北京市朝阳区人民检察院课题组

（北京市朝阳区人民检察院，北京100026）

反贪初查工作存在的问题及对策
——以基层检察机关反贪初查工作的实践为视角

北京市朝阳区人民检察院课题组①本文系2014年北京市朝阳区人民检察院重点课题。

（北京市朝阳区人民检察院，北京100026）

当前反贪初查工作主要存在以下问题：初查案件线索的管理较粗放、初查措施手段的适用较落后、初查法律文书的制作不规范以及初查监督机制的建设有缺陷。究其原因主要为：对于反贪初查工作的性质没有形成统一认识，关于反贪初查工作的地位缺乏明确法律依据以及关于反贪初查工作的评价存在一定不良导向。为此，应着重从多方面来予以解决。

反贪初查；基层检察机关；相应对策

序言

检察机关反贪部门在立案前往往不能简单地通过审查书面举报或者检举材料从而得出是否立案的决定，而是需要通过一系列较长的调查活动寻找证据材料，认为符合立案标准后再立案侦查。这种立案前的具有司法性质的调查活动经过较长时间的反贪侦查实践后，被称之为“初查”［1］。2012年修改的新《刑事诉讼法》和2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称新《刑诉规则》）直接或者间接地对反贪初查制度进行了修改和完善，既为检察机关反贪部门初查工作提出了更为严格的要求，又为检察机关反贪部门加快转变初查模式提供了难得的机遇。为此，检察机关反贪部门需要对反贪初查工作尤其是基层检察机关反贪初查工作中存在的问题进行系统地梳理，从而找准相关对策，以更好地适应新形势新条件下反贪初查工作的开展和运行。

一、存在的问题

以基层检察机关反贪初查工作的实践为视角，客观来讲，反贪初查工作仍然呈现出“粗放化”的整体特点和态势。其主要问题集中表现在以下五个方面：

（一）初查案件线索的管理较粗放

目前，基层检察机关反贪部门对于初查案件线索的管理仍然比较粗放，其主要表现为：一是初查案件线索的收集渠道不顺畅且较狭窄。在反贪办案实践中，基层检察机关反贪部门的案件线索有相当一部分是本院控告申诉部门（举报中心）移交过来的，但是绝大多数控告申诉部门（举报中心）对于举报材料只是简单的“初核”，案件线索的质量和成案率均不高；除此之外，反贪部门的初查案件线索主要依靠上级检察机关反贪部门交办或者自行发现，总体来讲，在信息化侦查背景之下，这种初查案件线索的收集已经显得相对滞后，尤其是反贪部门自身对于新兴媒体涉及反腐举报的关注度、敏感度和利用度均不够高，导致出现社会公众感受到“腐败严重”而检察机关反贪部门却“无案可查”的矛盾现象。二是初查案件线索的受理方式较落后且易泄密，往往是由部门内勤对于案件线索进行受理和登记，而且都是以“纸质版”的形式进行的，这种传统式的人工式的线索受理方式，既不便于对初查线索进行科学、有效、动态地监督和管理，而且容易造成初查线索秘密泄露，从而影响后续初查工作的开展。三是初查案件线索的审查方式较粗糙且易失真，基层检察机关反贪部门往往有“案件线索审查小组”或者其他类似组织来负责对案件线索进行审查，以最终决定线索是否需要进入初查程序，诚然，这种“人工经验式”的审查方式具有一定的合理性和可靠性，但是毕竟现在的案件线索越来越复杂、越来越多元、越来越隐蔽，需要的信息量也越来越大，而单一的“人工经验式”已经越来越难以满足案件线索审查的需要。

