张秋娟，韩晓红，蒋新娅，何威



河南退耕还林工程存在的主要问题及对策建议

张秋娟1，韩晓红1，蒋新娅1，何威2

（1.河南省退耕还林和天然林保护工程管理中心，郑州 450003 ； 2.河南省林业科学研究院，郑州 450008）

退耕还林工程在河南省实施15年来产生了显著的生态、社会和经济效益，但存在的问题如补助标准低、缺乏管理、管护经费等问题在一定程度上影响了工程的顺利实施。通过对河南省退耕还林工程存在的主要问题进行分析，提出了对策建议，对河南省退耕还林工程顺利实施具有一定的借鉴意义。

退耕还林；问题；对策建议

退耕还林工程是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度出发，为合理利用土地资源、增加林草植被、再造秀美山川、维护国家生态安全，实现人与自然和谐共进而实施的一项重大生态工程。退耕还林工程是迄今为止我国政策性最强、投资量最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程[1]。截至2013年底国家已累计投入 3 200余亿元，范围覆盖全国2 279个县，1.24亿农民直接受益，造林面积2 940万hm2。实施退耕还林15年的实践证明，退耕还林对改善生态环境、改变不合理生产方式、加快贫困地区农民脱贫致富、优化农村产业结构、促进农村经济发展发挥了积极的作用。

1 河南退耕还林工程实施概况

河南退耕还林工程自2000年开始实施，截至2014年，已经完成退耕还林工程造林面积107.91万hm2，其中退耕地还林面积 25.11万hm2，荒山荒地造林面积69.97万hm2，封山育林面积12.83万hm2。工程总投资82.27 亿元，其中粮食补助资金和生活补助费71.20亿元，种苗和造林补助费11.07亿元。工程范围覆盖全省18个省辖市135 个县（市、区），涉及退耕农户129.1万户。

2 河南退耕还林工程取得的成效

2.1 森林资源显著增加

河南2000-2010年完成退耕还林工程造林面积104.88万hm2，大多已经成林。近3年省级核查结果显示，2012年核查面积（2008年计划任务）保存率94.5%，成林率74.7%；2013年核查面积（2009年计划任务）保存率99.4%，成林率93.7%；2014年核查面积（2010年计划任务）保存率98.6%，成林率86.2%。按照近3年均值保存率97.5%、成林率84.9%推算，截至2004年，成林面积86.82万hm2，2014年和2000年相比，退耕还林工程使全省林木覆盖率增加5.2个百分点。退耕还林工程使河南省森林资源快速增长，明显地改善了河南省的生态环境。

2.2 经济效益逐渐显现

一是对退耕农户的粮食补助，户均补助约5 500元，每户年均补助约400元。二是退耕还林营造的干鲜果经济林已达20余万hm2，目前已经进入盛果期，按照每亩1 000元收入推算，年产值约30亿元。工程营造的杨树、刺槐等速丰林达到40多万hm2，多数已经进入轮伐期。《退耕还林条例》规定，补助期满后，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有林木进行采伐。在不影响生态环境的前期下，应该先实行择伐。在今后几年内，每年依法采伐的木材收入也是相当可观的。三是退耕还林林下经济发展势头良好。目前林下种植中药材1.61万hm2，牧草0.14万hm2，还有的农户在林下发展养殖业等，这在一定程度上再次增加了农户的收入。

2.3 社会效益明显

一是密切了干群关系。工程在实施过程中，各级干部，特别是县级、乡级基层干部，必须和农民多次的接触、交流，不少干部还和农民交上了朋友，密切了干群关系。二是促进了农村劳动力的转移。退耕还林后，大批农民从繁重的农业生产中走出来，促进了农业劳动力的转移，形成了农村新的经济增长点。三是农民的生态意识、科技意识等明显增强。

3 河南退耕还林工程存在的主要问题

河南退耕还林实施15年来取得的成效显著，但是面临的问题也在逐渐的影响着退耕还林成果的巩固，如补助标准低、基层林业部门缺乏管理管护经费、后续产业发展缺乏林产品加工业支持等一系列问题，在一定程度上影响着工程的顺利实施。

3.1 补助标准低，给“毁林复耕”造成隐患

退耕还林工程对退耕户的直接补贴有两项，一是粮食补助资金，二是生活补助费。补助年限为退耕地还生态林补助16年，退耕地还经济林补助10年，目前对经济林的补助已经全部到期。

按流域补助标准如下：

黄河海河流域：退耕地还生态林前8年，粮食补助资金每年每亩140元，生活费每年每亩20元，后8年粮食补助资金70元，生活费20元；退耕地还经济林前5年粮食补助和生活费标准同上，后5年粮食补助标准减半，生活补助费不变。

长江淮河流域：退耕地还生态林前8年，粮食补助资金每年每亩210元，生活费每年每亩20元，后8年粮食补助资金105元，生活费20元；退耕地还经济林前5年粮食补助和生活费标准同上，后5年粮食补助标准减半，生活补助费不变。

退耕还林的补助标准，为2000年国家制定的标准，到2007年补助标准减半。2000年小麦的价格在1.4元/kg左右，2014年小麦的价格在2.2元/kg左右，小麦的价格提高了约57%，但退耕还林工程补助标准却降低了50%。目前河南省种粮补贴已经达到每亩80~100元，不用交农业税，种粮的优势远远好于种树，农民对提高退耕还林补助标准的呼声越来越高涨，这给“毁林复耕”埋下隐患。

