；另一方面，立法落后的省级行政区应该根据《宗教事务条例》制定适合本行政区域的地方性法规；最后也是最重要的，各省、自治区、直辖市应当对其宗教事务相关法规的内容加以修改，互相借鉴成功的立法经验，加强彼此间的沟通交流，防止彼此间制定的法律制度的矛盾和冲突，实现法律制度的统一。

（三）明确法律责任，保证司法平等

在宗教事务管理中的行政主体主要是各级宗教事务管理机关，除此以外的工商、环保、文物、房产、公安等行政机关也会在宗教事务中做出一定的具体行政行为，如果行政主体的具体行政行为侵犯了宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和其他信教公民的合法权益时，就应当承担相应的法律责任，如果造成了损害，就应当承担起行政赔偿责任，行政赔偿责任属于国家赔偿，而不是承担民事赔偿责任，行政主体的法律责任不能转嫁到国家工作人员的身上，要明确区分国家工作人员与其所属行政机关的责任。另外，还要区分国家工作人员是否利用了其作为国家工作人员的身份，如果不是行政执法行为而是个人行为造成了违法，就应该由国家工作人员自己承担相应的行政责任和民事赔偿责任。如果其行为构成了犯罪，就要受到刑法的制裁。

另外，行政自由裁量权过大是我国行政法律规范普遍存在的问题，这与宗教法律体系不完善有很大关系，也与宗教事务的多样性和复杂性有很大关系。自由裁量权过大对宗教平等权的损害是显而易见的，不仅容易导致信仰宗教的公民与不信仰宗教的公民的不平等，也容易使不同宗教、不同教派的平等权遭受损害。所以，约束自由裁量权在依法管理宗教事务、保障宗教平等权上具有重要意义。

［1］列宁全集（第8卷）［M］.北京：人民出版社，1986：43-44.［2］何农.法国要求学校“非宗教化”说明什么［N］.光明日报, 2004-02-20.

［3］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.北京：商务印书馆，1982.

［4］叶小文.大力加强宗教法治建设［J］.中国宗教，1997，（2）.

［责任编辑：李 莹］

Legal Protection on Religious Equality in China

PENG Rui-hua

Religious equality is of great significance in rule of law in China,perfect religious legal systems have been developed in order to carry out our freedom of religious belief provided by constitution.And it protects equal legal status between believers and no believers,different religions,different religious sects.Because of complexity in religion,there is much imperfection in legal standard,legal liability,discretion and so on,measures should be taken to improve legislation,enforcement and justice.

religious equality;legal liability;legal protection

D02

：A

：1008-7966（2014）03-0005-04

2014-02-10

彭瑞花（1980-），女，山东青岛人，讲师，陕西师范大学宗教研究中心2012级宗教学专业博士研究生。