（二）初查措施手段的适用较落后

新《刑事诉讼规则》第173条规定：“在初查过程中，可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施。不得对初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产，不得采取技术侦查措施。”换言之，初查措施必须采取“任意性初查措施”，而禁止使用“强制性初查措施”。而目前在基层检察机关反贪初查工作中，这些“任意性初查措施”还是主要依靠反贪侦查人员大量的体力劳动来完成，这样非常容易导致反贪初查工作的质量不高和效率较低等问题：一是初查措施手段的成本较高，在这里，笔者以查询银行账户为例，基层检察机关反贪侦查人员为了完成外围的调查工作需要对该地区的商业银行进行“拉网式”排查，不仅耗费了大量的反贪人力和物力资源，而且一旦出现一些重要的涉案银行账户资料被遗漏将会造成所谓的“初查僵局”，引起巨大的初查风险；二是由于反贪初查措施手段的局限性强，可能会存在着反贪部门及其侦查人员打“擦边球”的做法，容易出现初查措施适用“失范”的问题，在这里，笔者就以扣押措施的误用为例，在反贪办案实践中，有的办案机关希望在立案前就取得对初查对象的有罪证据，因此在通知初查对象接受问询时候，会对初查对象的物品、账本、印章等进行所谓的“扣押”，有时会出示扣押通知单，有的则以收条、借条的形式行扣押之实。综上所述，传统的初查措施手段已经很难满足信息时代条件的反贪初查工作，对于基层检察机关反贪部门而言，这类简单地依靠“人海战术”的初查措施手段的大规模适用已经很难维系。

（三）初查法律文书的制作不规范

反贪初查工作并不是严格意义上的反贪侦查工作，其关注的焦点在于是否能够顺利实现立案目标，此外，反贪初查所收集的主要是案件线索或者证据材料，并且针对“有些主要证据材料能否在立案后所直接使用”存在着较大的争议①由于职务犯罪初查原则上属于诉讼程序启动前的非诉讼行为，尽管侦查部门在职务犯罪初查过程中享有一定的调查取证权，并可以取到非常有价值的书证、物证等证据材料，但由于职务犯罪初查本身的非诉讼性，导致这一阶段所取得的证据不合法，在之后的起诉和审判程序中不得作为证据适用。参见高新平、王晓伟：《职务犯罪初查的现实困境与改革途径》，载于《东岳论丛》2012年第12期，第171页。。从而导致目前基层检察机关反贪侦查人员在初查过程中只是强调“如何突破案件”，而轻视甚至忽视了证据意识和程序意识，这反映在初查法律文书的制作方面就主要表现为种种不规范的现象，其主要体现为：一是直接借用立案后的法律文书，以接触初查对象后所做的谈话记录为例，有些反贪侦查人员使用的是讯问笔录格式来记录谈话内容，有些反贪侦查人员使用的询问笔录格式来记录谈话内容，还有些反贪侦查人员使用的初查笔录来记录谈话内容等。而严格意义上讲，所谓的“讯问笔录”和“询问笔录”一般都是立案后侦查中才应当使用的法律文书，并且所谓的“初查笔录”更没有明确的依据。此外，在初查过程中经常使用《查询犯罪嫌疑人存款、汇款通知书》、《传唤通知书》等不规范问题。二是自行创设所谓的“法律文书”，以初查协查的法律文书为例，在反贪初查阶段，检察机关可以委托外地检察机关协助初查，因为没有相应的法律文书可使用，有的反贪侦查人员往往临时自创制作协查信函。三是不使用任何法律文书，比如，有的反贪侦查人员在不出具任何文书的情况下，找知情人调查和调取相关材料等。

（四）初查监督机制的建设有缺陷

反贪初查作为一项立案前的“准诉讼活动”，所形成的绝大部分证据材料并不能随案移送到侦查监督部门，反贪初查工作几乎不受任何外来力量的控制。目前，反贪初查监督工作机制尤其是基层检察机关反贪初查监督工作机制的主要缺陷表现为：第一，轻程序监督，不仅容易导致初查中直接或者间接侵犯人权的现象发生，而且容易造成“压案不查、有案不查”的问题出现，甚至极少数反贪侦查人员违规利用案件线索来谋取个人私利［2］，从而大大削弱了反贪初查的严肃性和正当性。第二，轻动态监督，对于反贪初查措施适用方面缺乏必要的监督，目前初查措施本身具有的“天然攻击性”很容易对公民权利造成潜在或者现实的侵害，而对于初查措施手段适用的监督却处于空白状态。第三，轻刚性监督，同级检察机关对于反贪初查监督往往以所谓的“柔性监督”为主，这种监督本身并不具有法律程序上的强制力和执行力，并且由于作为监督者和被监督者的反贪部门同在一个检察机关之内，这种“同体监督”较“异体监督”而言本身就比较乏力，导致对反贪初查内部监督面临着“刚性不足”的问题比较突出。

