庞婧

（东北财经大学，辽宁大连116025）

行政复议法的定位及完善建议

庞婧

（东北财经大学，辽宁大连116025）

我国《行政复议法》自1999年颁布以来，发挥了很大的作用，随着行政法治进程的不断推进，《行政复议法》的修改共识大于争议。通过以行政复议功能定位、分析实施现状和存在的问题为切入点，对复议体制、范围、程序、决定等方面提出完善建议，将有效地促进我国依法行政的进程。力图构建一个真正和谐、公正、高效的救济机制。

行政复议；复议体制；复议制度

自20世纪90年代初期《行政复议条例》颁布和90年代中后期《行政复议法》颁行后，行政复议作为关键的救济途径,切实有效地保护了行政相对人合法诉求，从学理的角度来看,其意义在于解决利益冲突从而实现利益平衡；从实践意义的角度来看,行政复议这种争议解决方式的出现,制约了行政机关内部的权力,确保依法行政,切实有效的为社会秩序的稳定与合法权益的保障贡献力量。但我国行政复议在立法与实践中一些缺陷逐渐显现出来，及时进行必要的修改与完善，就成为当今行政法学界和实务部门的当务之急。因此，对行政复议功能定位、深入分析实施现状和存在的问题，并提出复议体制、范围、程序、决定等方面的完善建议，对我国行政复议法律制度的不断完善，推动我国依法行政建设具有十分重要的意义。

一、行政复议法的定位

行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的重要途径，在我国经济社会发展的关键时期，发挥了化解行政争议的主渠道功能作用，促进了行政机关依法行政，保护了最广大人民群众的根本利益，维护了社会稳定，对构建和谐社会发挥了重要作用。

1999年10月1日，《行政复议法》出台，行政复议制度将监督和纠错功能合二为一，从最初的不为人知，到近几年来受案数量的大幅上升，它的发展是我国依法行政进程中的一个窗口和缩影[1]。一定程度的明确性是一个制度得以切实实施的基础，行政复议制度也不例外。

《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》即中办发 [2006]27号文件，下文简称《意见》，已然明确了行政复议在解决行政争议中的作用和其救济的立法意义。探究行政复议的法律性质,是一种以申请人提出申请为前提,以行政争议和部分的民事争议为处理对象的一种行政救济制度,这种一定程度上的非主动的监督模式与法院的司法救济存在一定差别。可以看到,行政机关充当了“裁判员”的角色,全面对行政机关的具体行政行为进行合法性与适当性的审查。

行政复议到底是法律监督制度还是法律救济制度？是行政还是司法？行政复议性质的正确定位关系着立法的价值取向，也关系到整个复议制度的程序与实体构造以及行政复议制度的未来实现方向。郑州大学法学院宋雅芳教授说过，“修订行政复议法首先要明确法律定位问题，只有把它定位于一个法律救济制度、一个裁判制度的时候，才能要求它在机关设置上、审理程序上、随后裁决上独立和中立”[2]。笔者倾向于行政复议是一种法律救济制度，救济无论是审理还是裁决都应当向司法程序靠拢，要形成一种司法两方对抗的裁决纠纷程序，才能称作是一种救济。它不能过度司法化，但还要司法化，要把握好一个度。又如河南政法管理干部学院法学博士后王小红，认为“行政复议作为一种纠纷解决制度，确实应该强调其独立性和中立性的改革方向。但加强行政复议的独立性并不是要加强行政复议司法化，行政复议制度应保持高效、便捷的优势，避免过度司法化带来的弊端”[3]。对此，有些法律专家也有完全不同的看法，他们认为行政复议的定位就是行政监督，并且是行政体系内的监督。如果定义于救济，那么行政复议就与行政诉讼混同,将丧失行政复议独特的制度设计特点。

因此，笔者认为,行政复议在形式上是一种特殊的具体行政行为；在本质上是一种特殊的行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。

