马迅

（山东大学法学院，济南250100）

我国土地行政复议的检视与省思

马迅

（山东大学法学院，济南250100）

土地行政纠纷是行政争议中的难点和重点，能否妥善化解土地行政争议直接关系到政府的权威和公信力。作为解决土地行政争议的法定渠道之一，土地行政复议因其灵活、便捷、经济、高效的优势发挥着不可替代的作用，成为集中反映我国行政复议整体现状的一面镜子。土地行政复议的不足之处主要表现为功能定位不清、受案范围狭窄和问责制度不健全，对此，我国应当打造土地行政复议的龙头地位，明确“以化解争议为主，附带实现权利救济和自我纠错”的功能定位，同时拓宽受案范围，规范问责体系。

土地；行政复议；行政争议；功能定位；受案范围；问责体

党的十八届三中全会公报指出，我国要加快推进行政复议体制改革，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为①参见张洋：《行政复议，如何突破“官官相护”——复议委员会改革探析》，载《人民日报》2013年11月27日第17版。②参见谢尚果：《行政复议与行政诉讼衔接机制之反思与重构》，载《河北法学》2013年第2期，第11页。。目前，《行政诉讼法》修改草案已提交全国人大常委会审议，为适应新时期行政复议工作的需要，贯彻十八届三中全会精神，《行政复议法》的修改也在酝酿之中，有望近期内出台草案，重启新一轮的修法工作。

行政复议作为与行政诉讼并驾齐驱的行政争议解决法定渠道，在化解土地行政争议中发挥着不可替代的作用。随着新型城镇化步伐的加快，土地资源供给日趋紧张，土地行政争议长期位列行政争议案件首位[1]，各类土地行政复议案件数量持续增长，直接考验着行政复议的办案质量和工作水平。可以说，土地行政复议是近距离观察我国行政复议整体生态的一扇窗口。近年来，关于行政复议委员会和行政复议司法化的学术讨论接二连三，复议体制和复议程序的重构理论和规范建议浩如烟海，一定程度上忽视了对行政复议基础理论和日常工作的关注。本文以土地行政复议为视角，从功能定位、受案范围、责任意识等具体维度审视复议制度的现状并提出针对性建议，以期追本溯源，以小见大，为我国行政复议制度的改革作出有益探索。

一、土地行政复议之功能定位

功能定位问题预设一项制度的发展方向，关系着制度机理和具体运转的各项配套性措施能否适应时代发展的趋势，根据层出不穷的新情况作出相应的修正和调整。可以说，能否对土地行政复议进行清晰和妥当的功能定位直接决定了这项制度的的生命力。

自《行政复议法》实施以来，理论界对行政复议的功能定位存在三种不同的学说，即“自我纠错说”、“权利救济说”和“定纷止争说”[2]。“自我纠错说”认为行政复议是行政系统内部上级行政机关监督下级行政机关工作，行政机关得以重新认识自己行政行为的合法性与合理性，从而在行政系统内部形成自我约束，在可能的范围内主动纠正自身的错误，实现良性行政；“权利救济说”主张行政复议是申请人不服被申请人作出的具体行政行为，向复议机关提出审查和纠正的请求，迫使被申请人更正原具体行政行为或者对申请人作出赔偿（或补偿），实现对当事人的权利救济，将损害降低到最小；“定纷止争说”则指出行政复议最原始的功能就是一种解决纠纷的法定渠道，在复议机关、申请人和被申请人形成的三角关系中，复议机关只要做到像英国的行政裁判所那样超然中立，“不服从行政干预”，居中裁决申请人和被申请人之间的行政争议[3]，在法律的视域内尽可能满足对立双方的合理诉求，给当事人一个满意的答复，将纠纷和矛盾消弭于无形，就实现了行政复议制度的设立初衷。具体到土地行政复议领域，长期以来“自我纠错说”占据主导地位，上级土地主管机关过多地将行政复议当作一种实现行政管理和层级监督的工具，视为指导下级机关工作的抓手和对领导干部进行考核测评的指标，忽视了行政复议在土地争议解决和土地纠纷受害人权利救济中的应有作用，老百姓在涉土纠纷中没有养成利用行政复议来维护自身合法权益的好习惯，而是盲目崇拜向上级领导申诉控告或是在巨额利益时寻求法院耗时费力的司法救济[4]，导致涉土信访和土地诉讼数量居高不下，无法发挥土地行政复议在国土资源行政争议解决机制中的龙头地位，行政复议灵活、便捷、经济、高效的制度优势无法得到充分体现②。

