王媛媛

（黑龙江大学研究生院，哈尔滨150100）

行政因素介入民事诉讼的程序性探析

王媛媛

（黑龙江大学研究生院，哈尔滨150100）

民事、行政诉讼交叉案件，是在法律事实彼此相关联，在程序处理上交互影响或者互为前提的民事诉讼与行政诉讼案件。民行交叉案件种类繁多,这里主要研讨以民事争议为主、行政问题作为附带问题的案件和民事争议与行政争议并重案件的程序处理问题。尝试从赋予民事审判庭对相关行政行为一定的司法审查权的角度，借鉴日本当事人诉讼制度解决目前我国司法现状面临的诉讼瓶颈。

民行交叉；民事争议；行政争议；当事人诉讼

民行交叉案件在当今司法实践中屡见不鲜，如何应对其交织的两种诉讼程序也是长久以来学界争论的热点问题。从早期发生的“焦作房产纠纷案”以来，关于民事与行政相交汇类案件的程序性处理一直是争论不休的话题。在看似一般的一件登记类案件都会成为人们聚焦的话题。民事与行政争议相互之间的密切关联程度迅速上升。这些案件因行政法律关系与民商事法律关系交织竞合，相互渗透呈现出交错复杂的局面。目前的司法实践中，对民事争议交织状态的处理等问题莫衷一是的局面严重影响了司法功能的有效发挥。于此情形，理性面对民行交叉案件过程中的疑难问题，追寻理论与实践的最佳结合。摆脱因错乱的民事、行政案件重合案件带来的进退两难的境地显得势在必行。

一、焦作房产纠纷案引发的反思

（一）案情简介

焦作纺织工业局（以下简称纺织工业局）下设有两个公司。分别是焦作市纺织集团公司（以下简称集团公司）和焦作市影视器材分公司（以下简称影视器材公司）。纺工局于1983年出资购买了一处房产，并通过统建部颁发的产权证书，该房由集团公司一直使用。1984年，在纺织局的主持下，集团公司与影视公司达成协议，将房产交由其影视公司使用。双方始终未办理相关产权过户等相关手续。1992年12月，集团公司向当地的房管局申请并办理了房屋产权证书，并随后将房屋卖给了高永善。高永善在1993年4月29日又向当地房管局领取了房屋产权证书。而该房此时正处于影视公司下属的电子光源店使用。高遂与其公司就房产归属发生争议，器材公司拒不搬出，认为其享有房产所有权，纠纷遂起。法院对此房屋纠纷作出行政判决，撤销行政机关的颁发产权证书。一方当事人在房地产管理局再次下发产权证后表示不服,又一次提起了行政诉讼。如此看来之前的所有程序都将是无用功，整个案件似乎进入了一个无限循环的万丈深渊。案件中难免会糅杂了一些外来因素，但同时也确实显现出民事与行政程序杂乱无章的处理方式所带来的种种弊病。案件在历经了三级法院，两种诉讼程序——民事、行政诉讼程序，十几年的审理最终获得十八个判决，法院为什么久拖不决。我们的法律机制所存在的缺陷，为什么不能用一种自我监管的法律机制来自我修复。

（二）我国现有诉讼立法程序的缺陷

我国行政诉讼法对此相关问题并没有给出明确具体的规定。在1999年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所做裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本条司法解释仅是规定了特定情况下的合并审理，即只有在行政裁决案件中方可适用合并审理这一规定。显然其合并审理规定的适用范围过于狭窄且司法实务操作性并不强。再看我国《民事诉讼法》第150条的规定：本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼。本条规定极为概括模糊。现有的相关立法无法解决关系日趋紧密的民事诉讼与行政诉讼类案件。

缺陷一：民行交叉案件处理的立法空白是造成上述僵局的滥觞。

面对上述焦作房产案所处的这种尴尬两难的境地，一方面民事、行政自身实体法规定方面存在一定的原因。但究其实质根源在于对于涉及此类民事纠纷又涉及行政纠纷的案件如何审理，法律没有给出明确具体的规定。使得上述矛盾的民事、行政判决案件的发生。我们不得不对大量此类民行交叉案件程序处理问题进行反思。