二、原因的探析

反贪初查工作尤其是基层检察机关反贪初查工作的实践中之所以存在着上述问题，究其原因主要为：

（一）对于反贪初查工作的性质没有形成统一认识

从静态角度来看，关于反贪初查工作规定比较繁杂和零乱，到目前为止，虽然出台了20多份有关初查工作的规范性文件，但是这些规范性文件之间关于初查工作的规定并不一致，有些条款之间甚至存在矛盾之处，虽然新《刑诉规则》对于初查工作进行了比较详尽的规定，但是对于纷繁复杂的反贪初查工作而言依然比较宏观，这些规定的操作性依然不强，从而导致就目前而言，反贪初查工作缺乏一个统一的依据。从动态角度来看，反贪初查工作运行呈现出一种无序性，即不同的反贪侦查人员对于反贪初查工作有着自己的认识和理解，导致在接触初查对象以及其他相关人员的时候往往是“各有各招”，正如上文所述的那样，有的运用询问措施之名行讯问措施之实；对立案前后的法律文书进行借用和混用；初查获取的证据不规范使用，有的直接转入案卷之中［3］。

（二）关于反贪初查工作的地位缺乏明确法律依据

我国刑事诉讼法律之所以设置了立案程序，就在于它能“更好地实现对涉嫌职务犯罪的线索纳入侦查程序的输出功能，以及对不涉及职务犯罪线索排除在侦查程序之外的屏障功能”［4］。如果机械地实施所谓的“先立案后侦查突破”，那么任何人都可以凭借一份举报信对他人进行举报，人人皆有可能成为被立案被追诉的对象，严重违反了刑事法律对于“谦抑性”的要求，而且即使在此之后检察机关对其采取了撤案措施，这种不利后果尤其是消极的社会效果也将继续存在，无法弥补。因此，现行反贪初查工作具有现实的合理性。但是遗憾的是，新《刑事诉讼法》没有承认,至少没有明确初查的法律地位，而仅仅是在新《刑诉规则》中对初查制度有进一步修改和完善，但是仍然不具有很强的操作性，从而正如上文所述那样，由于反贪初查工作缺乏充足的法律支持和依据，导致比如在反贪初查阶段所收集的证据的合法性将会在法庭上被质疑，对初查阶段相关人员的拒绝配合行为也无法追究其相应责任。

（三）关于反贪初查工作的评价存在一定不良导向

从立案质量评价观念来看，反贪侦查工作中存在着“撤案即错案”的传统观念和运行机制，一旦撤销案件就意味着对检察机关反贪部门案件质量和工作绩效的否定性评价，致使检察机关反贪部门不得不坚守所谓的“客观立案条件”思想，一般是在初查阶段查明案件事实后方敢立案，而没有认识到其实反贪初查后的撤案与不起诉、起诉在本质上是一样的，都是检察机关一种正常的案件处理方式，是检察机关承担客观公正义务的具体表现［5］。因此，虽然这种评价体系和评价标准对于推动反贪初查工作具有一定的进步意义，但是不可否认，同时也导致了在反贪初查实践中，为了追求所谓的打击犯罪的实体公正，也可以暂时牺牲所谓的保护人权的程序公正，于是反贪初查工作中的一系列不规范问题也就应运而生。

三、相应的对策

通过上述对反贪初查工作存在的问题的阐释和对原因的剖析，笔者认为，反贪部门尤其是基层检察机关反贪部门应进一步加强和改善反贪初查工作。具体来讲：

（一）加强和细化反贪初查线索管理

反贪初查线索的好坏直接决定着办案工作能否进入到下一个办案环节。针对以上基层检察机关反贪初查案件线索管理存在的“粗放化”问题，应当着重从以下三个方面着手来加强和细化反贪初查案件线索管理工作：首先，反贪部门应畅通和拓宽线索收集渠道，不仅应加强与本院控告申诉部门沟通和联系，通过建立部门合作机制，形成合力，一方面提升案件线索水平，另一方面加强对反贪案件线索的收集工作，尤其是注重对网络举报线索材料的收集工作，从源头上整合线索资源和拓宽收集渠道；其次，反贪部门应积极改变传统的人工式的初查案件线索受理和登记方式，通过检察办案内网，逐步实现初查案件线索的网上流转、网上受理、网上登记，从而不仅提升线索管理效率，而且加强对案件线索的保密。最后，反贪部门应加强对反贪初查案件线索的研判和分析，“案件线索审查小组”不单单决定案件线索是否需要初查，而且应当出具较为详细的审查意见，从而一开始就发挥好对反贪初查工作的指导和指挥作用。此外，在线索审查过程中，反贪部门及其侦查人员应从线索来源、举报内容、成案可能性等方面进行综合分析，运用推理法、联系法等方法，着重分析线索蕴含的初查潜力，坚决排除没有明确方向并有可能导致办案风险的线索；慎重甄别和筛选出有价值并有可能挖出窝案串案的线索；谨慎对待看似具体、实际上不具有犯罪事实的线索，以及看似笼统、实际上可能隐藏着大案要案的线索；对反映的问题清晰、社会负面影响较大、权力行使不规范透明、当事人口碑较差等线索应当作为初查的重点。在条件允许的情况下，可以采用购进和使用“案件线索评估应用软件”，以辅助对案件线索的审查和评估工作。