由于理论界关于行政复议功能定位的学术观点众说纷纭，莫衷一是，“自我纠错说”、“权利救济说”和“定纷止争说”此起彼伏，谁都没有在这场“理论鏖战”中脱颖而出。理论界的思想论争也影响到土地行政复议工作，导致土地行政复议的功能指向性不足，国土资源系统基于行政管理的惯性，在绝大多数案件中把土地行政复议当作层级监督的手段和工具，希望用行政监督和命令指示的方式，通过规范下级机关具体行政行为来附带发挥行政复议“定纷止争”和“权利救济”的作用，暴露出一系列问题。笔者认为，结合土地行政复议工作实践，为最大限度发挥行政复议在土地争议解决中的优势，应将其功能定位于“以化解争议为主，附带实现权利救济和自我纠错”。持上述主张的理由如下：

第一，土地行政复议的功能不应是单一的，单一的功能预设容易让复议工作缺乏全局意识和整体思维，不可避免的出现“就事论事、以偏概全”的弊端，所以其功能定位应该是多元的。但需要注意的是，这种多元化的集自我纠错、权利救济和定纷止争于一体的功能定位不是各元素不分你我的简单混合，而是合理配置各要素在整体功能目标内的比重，以期发挥土地行政复议的最大功效。

第二，“以解决土地争议为主”意味着“定纷止争”在上述功能定位中作为第一要素，占据较大比重。土地行政争议与土地权利密切挂钩，土地权利又事关政府决策和公共利益，涉及的财产性利益较大，紧迫性更强，因此土地行政复议应优先立足于及时、主动、科学的化解土地纠纷，只有在消除纠纷的前提下才能更好地实现当事人的权利救济和行政机关的层级监督。

第三，“自我纠错”、“权利救济”附属于“定纷止争”，三者密切相关，不可分离①参见甘藏春：《关于行政复议基础理论的几点思考》，载《行政法学研究》2013年第2期，第6页。。“权利救济”要素能对土地行政管理机关依法行政形成约束，督促其完善自身土地行政执法工作，“自我纠错”要素又能无形中增强土地管理工作者的工作责任心，端正工作态度，为维护复议申请人的合法权利提供保障。然而，上述功能的发挥却无一例外都要借助于土地行政争议解纷过程这一渠道。“定纷止争”不仅是实现土地行政复议复合功能的引擎，也是过程性渠道，“权利救济”和“自我纠错”都要依赖于“定纷止争”来凸显自身的价值。而要实现这一复合功能又不得不对现行土地行政复议的受案范围进行拓宽和调整，达到化解纠纷的同时附带实现当事人权利救济和土地机关自我纠错。

二、土地行政复议之受案范围

随着土地行政管理改革的深入，柔性行政行为和过程性行政行为进入大众视野，土地行政复议机构在面对行政指导、行政合同、行政裁决、信息公开和历史遗留等复议申请时往往犹豫不决，现行法律法规中关于“何为具体行政行为”的界定已跟不上时代变迁的步伐，复议受案范围的狭窄和封闭状态严重制约着土地行政复议的长远发展。

