张红霞

（石家庄学院 政法学院，石家庄 050035）

城市社区治理实践与困境分析
——以石家庄市S社区为例

张红霞

（石家庄学院 政法学院，石家庄 050035）

随着城市住房改革的市场化推进，物业公司成为社区治理的主体之一。以石家庄市某一新建商品房小区为个案，剖析了城市社区多元主体背景下社区治理的运行实践。物业公司作为经济组织，经济理性凸显，对社区公共事务缺乏参与动力与热情；居委会的行政化倾向使其难以履行自治主体职责，而代表居民利益的社区自治组织明显发育不足。在目前的社区治理实践中，多元主体之间的责任与角色不明进一步使城市社区治理陷入困境。

城市社区；治理；物业公司；居委会

一、问题的提出与研究背景

当前中国社会正处于由传统型社会向现代工业社会的转变时期，社会结构正在发生着一场前所未有的变迁，随着城市化进程的推进，在城市社会，社区成为各种利益分化、社会矛盾冲突的聚集点。从某种意义上讲，强化与完善基层社会的治理成为当前社会建设的理论与实践目标。

从目前的研究成果来看，很多学者对城市社区治理的研究主要集中在对政府行政制度框架中的区—街道—居委会三者关系(尤其是街居关系)的探讨[1]。一些学者认为，街—居体制衍生出很多问题，街道办事处不能合理定位，以街道办事处为主体、以居民委员会为依托的垂直模式，削弱了社区居委会的自治功能。大中城市普遍推行“两级政府、三级管理、四级落实”的体制，城市街道办事处的职能不断扩张，承担着大量的行政、执法和街道经济发展的任务[2]。中国城市社区治理体制一方面沿着计划经济时期沿袭下来的“区—街道—居委会”的路径在进行改革，另一方面，随着住房市场化的推进，一些市场经济组织如物业公司逐渐进入社区治理体制，在一些较先进的城市社区，也逐步成立了业主委员会。在这种状况下，社区治理主体的多元化使得社区体制的改革变得更加错综复杂，政府、社会、市场三方的博弈使得社区治理体制改革的路径变得模糊起来[3]。

从目前社区治理的实践来看，不同社区之间已经出现了分化，有的是以物业公司管理为主，一些社区以居委会管理为主。根据管理主体的分化，一些学者把中国社区分为多种类型：行政主导型社区、混合过渡型社区、业主自治型社区与边缘自生型社区[1]。在目前的大多数商品房社区中，多元主体成为了社区治理现实。随着大量商品房的建设，物业公司等经济型组织入驻社区成为目前大多数城市社区的主流。在城市社区中，随着物业公司、居委会、居民自治组织等多元主体的出现，目前城市社区治理的现状如何？多元主体是否更加有利于城市社区的治理实践？基于对此问题的关注，本文以石家庄市某一新建商品房社区为个案，展开深入调查与分析。

S社区是一个位于石家庄东部郊区的2006—2009年新建的商品房小区，商品房36栋，其中9栋高层住宅，其余为多层，该小区现有居民3 015户，该小区商品房的价格在石家庄市属于中低档水平。S小区的居民以年轻人为主，该小区常住人口中，60%以上的居民在石家庄生活居住的时间不足10年。大部分居民是由于工作或婚姻等原因由外地来到石家庄生活，最终因为商品房的购买而在该小区安家落户。小区居民大部分是企事业单位的普通职工，少数居民为个体工商户或企事业单位的管理者，还有部分旧村改造的居民、商业服务业员工等。S社区目前社区组织主要分为三类，一是物业公司，二是社区居委会，三是一些居民自发形成的组织如舞蹈队等。该社区目前还没有成立业主委员会。

二、S社区治理体制运作的实践

（一）物业管理的市场化运作逻辑

很多学者把存在物业公司的社区管理模式称为“市场导向型”的社区管理模式[4]。S社区的物业公司属于市场经济体制下建立的专业化物业管理公司，拥有独立自主的经营权，物业公司与小区居民的服务性特征明显。物业公司与小区居民之间存在密切的相关性，在小区治安、水电使用、环境卫生等等方面牵涉到居民的日常生活。从调查来看，很多居民认为“物业公司相比起居委会来说，对于居民更重要”。S社区的物业公司作为自主经营自负盈亏的经济实体，在运作实践中凸显出一些基本特征：