二、行政复议法实施现状

1989年《行政诉讼法》的出台，加速了行政复议立法进程。在行政诉讼法正式施行两个月后，国务院颁布了《行政复议条例》，标志着我国行政复议制度的正式形成。1991年1月《行政复议条例》实施后，行政复议成为县级以上地方政府和承担行政复议职责部门的一项日常工作，这些行政复议机关也为履行行政复议职责作了一些必要的准备。《行政复议条例》施行8年多时间里，行政复议受案量较少，活动不够规范，但是这段时期积累的行政复议实践经验，对后来的行政复议制度发展奠定了坚实的基础。

1999年4月,行政复议制度的法律层次有所提升,《行政复议法》的出现标志着独立的行政复议制度正式确立。行政复议法实施10余年来，案件的数量明显增加，行政复议案件落后于行政诉讼的局面得到了明显改观。但是鉴于立法之初对行政复议制度的性质定位存在争议,以致制度构建存在较大的漏洞，造成行政复议制度公正性尚存疑虑，行政复议再一次面临着制度的改革与转型。

2004年，国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，行政复议制度的意义和内涵得到了丰富和扩展。2006年，中央和国务院的三大举措：中共中央十六届六中全会、中办国办27号文件、国务院在重庆召开的全国行政复议工作座谈会，又将行政复议工作的指导思想和理念提升到一个前所未有的高度。

近几年来，我国经济持续快速发展，社会趋于和谐稳定，但与此同时，我国改革开放进入了关键时期，各种深层次的社会矛盾不断显现，行政争议急剧增加，尤其在土地征收、城镇拆迁、劳动社保等热点领域，问题表现集中，矛盾十分突出，导致社会关系发展变化无常。目前，我国行政救济是“大信访、中诉讼、小复议”的格局，根据国务院法制办统计数据显示，我国每年行政复议案件数略少于行政诉讼，有70%左右的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼；而发达国家行政复议与行政诉讼案件两者之比为10∶1，甚至达到24∶1。这数据比例说明我国与发达国家相比，在运用行政复议解决实际问题上还存在较大差距，因此，科学定位行政复议功能，构建完善的行政复议制度体系，真正使行政复议工作便捷高效运营，彰显以人为本、服务群众的社会效益，显得尤为迫切，须予以高度重视，因此，我国行政复议工作是社会关系发展变化的温度计[4]。

三、行政复议法实施中存在的问题

随着行政复议的法律实践的不断深入开展，作为救济行政相对人权利的一种制度，其缺陷和问题逐渐显现出来，与新形势、新任务呈现出不相适应的一面，如许多地方已呈现出“无人办案、无钱办案、基本上不受案”的尴尬局面。主要体现在：

（一）行政复议受案范围界定不全

《行政复议法》用列举的方式对行政复议机关受理行政复议的范围概括出了十一种受理和三种不予受理的情况。而实践中，行政争议情况非常复杂，远超出《行政复议法》所列举的情况，如对审计机关审计结果不服、对信访部门答复不服等能否申请复议等诸多问题，由于《行政复议法》中界定不明，一方面争议当事人不知能否去申诉，另一方面复议机关也不知是否受理，行政争议主体双方无所适从。

《行政复议法》受案范围过于狭窄。突出表现在：1.受案范围中忽略了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。2.受案范围忽略了部分公共权力行使导致的纠纷成为审查范围。3.部分法律层面的抽象法律行为受限。因此，更大范围的救济是确保公民合法权益的最大力度保护的重要方面，而当前，我国《行政复议法》规定的复议范围过窄，显然与实际的需求是不符的。仅采用列举的方式规定了部分行政机关的不作为行为，但在现实生活中，区区几个条款的规定是无法应对异常复杂的行政事务的，若仅仅照本宣科，将法条列举事项以外的请求就“无章可循”那么势必会大大的不利于相对人的合法权益，使之无法救济。因此，扩大行政复议的范围,将抽象行政行为作为一个完整部分纳入行政复议范围，对加强公众对行政行为的进一步监督提供了有力保障，更加有利保护公共利益的实现与协调。