《行政复议法》在第二章规定了行政复议的受案范围，其中第6条采用列举法试图穷尽行政机关可能影响行政相对人的各种具体行政行为，该条文最后一款进行兜底，概括出行政复议的受案范围涵盖“行政机关作出的、侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为”；第7条的规定普遍认为是行政复议相比较行政诉讼的一大进步，该条文指出行政相对人可以在提起对行政机关具体行政行为的复议申请时一并提出对支持该具体行政行为的规定（行政规范性文件）的审查，即对抽象行政行为的审查，但该条文最后一款同样对行政规范性文件的外延作出了限缩性解释，排除了规章（包括国务院规章和地方政府规章）和国务院制发的规范性文件，导致对抽象行政行为的审查偏于狭窄，且附带于具体行政行为审查的要求间接抬高了复议门槛；第8条是否定式列举，将行政机关的人事处理决定等内部行政行为和民事调解行为排除在行政复议的受案范围之外，分别交由申诉、仲裁或诉讼来救济。由于《国土资源行政复议规定》等下位法没有对土地行政复议的受案范围作出新的排他性规定，所以在土地行政复议案件的处理中同样适用《行政复议法》的有关规定。通过上述解读不难发现，土地行政复议在某种程度上实现了和土地行政诉讼受案范围的对接，即土地行政复议在受案范围上与土地行政诉讼的列举惊人的相似，没有摆脱土地争议诉讼在受案范围规定上的局限性，似乎是单纯为了替诉讼“分担压力”而存在，其自身独有的制度价值难以体现[5]。

受案范围的界限需要法律来划定，而受案门槛的高低则掌握在土地行政复议机关手中，它们肩负着进一步降低受案门槛，方便群众提起土地行政复议的职责。近年来，各级土地行政复议机关积极探索，总结出了一系列有利于降低受案门槛的工作方法，值得整个行政复议系统学习和效仿。

第一，“从宽受理”的原则。河北省国土资源厅在土地行政复议办案中确立了从宽受理的办案指导原则，对于复议申请人的复议申请，符合法定条件的一律受理[6]；基于行政机关之间业务界限的模糊，介于可受理和可不予受理之间自由选择的案件也予以受理；对于非行政行为相对人或非利害关系人提出的复议申请，本着“有诉求就可能有侵害”的审慎心里，根据从宽受理的原则也予以立案受理。从宽受理的原则打破了以往土地行政复议机构“多一事不如少一事”的“懒政”心理，促使复议工作人员以更加积极开放的心态向老百姓敞开复议救济的大门，尽可能最大限度地吸纳人民群众对于土地行政管理行为的各项利益诉求。

第二，“反向排除”的方法。江苏省国土资源厅在处理土地行政复议案件时不再拘泥于《行政复议法》关于行政复议受案范围“肯定式列举”的方法，而是采用“反向排除”的判断方法，遇到复议申请首先看是否处于受案范围的法定刚性“禁区”，若在“禁区”之内的，严格按照法律规定不予受理并及时告知复议申请人寻求其他途径的救济，除此之外一律受理。逆向思维的判断方法不仅客观上降低了受案门槛，缩短了复议机关的审核时间，也节省了复议机关的审核工作量，一举两得。

第三，“履行告知”的举措。各级土地行政主管机关越来越注意保护相对人的知情权，告知当事人对具体行政行为不满享有提起复议的权利；若当事人提交的复议申请材料不齐全或申请书格式有纰漏的，海南省国土资源厅一次性告知申请人补正；对于符合土地行政复议申请条件的涉地信访和违法举报事项通过“履行告知”的举措积极引导当事人通过复议的法定渠道寻求救济。可见，“履行告知”的方式无形中拓宽了行政复议的受案范围。

三、土地行政复议之问责体系

责任意识是依法行政的前提，没有责任的明确划分和侵权后的有力追责，土地行政复议的权威性就不复存在，土地行政行为也就缺乏强有力的约束，长此以往必然导致土地行政管理机关行政作风的散漫和侵权事件的频发，土地行政争议层出不穷而无法得到缓解。只有强化国土资源系统的责任意识，贯彻“有权必有责”，“违法必追责”的理念，才能更好地保证土地行政复议的效果。