（二）强化和规范反贪初查措施手段

一是坚持“情报导侦”的理念和思路，按照高检院和省级院的统一要求和部署，加快基层检察机关反贪部门的“反贪初查信息化”的建设，不仅应积极利用上级院所建立的信息化应用体系平台，而且应着手建立和不断完善公共信息查询平台以及情报信息平台，不断增加反贪初查措施的科技含量，提高反贪初查的信息化水平，加速促使传统的初查方式向现代的初查方式转变，逐步减少对反贪人力资源的过度依赖，转而增加对反贪科技资源的充分投入，从而强化反贪初查措施的能力。二是对初查对象进行重点规范，具体而言：首先，明确适用原则，从司法实践看，并非所有贪污贿赂案件都需要在初查过程中问询初查对象，如对已经有直接证据指控的窝案串案对象，一般可以直接立案侦查讯问。为了防止权力滥用，调查问询初查对象应以必要性为原则，即有的案件线索只有通过问询才能做出判断，在能够基本做出符合立案条件判断的基础上，先问询初查对象以此作为过渡阶段，然后做出更为准确的判断，下定决心立案［6］。其次，严格控制问询时限，即应当规定对初查对象的留置问询不得超过12小时，可能转化为犯罪嫌疑人的初查对象以24小时为限。再次，固定问询地点，从安全角度考虑，对初查对象的问询一般安排在本院的办案区内，但不排除在初查对象的单位进行。最后，限定采用方式，对初查对象的到案，严谨使用械具，尽量与其达成接受调查的意志合意，此外，应当严禁采用或者变相采用一切具有强制性的措施来限制初查对象的人身和财产自由。

（三）修改和完善反贪初查法律文书

针对上述反贪初查法律文书体系出现的问题，笔者认为应当坚持从以下几方面进行着手，进一步修改和完善反贪初查法律文书体系：一是增加《协助调查通知书》这一法律文书，因为在反贪初查实践中，针对相关人员的问询，无论是《询问通知书》还是《传唤通知书》都不规范，因此可以考虑增加《协助调查通知书》，格式可以与侦查阶段适用的《询问通知书》大体一致；二是在初查阶段反贪侦查人员与初查对象的谈话记录统一规范称为《调查笔录》；三是规范相关商请和协助文书，借鉴公务中“函”的格式，应统一制作《商请配合调查函》和《请求协助调查函》，在具体实践操作中应与《介绍信》同时使用，从而推动初查协查工作的顺利开展；四是修改《协助查询存款通知书》，将此文书的适用对象从单位扩充至单位和个人。最终，形成一套完整的初查法律文书体系：在调查程序方面包括《提请批准直接受理书》、《案件线索受理表》、《案件线索评估报告》、《提请初查报告》、《初查终结报告》、《提请立案报告》、《不立案通知书》、《移送案件通知书》、《案件请示报告》等；在调查措施方面包括《协助调查通知书》、《调取证据通知书》、《调取证据清单》、《协助查询存款通知书》、《聘请书》、《委托勘验书》、《委托鉴定书》、《商请配合调查函》、《请求协助调查函》等。

（四）完善和强化反贪初查监督制约

具体来讲，可从以下方面进行着手：

第一，逐步实现程序监督跟进，可以考虑初查问询过程中，采取两个全程，即问询过程的同步录音录像以及查清事实的同步调查笔录。将问询的全过程纳入到同步录音录像范围内，只要进入检察机关办案区就进行录音录像，真正做到问询与讯问过程的透明有效衔接；同时规定调查笔录的“规定性工作”，即第一份调查笔录主要用于告知初查对象权力义务，核实主体身份；第二份调查笔录主要用于调查记录个人、家庭以及单位财产状况；第三份调查笔录让其陈述有罪之事实或者无罪辩解；第四份调查笔录向初查对象提出涉案的具体问题；第五份调查笔录对调查取得实质突破后进行证据固定。这五份笔录根据时间进度，分配在12小时问询时限的各个节点。