（二）行政复议机构缺乏独立性

行政复议机构缺乏执行职务的独立性,是由其设置原因导致的。行政复议机构主要设置于各级人民政府和行政职能部门，在实践活动中,这便导致行政复议机构缺乏独立性,缺失公正裁决的相互制约的基础。公正的裁决难以实现，行政复议的公信力就很值得质疑，行政复议制度的立法目的就更难以实现。

（三）行政复议程序公正要素缺失

历经20多年的发展，我国已经建立较完善的行政复议程序，该程序在解决行政争议、监督行政行为、维护相对人合法权益等方面发挥了重要的作用。但随着经济的发展和社会纠纷日益复杂，在实践活动中，我国行政复议程序过于简化，复议活动没有体现出以解决行政争议为内容的特点，因此，导致复议程序呈现出较强的内部行政程序特点。同时，行政复议的程序理性与公正的基本制度要素缺失，行政复议决定公正性由此失去基础，很难得到申请人和社会的认同，使得部分公民、法人和其他组织直接选择信访或提起行政诉讼的渠道。

（四）行政复议解纷手段形式单一

当前，行政复议在解决行政争议时，存在着手段、方式单一的现象。复议案件的审理原则上是实行书面审理的方式，主要通过对被申请人提交的材料进行书面审查，以待查明事实进行裁决。如果申请人对裁决结果不服，只能向上级复议机构申请复议或提起行政诉讼，耗时费力，这使得行政机关在解决行政争议方面不能发挥所具有的专业优势和便捷优势，大大增加了社会解决行政争议的成本。

（五）行政复议与行政诉讼相互脱节

行政复议制度的建立标志着《行政复议条例》与《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致，但由于立法的限制，行政复议制度在实施中没有发挥其应有的作用，而新的《行政复议法》从立法上改变了这个状况，它标志着我国行政复议制度的成熟与完善，但是由于它在立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚，因而，《行政复议法》与《行政诉讼法》在诸多制度的设定方面衔接不畅，严重存在着脱节的现象。如最高人民法院1999年11月2日发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》扩大了行政诉讼的范围，由此也就扩大了对行政机关的监督范围，这样，就使得行政复议与行政诉讼制度之间的脱节现象日渐明显。如果这个问题不解决，行政复议与行政诉讼不仅没有及时解决行政争议化解社会矛盾，反而给当事人增加累诉。

（六）行政复议种类存在的突出问题

一是复议决定种类的欠缺使现实需要无法满足，混淆了驳回行政复议申请决定与驳回行政复议请求决定。二是行政复议决定未明确区分具体违法决定的适用条件。撤销、变更和确认违法决定是三种不同性质的行政复议决定，但在行政复议法中第28条将这三种决定的适用条件混合在一起未加明确具体区分，其后果导致复议机关很少作出变更决定，行政复议的实效性无法保障。

（七）行政复议程序存在瑕疵

行政复议程序是《行政复议法》修改的又一个举足轻重的问题。由于立法之初对复议程序刻意区别司法救济行为制度构建定位，导致复议程序过于简化与内部行政化，程序理性、公正的基本制度要素缺失。复议程序结构性制度缺失主要问题有：程序过度行政化、程序确保公正的原则缺失、程序参与原则缺失。

四、行政复议法完善建议

行政复议工作要坚持以人为本、复议为民。长期以来，在我国行政复议制度发展的进程中，其基本功能被确定为内部监督和自我纠错。目前，在行政纠纷日益激增的新形势下，这种功能定位与现实需求之间的矛盾已日渐显现。因此，行政复议功能的定位应与时俱进，由内部纠错向解决纠纷转变，以实现制度存在与效能的正向关系。

（一）扩大行政复议范围广泛性

复议范围改革的重点是回应社会发展扩大复议范围。全国新闻联播报道，国务院法制办透露，我国将扩大《行政复议法》受案范围，并且加大对“行政不作为”争议的救济渠道。这意味着，诸如汽车尾号“限行令”、“征地批复”等有争议的“红头文件”，权利受到影响的公民将来有望不必亲经“受罚”，就能直接申请行政复议，这是广大群众的强烈呼声。而当前，部分政府管理行为没有纳入行政救济渠道，这就是广大群众“信访不信法”的一个潜在制度原因。要解决这一问题，就必须扩大行政复议受案范围。