缺陷二：缺乏对司法权威性、公信力的保障。

司法独立、司法公正、司法公开，这些都是司法权威具体的存在和表现形式。法院就某一案件、某一问题一旦作出相应裁决就产生了既判力。在这种情况下，该问题成为一个已被审判机关解决的事件，一方当事人和法院都无权再提起诉讼和裁判。如果一个案件一审后，第二审，再审，当事人仍然可以无视法院的判决，裁定，提起诉讼，法院再次接受且不受拘束的作出裁判，这样的司法无法保证应有的权威。

缺陷三：我国司法缺乏对公正与效率的有机统一和内部协调。

公正和效率的统一和协调是公权力运行的永恒目标。作为一种公权力代表的司法权，始终应追寻公正同效率的最佳结合点。公正和效率本就是相互对立的矛盾统一体。它们相互依存的同时又相互冲突着。在具体案件中，必须协调二者之间的关系，不能将任何一个绝对化。如果我们一味地只强调绝对化的公正必将致使社会严重丧失效率甚至完全失去公正。同理将效率统一做绝对化处理也是适得其反的。因此我们要正确处理公正与效率关系兼顾二者有机结合。

二、以民诉程序为主导的民行交织案件的类型化

民事、行政争议交织的案件在司法实务中种类繁多。这些纠纷案件虽然都是民事法律关系与行政法律关系因素掺杂的案件，但却因其各自不同的的诉讼目的和诉讼性质而产生异样的诉讼处理机制。具体分类大致有以下几种：

（一）以民事争议为主、行政问题作为附带问题的交叉案件

此类案件中，行政行为合法性问题是整个民事诉讼中解决民事争议的先决问题。此时，行政行为问题附带于民事诉讼过程当中。最为常见的就是行政许可与行政登记引起的交叉案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为[1]。公证机关对解除合同效力的确认行为就属于行政确认。行政许可,是指在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,经依法审查,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为[2]。如商标许可、烟草专卖许可等等。当事人之间因行政确认或者行政许可相关事项发生民事争议，而一方当事人以相关行政行为进行抗辩时，民行交叉问题便产生了。

这类案件主要具有以下特点：首先，争议案件实质上仍然属于民事案件，基于民事法律关系引起而非行政法律关系所致。一般的民事诉讼案件的处理也因一些行政因素的加入而变得稍显烦琐。其次，此类案件的审理中，相关行政行为合法性问题的确定是民事案件得以解决的基础。最后，在民事诉讼中当事人并不对行政机关的行政行为提起撤销而是将行政行为不合法作为民事诉讼的抗辩理由。

（二）民事争议与行政争议并重的交叉案件

由于在行政活动中运用普遍以及与民事活动联系紧密,行政裁决已成为我国民事行政关联纠纷最主要的行政行为。具体表现在三个方面：其一是对民事侵权赔偿问题所作出的行政裁决不服而引发的争议案件；其二是对因不动产等做出的行政裁决不服而产生争议案件；其三是对涉及土地房屋等征用补偿的行政裁决不服而引发的争议案件。不难看出，民事、行政并重案件中最先发生的是民事争议，因民事纠纷引发了相关行政机关作出的行政行为，此行政行为正是为了解决该民事争议。与此情形民事争议与行政争议同时都得到有效解决，才能保障当事人的诉讼权利得以全面实现。法院不能忽略一方而单纯作出判决，否则可能会造成判决矛盾严重损害司法权威。从这个层面说，民事争议与行政争议应是同等重要的。在民事诉讼活动中，双方当事人对已经由行政机关裁决的民事法律关系产生争议，且一方不服行政裁决并对其合法性提出异议民行交叉问题便再次出现。

当然还存在一种行政争议为主、民事问题为辅的第三类交叉案件，但本文主要针对案件基于民事基础法律关系产生的民事争议案件进入到民事诉讼程序产生的民行交叉处理问题，便不再对行政附带民事问题进行探究。