1.经济理性

物业公司作为市场化的经济组织，经营目的是经济利益最大化。物业公司作为社区治理的经济主体，运作实践中经济理性的特征尤为凸显。S社区作为新建商品房小区，目前小区的硬件设施使用时间较短，维修成本比较低，在这种情况下，物业公司所收取的物业费基本上处于收入远远大于支出的现状。在充分盈利的情况下，物业公司对小区的物业管理并不是十分到位。物业公司在介入社区事务中，对社区保洁、治安、硬件维修等等方面往往考虑物业公司的经济收益，并没有充分考虑居民的居住环境、出行便利。在调查中发现，很多居民对于物业公司的收费并不是十分满意，认为物业公司收取的物业费并没有给小区业主带来多少服务，只是在小区的保洁、治安、水电暖管理起一定的作用。在主要的小区楼道保洁、电梯保养、公共场所保洁方面并不能使业主满意，迫于物业公司的强势地位，很多业主是敢怒不敢言。

近年来随着小区汽车拥有量的增加，车位问题一直困扰着小区业主及物业公司。在S社区共有3 015户居民，车库500个，一次性出售给业主，地上车位1 000个，采用出租的形式，每年停车的业主缴纳1 200元车位费。随着汽车的普及，S小区的汽车拥有量逐年增加，停车位供不应求。为了使拥有汽车的业主提供停车方便，同时也是为物业公司增加盈利，物业公司采用未公开的方式，不断地让拥有汽车而没有车位的业主把汽车停进小区内，在空闲的地方或便道旁边停车，建立“临时停车位”。采用多种方式获得“临时停车位”的业主也采用不同的形式向物业公司缴纳车位费。近两年来，停进S小区的原本没有停车位的汽车数量达1 000辆。导致S小区便道旁边、绿地旁边停满了汽车，甚至一到夜晚小区广场上也停满了汽车。这不仅增加了居民的出行难度，也造成小区内交通拥堵，给步行出门的出行安全带来很大隐患。但是由于物业公司的经济利益驱动，并未对临时停车位的大量存在造成的负面效应采取有效的治理措施。

2.对居民的公共事务参与有限

按照我国相关法律规定，物业公司对城市住宅小区，包括其内的房屋、道路、公共设施、环境等进行有偿服务、有偿管理的专业性经济法人组织。因此对于物业公司而言，参与社区治理的动力来源于经济利益的驱使。在中国城市社区现实的社区治理实践中，物业公司作为经济组织，只是迫于有偿服务的要求对房地产的售后、租赁服务，包括房屋的保养、维修、环境清洁、绿化及小区内的商业服务、治安维护等活动。较多的物业管理公司除日常业务之外，一般都没有积极性参加社区开展的各项活动。一般不会参与社区内与自身经营业务关联不大的其他公共事务。此外，物业公司作为企业，其在某个小区的经营活动从长远来看是不确定的，而社区建设则是针对特定的小区的一项长期投资，所以物业公司在对社区建设进行投入时往往面对预期收入不确定性的考虑，从而选择对社区管理工作的不合作，被动消极的参与等工作态度[5]。

（二）居委会行政性色彩难以真正凸显自治主体性

社区一直是国家权力机构实现管理和控制社会的一个重要的剧场，是国家改造社会的想象。一方面，国家将社区营造作为社会改造的重要手段，其工作重心在于如何强化市民的凝聚力、如何缓和日益累积的来自底层的社会矛盾，以及如何实现社会的和谐与稳定。基于这一目标的自上而下的社区营造，无疑被基于国家政权的社会实体所“捆绑”或“规范”[6]。在这种语境下，居委会作为基层群众自治组织，是社会性的政治组织。作为群众组织，居委会实际上是处于政府与社会之间。居委会在发展过程中演变成一种具有双重身份的社会组织，一方面是居民自治组织，同时在一定程度上承担了一部分行政职能，与街道办事处的关系日益密切，事实上成了街道办事处的下辖组织。