目前，不论是现阶段我国行政复议制度的发展趋势，还是从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围不断扩大已势在必行。在复议案件范围上可淡化或突破具体行政行为标准，采用符合行政争议案件的受理标准。笔者认为：1.行政复议的受案范围取消列举式方式，实行行政复议普遍受理制度，不予受理的复议案件可采取列举方式。这样所有的行政争议案件都可以通过复议获得救济。2.行政复议受案范围应包括行政机关所有具体行政行为和除法规、规章有具体明确规定以外的所有抽象行政行为。3.内部行政行为纳入行政复议范围。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。如公务员受行政处分和其他人事处理决定的救济，公务员作为公民,其合法权益与保护普通公民的合法权益一样，虽可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。无论公务员还是普通公民都应该有充分途径和手段实现自身救济。

（二）保证行政复议主体独立性

行政复议主体独立性，能够获得在法律程序内解决、不受外在力量干预的先决条件，构成了纠纷解决获得公信力的重要前提。行政复议需要裁决者以中立、审慎的态度去衡量纠纷行为的事实，以保证复议决定的合法性和公正性。笔者认为复议体制改革的关键是相对集中复议权并引入行政复议委员会。一是统一设置行政复议委员会。该委员会应具有独立的法人主体地位和法律人格与裁决决定权，配备具有行政复议专业知识和经验专职人员，适当吸收律师、法官、检察官等法律顾问（专家）团参与到某些特定案件的审理，增强行政复议审理裁决的专业性、科学性和权威性。二是建立行政复议人员资格制度。建议借鉴英国裁判所的组织形式，确证大多数人员与政府官员没有直接联系。结合我国实际，公开选聘行政复议人员，建立复议人员资格、考录制度，明确考录标准和要求，统一持“行政复议资格证书”上岗，保障行政复议人员的基本政治、业务素质；在工资待遇、职务升迁上不受行政首长的控制。三是创设行政复议案件主审负责制度。直接由行政复议成员负责处理具体案件，以避免和防止各方面的不当干预和层层审批所产生的负面效应。

（三）增强行政复议程序公正性

复议程序改革的关键是切实保障申请人的程序权利、实现程序正义。公正的行政复议程序制度是有效发挥行政复议制度效力的重要基础，建立公正的行政复议程序显得非常重要。笔者建议：1.以复议程序流程为主线，重构复议各阶段基本程序制度。比如在审理阶段，行政复议中应规定建立工作人员回避制度和完善证据、听证制度，在审理程序上，采取程序类型化，取消书面审查方式，实行公开开庭审理、有限度引入和解制度。在决定阶段，行政复议决定应当包含情况说明、事实认定、法律适用、裁量因素、最终结论等详细阐述。2.借鉴英国、美国的自然公正和正当程序原则。3.建议行政复议司法化。行政复议司法化并非全盘接收，而是将体现司法程序公正的基本要素引入行政复议中，在复议中确立公正程序的各项基本原则，增加复议程序的透明度和公正性。

（四）确保行政复议解纷合意性

行政复议的目的就是有效化解行政争议，实现“定纷止争、案结事了”，不断促进社会和谐稳定。因此，在实践中注重运用调解、和解等手段化解行政争议，优先将行政争议化解在萌芽阶段，化解在行政系统内部处理，实现法律和社会效果双统一。笔者建议一要健全行政复议审查方式。在行政复议案件审理中，规定行政复议机构必须实地调查核实证据，对重大、复杂的案件，必须采取听证方式审理。二要在自由裁量权范围内调解解决。行政机关具体、抽象行政行为大都有自由裁量权。复议机关可以按照自愿、合法的原则，对申请复议案件在行政机关的自由裁量权范围内进行调解和解决，在行政复议决定作出前自愿达成和解。三要建立行政复议协商调解机制。不断完善行政复议功能，将协商调解作为复议裁决前置程序，充分发挥调解简便高效、成本低、合意公正等优点，充分体现灵活性和人性化，妥善解决纠纷、化解社会矛盾，向“大复议，小诉讼”的格局进展，切实尊重和保障公民合法权益，构建社会主义和谐社会。