三、理顺民事诉讼程序中因行政因素介入的交织案件与完善诉讼体制

现实生活，大量的民事案件都不可避免的触及一些相关行政行为，在处理相关纠纷时如何恰到好处的衔接民行审判程序，得到公正权威的裁决也一直是司法实务遇到的瓶颈。面对不同性质诉讼程序可能会产生程序相互合并又或先后者审理上等诸多问题。鉴于此，本文对理顺民事、行政交叉案件处理及程序构建进行探讨。

（一）处理民行交织案件中应把握的三个坚持

首先，坚持对各类民事、行政交叉案件的精准定性。民事、行政争议在外观呈现一种重合状态，实则不然，其各自的基本属性并不相同。在许多看似两种争议交叉的案件其实本质属于一种，或民事案件或行政案件。另外有的案件中行政争议民事争议不可分，有的则可以分别处理。在某些民事行政交叉案件中可能存在一种案件的解决以另一种解决作为前提，而有的也可能只是目的上相互关联。因不同性质案件要解决的问题和诉讼目的不同，决定了对不同属性案件纠纷应适用不同的审理程序，在处理程序上不能一刀切，割裂了案件的特殊性做简单化处理。

其次，坚持对当事人诉权和法院审判权之间的关系的正确把握。司法审判的一项最基本原则就是“不告不理”，即法院的审判权的启用应是以当事人诉权行使为条件的。如果当事人不起诉，法院不得行使审判权。这一原则仍应贯穿于民行交叉案件当中来。但是我们应对“不告不理”做广义理解。并不是一个诉讼程序在进行过程中须启动另一诉讼程序，另一诉讼程序因未被提起就不能被开启。需要注意的是没有起诉的问题可能和请求法院审理纠纷存在一定关联，但只要它的存在不影响本案的审理法院不能主动参与作出处理。

最后，坚持确保法院裁判的统一。法治国家要求实现法的可预测性可接受性。这就要求法院在作出裁判时应注重前后统一，而不能前后矛盾，这不仅有损法治的权威也使得人们因为不可预测的法律适用而陷入恐慌。相互矛盾的判决意味着纠纷实质还是没有得到有效解决，矛盾如此循环往复。行政机关和当事人面这样的判决更是无所适从。为确保法院统一的对民事和行政争议作出判决，在裁决前民事审判庭同行政审判庭之间应做到良好的沟通。

（二）引入日本当事人诉讼制度

当事人诉讼制度在国外的立法和司法实践中早已存在,其中较有代表性的是日本的当事人诉讼制度。日本于1962年颁布的《行政案件诉讼法》中就规定了当事人诉讼相关概念和条款,现行日本《行政案件诉讼法》第4条的规定,日本的当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分和裁决的诉讼。对解决我国的民事行政关联纠纷案件，形式上的当事人诉讼制度存有一定的参考价值。

日本当事人诉讼主要包括两大类:一类是就类似于我国一般的行政诉讼即实质的当事人诉讼;一类是这里重点提及的形式上的当事人诉讼。“形式当事人诉讼”其实并非“形式上的当事人诉讼”。因为法院在“形式当事人诉讼”中以特定法律关系（比如损失补偿法律关系）的权利义务主体为当事人，直接就其客观的权利义务（比如补偿金额）进行判断[2]。具体来讲,形式上的当事人诉讼是一方当事人不服行政机关对相关民事法律关系做出的裁决而以另一方行政相对人为被告提起的诉讼。

从运行程序上来说，植入日本的当事人诉讼制度,是将行政诉讼的特别程序嵌入较完整的民事诉讼过程之中,当民事行政关联纠纷的诉讼进行到对相关行政行为进行审查时,原本只对民事法律关系具有审查权的合议庭得到了对特定行政行为的审查权。其作出的相关行政裁决产生法律拘束力。在民事诉讼程序中恢复审理后,合议庭可以依据之前对行政行为审查结果作出民事判决。当事人诉讼的被告一方并不是行政机关而是与原告有争议的另一方当事人，法院在审理案件时主要适用的是民事诉讼程序可以作出给付、确认、变更的判决。行政机关以一种特别的资格参加到整个诉讼程序中来。对法院所作出的判决行政机关应当严格遵守。民事审判庭所作出的判决不仅约束当事人双方而且对行政机关具有同样的约束力。具体的程序设计我们结合如下进行分析。