3.2 缺乏管护经费，影响退耕还林林分质量

按照《退耕还林条例》第31条规定：“县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任；退耕还林者应当履行管护义务”。在补助期内，如果退耕地林木疏于管护，造成保存率不合格，粮食补助资金会暂停发放，这使得农户对退耕林木的保护还是很好的，但是补助期满后，管护工作就全靠农户自觉行为。退耕地还经济林10年的补助已经到期，还生态林的补助也在2015年陆续到期，目前由于农村劳动力的大量转移，靠家庭自觉管护不现实。河南退耕还林工程荒山荒地造林面积69.97万hm2，虽然地方政府按照《退耕还林条例》要求，制定了护林公约，但配备专职或兼职护林员的费用是地方政府无力支付的。河南省国家级公益林和省级公益林的管护费用分别由国家和省级财政承担，除管护费用外还对林农有一定数额的经济补偿，但目前我省退耕还林荒山造林的管护费用是个空白。

3.3 管理经费缺乏，影响基层林业部门工作积极性

退耕还林工程的作业设计、施工验收、政策兑现等工作需要大量的人力和财力。按国家要求各级工作经费由同级财政解决，河南省除个别财政状况好的县以外，大部分县没有配套退耕还林工作经费或者县级财政配套的工作经费远远不够，所以实施退耕还林工程以来，地方政府和农户“两头热”，具体干工作的中间部门基层林业局由于缺乏工作经费，对退耕还林工作呈现逐渐的消极，懈怠，这在一定程度上影响了工程的顺利实施。

3.4 后续产业发展链条短，缺乏龙头林产品加工企业

2008年河南开始实施退耕还林后续产业发展规划项目，目前已经营造速生丰产林3.09万hm2，经济林3.87万hm2，林下种植中药材1.61万hm2，林下种植牧草0.14万hm2。退耕还林实施15年来积累了雄厚的林业资源，如40余万hm2杨树、刺槐等速生丰产林，经济林20余万hm2。速丰林到轮伐期了，经济林到盛果期了，中药材需要加工等等。林产品直接进入市场是一种渠道，但链条短，附加值低，大量的木材、果实需要龙头林产品加工企业来消耗这些资源。目前龙头林产品加工企业少，规模小，技术含量低也是制约河南省退耕还林后续产业发展的一个重要因素。

4 对策及建议

为确保退耕还林工程的顺利实施，真正实现“稳得住、能致富、不反弹”的目标，现就退耕还林面临的主要问题提出如下对策建议。

4.1 研究制定切实可行的补偿方案，提高对农户的补偿标准

退耕还林实行以县级为单位，生态林和经济林比例8︰2，这也就是说农民的土地退下来之后80%种的是生态林，农民把自己种粮食的土地种上树后发挥了生态效益，但经济效益很低或见不到经济效益，国家的补助资金又低于种粮时的收入，这使得农民的心态会不平衡，在一定程度上给“复耕”埋下隐患。建议国家相关部门尽快研究制定方案，提高粮食资金补助标准。

4.2 安排专项退耕还林管护费，确保退耕还林林分质量

退耕还林工程为河南林业以及河南的经济发展做出了巨大的贡献，留下了宝贵的林业资源，这宝贵的林业资源是各级党委政府以及无数的林业干部职工和农民十几年辛勤努力换来的成果，成果来之不易，需要我们代代保护下去，让我们的森林发挥最佳的生态和社会效益，最高的经济效益。建议省级财政拿出专项管护资金，落实管护责任，配备护林员，保护我们十几年来取得的退耕还林成果。

4.3 落实基层林业部门管理经费，确保工程建设质量

多年来的实践证明，基层林业部门由于缺乏工程管理经费，对退耕还林工作不积极，不主动，影响了工程的实施。目前，按照对退耕地还生态林16年的补助年限，2005年的退耕地还生态林还有7年的补助期，尚需大量的验收、兑现、管护等任务。再者从2014年开始，国家已经启动第2轮退耕还林工程。建议省级财政落实基层特别是县级林业部门专项工作经费，确保工程建设质量。

4.4 培育林产加工龙头，解决退耕农户后顾之忧

发展退耕还林后续产业，将退耕还林工程积累的资源转化为“票子”，是巩固退耕还林成果的重要内容。经济林形成的果实会通过市场消耗一部分，但一部分由于储藏期短或市场价格不理想而销售不出去而烂掉，造成资源浪费。再者速生丰产林面临间伐或者一些地方已经开始依法间伐，形成的资源急需加工。后续产业的发展要在地方政府的合理引导下走“林业资源（木材、果实、药材等）-林产品加工”一体化的道路。建议各级政府及林业主管部门尽快制定相关政策，研究切实可行的方案，培育林产品加工龙头企业，让退耕还林形成的资源转化成“票子”，从根本上解决退耕农户的后顾之忧，确保退耕农户的长远生计。

[1] 李育材. 退耕还林工程[M]. 北京：蓝天出版社，2009.

2014-11-15

F 326.20

B

1003-2630（2014）04-0035-02

（责任编辑：王文彬）