土地行政复议法律法规对于复议不作为或违法复议的责任规定较为匮乏，为数不多的责任形式也十分原则和笼统，局限于内部行政处分的偏多，而关于如何对行政相对人的损失进行合理赔偿（或补偿）以及赔偿（或补偿）标准和程序的规定却只字不提。对此，笔者认为应当引入外部责任的相关规定，丰富法律责任的形式和惩罚梯度的设计，同时借鉴行政赔偿的法律原理，达到既能保证问责力度，约束土地行政复议人员，又能合理补偿行政相对人的损失，实现权利救济的目的[7]。土地行政复议不仅存在问责形式单一和问责力度孱弱的弊端，对问责主体和问责对象的设计也存在明显不足。问责主体方面，法律没有明确复议行为的监督主体，导致土地行政复议机构的复议行为缺乏监督和制约；复议机构虽然可以审查被申请人的具体行政行为，对被申请人的违法之处提出处理意见，但复议机关却不享有问责的最终决定权和实际操作权，同时基于复议机关与监察、审计、纪委等实际问责主体之间问责衔接的不畅，出现了问责主体“空洞化”的现象。问责对象方面，关于土地行政复议的法律法规中存在过多诸如“责令限期改正”、“责令重新履行”的规定，针对部门的“团体问责”较多，针对机关领导和直接责任人的“个人问责”偏少，而“团体问责”的模糊性又决定了其对个人的实际影响较小，以至于容易成为复议分管领导和具体责任者规避个人责任的“保护伞”。

为此，在土地行政复议的责任体系中，我们要分清各自的定位和归属，复议机构要肩负起化解行政争议的“终结责任”，引发行政争议的土地管理机关则要承担避免类似争议再次发生的“预防责任”。被申请人（一般为争议引发机关）收到复议决定后要自觉履行，若原行政行为被撤销、变更或被确认违法的，要在积极进行足额赔偿（或补偿）的前提下追究分管领导和具体责任人的法律和行政责任，必要时可向具体责任人员追偿。

［1］贺荣.行政争议解决机制研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:293.

［2］湛中乐.论我国《行政复议法》修改的若干问题［J］.行政法学研究，2013，（1）.

［3］王名扬.英国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1987:135-136.

［4］周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革［M］.北京：北京大学出版社，2005：292-294.

［5］余凌云.论行政复议法的修改［J］.清华法学，2013，（4）.

［6］刘莘.行政复议的发展历程与未来展望［J］.江苏社会科学，2008，（5）.

［7］王莉.行政复议功能研究——以走出实效性困局为目标［M］.北京:社会科学文献出版社，2013:243.

［责任编辑：李 莹］

The Examination and Reflection of Land Administrative Reconsideration in China

MA Xun

Land administrative dispute is the emphasis and difficulty in administrative disputes,so whether or not properly resolve land administrative dispute is directly related to the government's authority and credibility.As one of the legal channels to resolve the land administrative dispute,land administrative reconsideration plays an irreplaceable role owning to its flexibility,convenience,economy and efficiency.As a result,it is a mirror to reflect the overall situation of administrative reconsideration in our country.Actually,there are some problems including vague of functional orientation,confined scope of accepting cases and defective accountability.To solve these problems,we should give leading role to land administrative reconsideration and make it clear that the functional orientation should be“resolving the controversy with the realization of right relief and self correction”.At the same time,we are supposed to broaden the scope of accepting cases and standardize accountability.

Land;Administrative reconsideration;Administrative dispute;Functional orientation;Scope of accepting cases;System of accountability

DF38

：A

：1008-7966（2014）03-0034-03

2014-02-12

马迅（1990-），男，山东博兴人，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。