步骤一，立案后,合议庭以一般民事诉讼程序审理该案,直至一方当事人以行政机关行政行为为由对抗对方当事人的起诉;步骤二,民事诉讼程序到此中止,转而进入到一个新的特别诉讼程序——行政诉讼,民事审判庭对行政主体的相关行政行为作出相应判定，实质上是在某种特殊情况下赋予民事审判一定行政审判权；步骤三,合议庭恢复民事诉讼程序,依据该行政判决对当事人双方做出最终的民事判决,诉讼结束。当事人诉讼机制的建立有效解决了上述两类民事、行政交叉案件。因这两种案件都是基于民事法律关系为基础的，在民事诉讼程序中当事人只是以相关行政行为为由作为抗辩理由或者对作为证据的行政行为合法性存有异议时，这也为加快民事诉讼程序的审理进程另辟蹊径。

（三）当事人诉讼制度建立的现实意义

首先，当事人诉讼将行政、民事诉讼程序这两类审判权合理地融合到一起，不仅在一个程序中实现对民事争议和行政争议的解决，可以极大地提高法院的审理效率和当事人的诉讼成本，而且维护国家审判权的权威性。其次，合议庭在先做出行政判决的基础上,再做出最终的民事判决,这样一来，就可以实现判决内容的一致性，杜绝民事审判权与行政审判权的冲突。再次，当事人诉讼从另一个角度就是以法定形式赋予民事合议庭以特别的行政审判权,使其有权对行政行为的合法性进行审查,而且也可以做出对行政机关有约束力的行政判决。最后，充分保护当事人的诉权。当事人诉讼的大前提是当事人提起民事诉讼,这也是当事人诉权自由选择的体现。当诉讼中出现行政纠纷时,按照当事人诉讼的程序设计，案件不需要移交行政审判庭，而且在合议庭对行政行为进行合法性审查后，继续以民事诉讼程序进行审理。这既尊重了当事人的诉权选择，又避免了当事人与行政机关的直接冲突，有利于保证当事人充分发挥诉权。

当事人诉讼制度使民事审判权与行政审判权在处理缤纷复杂的民行交错案件时有了一个恰当的衔接,对民事行政交织案件的解决具有较强的实践价值。虽然我国的当事人诉讼制度还处于探索研究阶段,尚有许多的问题需要讨论和解决,但是,随着我国诉讼制度改革步伐的日益加快,我们可以借鉴国外的成功经验，结合中国国情，对构建中国特色的当事人诉讼制度进行立法尝试。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，2007：283.

［2］［日］盐野宏.行政法［M］.杨建顺，译.北京:法律出版社，

1999：258.

［责任编辑：李 莹］

The Procedural Analysis of Administrative Factors Involved in Civil Procedure

WANG Yuan-yuan

In civil and administrative litigation mixed cases,the legal facts are associated with each other,the program processing is mutually interacted and depended.There are numerous types of this civil and administrative litigation mixed cases.This paper mainly discusses the solution to the cases in which civil litigation takes the first place during hearing process leaving administrative dispute as a collateral issue,and the cases in which administrative dispute is just as important as civil dispute during hearing process.Learning from Japanese litigation system,the bottleneck in current judicial proceedings in Chin a is trying to be solved,by giving civil court for judicial certain amount of power of judicial review.

civil and administrative mixed cases;civil dispute;administrative dispute;the litigant lawsuit system

DF3

：A

：1008-7966（2014）03-0041-03

2014-02-01

王媛媛（1989-），女，黑龙江双城人，2012级诉讼法专业硕士研究生。