根据相关法律和自治性组织的特点，居委会在城市社区治理中的应有角色有三个方面，即社区公共服务的供给者、社区居民权利的代言人和政府社区事务的助手三个角色。但是在实际运行中，居委会的角色存在一定迷失。在“供给者”角色迷失中，主要表现为缺位，即社区居民需要居委会提供的一些公共服务得不到满足。社区居民最需求最强烈的社区人际关系的调解方面，包括邻里关系、婆媳关系纠纷的调解等，以及对就业、养老、健康、婚姻等方面的咨询服务。居委会的时间都用在应付政府交办的行政事务之中，根本无暇顾及此类服务，从而使居委会的主要角色出现严重的缺位现象。居委会本应是社区居民权利的代言人，但是在实际运行中实际上是做了政府的代言人。在“助手”角色迷失中，也主要表现为错位，居委会实际成为行政事务的“代理人”[7]。由于在实际的运行过程中居委会的实际权力来源于上级政府的赋予，资金来源于上级财政的拨款，在这种行政体制下，居委会更多的工作不是来面对与基层社会的需要，更是来自于上级政府的指派。也是由于多年来传统行政管理的惯性，政府在很长的时间内是从对基层社会管理的角度来看待居委会，从来没有把居委会作为一个相对于独立的社会组织，一直把居委会作为政府行政的基层执行网络，是政府的“一条腿”，居委会的工作90%来自于上级的指派，行政化色彩明显。在S社区调查发现，很多居委会的工作都是来自于上级指派。政府在一些工作事务中，并没有派工作人员进驻社区，也缺乏对居委会的相应指导，在很多情况下，把本应由政府部分完成的工作摊派给居委会，如经济普查登记、安全消防、治安综合治理、计生宣传等等。每年居委会忙于应付上级政府交付的工作多达100多项。最终使得居委会的行政色彩远远大于自治色彩，在实际工作中难以凸显自治主体的特征。作为自治组织，居委会陷入“行政化困境”。

（三）居民自组织力量薄弱

社区治理应是多方主体参与的过程，社区多元社会组织的有效参与才能真正推进社区的和谐治理，从而有效推进社区的民主化治理进程。但是在现实中可以发现，社区组织中除居委会、物业公司组织外，社区其他社会组织力量非常薄弱。尤其是体现居民公民行动能力及社区参与意愿的居民自组织非常少，力量也非常薄弱。以S社区为例，作为承载居民达万人之上的居民小区，自发形成的居民自组织非常少，没有业主委员会。作为新建小区，大部分居民的年龄在25～40岁，尤其是25～35岁的居民为最多，40～70岁的居民数量较少。一些老年人为了锻炼身体自发形成了松散的业余舞蹈组织，一些老年人聚集在一起跳舞。也有一部分年轻人自发形成了以广场舞为内容的舞蹈队。还有一部分老年人早晨一起踢毽子。这些组织形式十分松散，临时性与变动性非常强，组织成员的随意性也非常强，只是在兴趣方面部分迎合了居民的某些需求。这些自治组织力量薄弱，对于社区公共事务的治理也难以发挥有效作用。

三、社区治理的困境

（一）维护居民利益的主体力量缺位

在社区多方治理主体中，居委会是主导力量，无论是在社区权威还是资金来源都占据一定的优势，但是由于我国多年的计划经济管理手段的习惯，居委会过度的行政化，使其难以保持对社区居民负责的伦理要求，逐渐失去了社区居民的信任和参与的热情。物业管理公司的行动逻辑是赚取利润，为了经济利益最大化,会采取各种手段去谋取利益。业主委员会本应是代表居民利益的最直接组织，但是从目前社区的现实情况看，很多城市的社区并没有业主委员会，如S社区，小区业主入住6年来，虽然很多业主都希望成立业主委员会，但是由于组织、制度等等多方原因，至今也并未成立业主委员会。在一些成立业主委员会的城市社区中，业主委员会处于最弱势的地位，并不能真正代表业主的心声，更不能满足业主的权利诉求。社区内的其他一些自组织力量也十分弱小，大多是居民自娱自乐型的组织，松散性强，不能参与到社区建设的公共事务中来，无法在维护居民的权益中扮演重要角色。