第二，逐步加大动态监督力度，一方面，对于“对上级人民检察院交办、指定管辖或者按照规定应当向上级人民检察院备案”等特定案件线索，上级检察机关反贪部门除了应重视对下级检察机关反贪部门初查结果的审查监督，还应当派员亲自参与反贪初查过程，以加强对下级检察机关反贪初查工作过程的动态监督和控制；另一方面，检察机关应通过“检察信息化”和“侦查信息化”建设工程，将反贪部门所进行的案件初查情况及时传送到上级检察机关反贪部门和本院举报中心，从而实现“网对网”的双重动态监督，一旦发现反贪初查中存在的有关问题，就可以通知和监督反贪部门予以纠正，以进一步增强对反贪初查工作监督的同步性和实效性。

第三，逐步增强刚性监督力量，明确规定举报中心对反贪初查的知悉权、催办权等法律强制力和约束力；与此同时，还应明确反贪初查期限，对于3个月内无法初查终结的，反贪部门应将已初查的相关情况和延期的具体理由以书面的形式告知举报中心，以便接受举报中心的审查监督。此外，可以考虑加强反贪部门自身监督机制的探索和完善，对于比如已经开展的“法制审查小组”等实践探索所积累的经验做法，可以以司法解释等形式来进行固化，不断增强对初查工作刚性监督的强制力和可信度。

结语

诚然，从客观来讲，目前反贪初查工作所存在的上述问题有着上层法律制度设计不足等诸多深层次和根本性原因，而且新《刑事诉讼法》和新《刑诉规则》要求反贪办案工作实现重心前移，不断加强反贪初查工作建设，着力提升反贪初查工作效益。因此，在现有的法律制度框架之内，检察机关应进一步从微观角度出发，进一步变革初查工作思路，改进初查工作方法，规范初查工作机制，增强初查工作能力，以进一步适应新条件下反贪办案工作的各项要求。

［1］柳忠卫，滕孝海.贪污贿赂犯罪初查行为探析［J］.法学论坛，2009，（2）.

［2］刘孙承.检察机关举报工作中存在的问题及其改建［J］.人民检察，2009，（24）.

［3］俞启泳，马铁鹏.职务犯罪立案前调查活动之规范［J］.人民检察，2012，（15）.

［4］卢乐云.构建职务犯罪初查法律制度的基本前提［J］.湖南师范大学社会科学学报，2010，（6）.

［5］陈震屏.职务犯罪初查制度研究［J］.法治论丛，2008，（6）.

［6］王雄飞，胡波.贿赂犯罪初查中查问制度建构［J］.人民检察，2011，（18）.

［责任编辑：王泽宇］

The Existing Problem s of the Anti-corruption Preliminary Investigation Work and ItsCountermeasures——From the Perspective of the Anti-corruption Preliminary Investigation Practice of the Grass-roots Procuratorates

Research Group of People's Procuratorate of Chaoyang

The anti-corruption preliminary investigation work mainly exists the following problems:the extensive management of the preliminary investigation's case clues,the backward application of the preliminary investigation's measures and methods,the non-standard writing of the preliminary investigation's legal documents and the defective building of the preliminary in vestigation's supervision mechanism.The main reasons lie in the non-unified understanding of the anti-corruption preliminary in vestigation work's nature,the absence of definite legal grounds of anti-corruption preliminary investigation work's status and the adverse orientation of the anti-corruption preliminary investigation work's evaluation in a certain degree.Therefore,we shall solve the problems primarily from some aspects.

Anti-corruption Preliminary Investigation;Grass-roots Procuratorates;Countermeasures

DF7

：A

：1008-7966（2014）03-0100-04

2014－03－12

张云霄（1988－），男，河南灵宝人，反贪污贿赂局办公室干部，助理检察员，中国政法大学兼职教师；韩峰（1989－），男，河北邯郸人，反贪污贿赂局侦查一处干部，助理检察员；邹云（1987－），男，江苏常熟人，中国政法大学2012级硕士研究生，江苏省常熟市公安局干警；公占金（1987－），男，甘肃酒泉人，中国政法大学2012级硕士研究生。