（五）完善复议与诉讼的衔接

作为救济的程序,行政复议和行政诉讼各有千秋,是相互衔接相互配套的法律制度。但在实际工作中行政复议与行政诉讼衔接不畅，不仅没有及时解决行政争议，化解社会矛盾，而且给当事人增加负担。笔者建议从三方面进行完善：1.行政复议机关在行政诉讼中不应作被告。2.如果先修改《行政诉讼法》不能规定行政复议机关不应作被告，也应规定不要把行政复议行为作为一种普通的具体行政行为来对待。3.行政复议与行政诉讼已成为社会救济的两种重要制度，进一步做好二者之间的衔接是维护当事人合法权益、维护社会稳定、健全法治、促进社会和谐的一项重要任务，因此我们应不断对二者之间的衔接关系进行完善与发展。

（六）进一步完善行政复议种类

行政复议种类完善一要吸收《行政复议法实施条例》的相关规定，增加规定驳回复议请求决定、责令补正决定和情况决定，并对适用情形作出具体的规定,以便更好的区分情况。二要针对程序违法作出的复议决定应当区分不同情形，规定多样化的复议决定，包括宣布无效、撤销、责令补正等。三要将“行政复议机关直接作出撤销或者变更决定”修改为“行政复议机关责令被申请人撤销或者变更行政行为”。之所以作出修改旨在于解决复议机关不愿意当行政诉讼的被告，从而导致居高不下的维持决定率的情况。

（七）行政复议程序制度的重构

行政复议程序的改革，是实现程序公正的过程，绝非简单的照抄照搬，要将体现程序公正的基本要素引入行政复议中，确立公正程序的各项基本原则，保障申请人的各项程序权利，基于此，笔者建议要完善三种行政复议程序制度的重构。

1.增加规定回避制度。它产生的法理基础是自然公正的程序规则,即“任何人或组织都不得成为自己案件的法官”，其目的在于避免偏私。该项制度是民事、刑事诉讼活动中也必须遵循的一项规则。根据目前情况来看,我们的行政执法人员素质不高，从程序制度上涉及回避制度大有必要,而且要明确规定回避的原则、内容、事由、条件。

2.有限度引入和解制度。在当前社会矛盾纠纷凸显的形势下，复议案件实行调解或者允许申请人与被申请人之间进行和解，这是我国行政复议改革中一项举措。引入和解有利于和平解决争端,并且节约诉讼资源。

3.补充调查与证据制度方面的内容。包括细化程序、明确调查与收集等相关规则，增加适当借鉴刑事诉讼法中相关证据规定，如增加规定非法证据排除规则与自认规则。

［1］王万华.《行政复议法》修改的几个重大问题［J］.行政法学研究，2011，（4）.

［2］曹康泰.中华人民共和国行政复议法释义［M］.北京：中国法制出版社，1999.

［3］应松年.当代中国行政法（K卷）［M］.北京：中国方正出版社，2005.

［4］李培传.行政复议概览（1991-1992)［M］.北京：中国法制出版社，1993.

［责任编辑：李 莹］

Proposals on Orientation and Perfection of Administrative Review Law

PANG Jing

China's"Administrative Review Law"enacted since 1999,played a significant role.Along with the continuous progress of administrative law process,the consensus to modify“Administrative Reconsideration Law”are more than the controversy.The article take administrative review function,the status of implementation and problems as the starting point,suggests to improve the system scope,procedures,decisions,etc.that will effectively contribute to the process of administration according to law.The author tries to build a truly harmonious,fair,and efficient relief mechanism.

The administrative reconsideration;Review system;Reconsideration system

DF31

：A

：1008-7966（2014）03-0037-04

2014-01-24

庞婧（1989-），女（蒙古族），辽宁喀喇沁旗人，2012级经济法学专业硕士研究生。