（二）社区治理多元主体缺乏有效整合

城市社区治理是多元主体共同参与的过程，目前城市社区的多元主体涉及：居委会、物业公司以及业主委员会或其他的一些社区自治组织，基于现代公共管理学中的多元共治理论构建起来的社区管理主体多元化在理论上是可行的，多元主体博弈利于社区居民的自我组织和自我管理，可最大程度地维护社区居民的利益。但是，在具体实践中，多元主体间却存在着角色混乱、分工不明、权责利相互交叉的问题，给社区管理带来了不应有的麻烦[8]。在目前的多元治理主体的社区中，从属性上来看，居委会代表“国家”，权力来源于国家行政权力的赋予。物业公司作为经济型组织，属于“市场”力量，遵循的是市场中的等价交换的原则。从管理属性上来看，居委会与物业公司同是社区治理的主体并不存在谁隶属谁的问题，在社区治理的内容方面既有分别也有交叉。居委会是社区中的法定组织也是群众自治性组织，负责对社区事务的全面管理。物业公司只是公共服务的提供者，其与业主之间的关系是平等主体间的交易关系。但是，在实际操作中，作为服务提供方的物业公司却因权力的非对称性而有机会且有能力凌驾于业主之上，致侵犯业主合法权益的事件时有发生，使业主与物业公司之间经常处于一种敌对状态。一个社区，多个主体，看似每个主体的存在都有必要，法律条文也规定得清清楚楚，但是为何管不好社区?究其原因，是多元主体没有理清各自的权责利关系，致使角色定位混乱，导致不同主体间矛盾重重、互不信任，进而导致了社区治理的乱象频发，社区管理多元主体的角色错位和三主体边界的模糊化，多元主体之间缺乏有效整合[8]。

［1］沈毅.社区建设的组织化困境［J］.城市问题，2009，（11）.

［2］李璐.利益分化时代的城市社区管理体制创新研究——以广州、深圳“居站分设”模式为例［J］.理论导刊，2012，（7）.

［3］邱玉婷.新时期城市社区管理体制改革:现状、思路与方向［J］.学术论坛，2012，（9）.

［4］杨稣，贾明德.试析新型城市社区管理模式［J］.山西师大学报（社会科学版），2005，（3）.

［5］陈淑云,艾建国.城市居住区物业管理与社区管理合作模式研究［J］.江汉论坛，2010，（5）.

［6］潘泽泉.社区:改造和重构社会的想象和剧场——对中国社区建设理论与实践的反思［J］.天津社会科学，2007，（4）.

［7］陈天祥，杨婷.城市社区治理:角色迷失及其根源——以H市为例［J］.中国人民大学学报，2011，（3）.

［8］覃安基.我国社区管理中存在的主要问题及其解决途径［J］.城市问题，2012，（5）.

［责任编辑：李 莹］

The Analysis of the Urban Communities Governance Practice and Predicament——A Case Study of S Community in ShiJiaZhuang

ZHANG Hong-xia

As the advanced market of urban housing reform,the property companies became one of the main parts of urban community management.Take for example of one new commercial housing area in ShiJiaZhuang,we analyzed the practice of community management against to backdrop of multi-body of urban community.As an economic organization,the property companies highlighted their economic rationality,but lack participation drive and enthusiasm;because of the administrative trend of neighborhood committee,they were difficult to fulfill the main duties of autonomy and the community voluntary association representing local interests significantly lack of development.In the community government practice,the unknown duties and role between multi-bodies made the urban community governance get into trouble.

urban community;governance;property company;neighborhood committee

DF0-052

：A

：1008-7966（2014）03-0025-03

2014-02-23

张红霞（1975-），女，河北衡水人，讲师，主要从事城乡社会问题与基层社区建设的研究。