张 梅

(华北水利水电大学 思想政治教育学院， 河南 郑州 450046)

河南省农村转移人口市民化社会保障研究

张 梅

(华北水利水电大学 思想政治教育学院， 河南 郑州 450046)

随着河南省城镇化、工业化、农业现代化的快速发展，大量农村转移人口市民化是必然趋势。实现农村转移人口市民化的根本保证，就是探索一条符合河南省省情的社会保障制度。

农村转移人口; 市民化; 社会保障

世界发达国家经济发展的历史经验表明，农村人口非农化、市民化是工业化和农业现代化进程中的必然趋势。我国自改革开放以来，尤其是上世纪90年代以来，大量农村剩余劳动力进入城市务工经商，极大地推动了城市的繁荣和发展。因此，未来相当一段时间内人口和发展等研究方面也是最具活力的领域之一。

随着河南省工业化、城镇化步伐的加快，越来越多的农民离开家乡，奔赴城市打工，成为我国现代产业工人的重要组成部分。温家宝总理在考察河南时对河南的发展给予了高度评价：“河南在全国具有举足轻重的地位，既是全国第一人口大省、第一农业大省、第一粮食大省、第一劳动力输出大省、第一粮食转化加工大省，也是全国重要的工业大省、经济大省、文化资源大省。”从温总理的这个评价中我们可以看出，河南省是地地道道的农业大省、人口大省，也是全国第一的劳动力输出大省。而作为农业大省的河南，农村到城市做工的人口数量在全国名列前茅。而河南省经济社会的科学发展要求我省农村转移人口逐渐市民化，能和城市居民一样享受包括养老、医疗保险等在内的全面的社会保障。因此，关于农村转移人口市民化社会保障研究越来越来重要。

一、完善社会保障制度的基本理念、目标和原则

(一)坚持维护社会公平正义与社会和谐的基本理念

“十八大”报告指出，公平正义是社会主义和谐社会的应有之义。社会公正的基本含义是每个社会成员都应平等地享有基本的政治权利、生存权利和发展权利。美国学者约翰·罗尔斯(John Rawls)在其经典著作《正义论》提出正义是社会制度的首要价值[1]，而完备的社会保障制度是保证社会公平正义得以实现的具体法规和政策。

我国目前的社会保障政策覆盖的群体以城镇职工为主，而庞大的农村转移人口(也称农民工)虽然也在城市工作，而且经受的各种风险要比城镇职工大得多，但由于社会保障法律与制度的缺失或不完善，他们却被排斥在现代社会保障制度之外。2012年我国的农村转移人口已达2.6亿之多，河南省的农村转移人口也有2 400万人，但能享受完备社会保障的农民工很少。这种社会现状说明我们现有的社会保障制度不仅没有起到维护社会公平的作用。

庞大的农村转移人口已经成为我省产业工人的重要组成部分，他们的吃穿住行、生老病死，他们子女的教育成长生活，已经不仅仅是他们个人和家庭的事情，也应该是我们各级党委、政府需要关注的大事。2.6亿农村转移人口的社会保障问题解决得好不好，是我党群众路线教育实践活动是否真正取得成效的一块试金石。如果这种社会的保障制度、法律的缺失和不到位的状况长久得不到解决，那么农民工群体承受的社会风险就有可能演化为社会危机。从这个意义上说，大量农村转移人口的社会保障问题不仅关系着他们自己的生活工作是否和谐稳定，也关系整个社会大局的社会稳定性。

(二)把整合城乡居民社会保障制度作为基本目标

我省农村转移人口社会保障的完善要与我国总的社会保障制度发展趋势相一致，最终要实现党的“十八大”报告提出的目标：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

我省农村转移人口的社会保障模式的选择，不能仅仅着眼于对农民工群体社会保障中出现问题时一个临时性的解决方案。我省目前城乡养老保险和医疗保险的制度是《河南省人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点的实施意见(2011) 》和《河南省流动就业人员基本医疗保障关系转移接续试行办法(2010)》。我省这两个社保方案的提出，是对以前城乡分割的二元社会保障体系的否定，对整合我省城乡社会保障制度具有非常积极的推动作用。但是农民工对于参加养老保险和医疗保险的热情并不高，参与率也较低，这说明我们的制度还有诸多需要改进和完善的地方。

(三)坚持切合我省实际，缴费低、能转移的基本原则

适合我省实际的农村转移人口的社会保障制度，必须建立在农村转移人口就业与收入的现状与趋势上。根据统计数据我省农村转移人口的收入还不高，这种情况直接决定了他们对社会保障的缴费能力。农民工社会保障缴费能力低一直是阻碍他们与城镇职工建立统一的社会保障体系的一个重要因素。因此，任何一种社会保障制度的建立都必须坚持缴费基数低这一原则。

再者，农村转移人口的最大特点就是流动性强，他们不仅在城乡之间流动，而且在不同城市之间流动或同一城市的不同企业之间频繁流动。对于我省的农村转移人口来说，现行制度的省级统筹制度既不利于农村转移人口的有序流动，也不利于维护这个群体现有的社会保障权益。

二、河南省农村转移人口社会保障体系构建的思路

(一)考虑建立个人社会保障专用账户——个人发展账户

美国学者迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)的资产社会政策理论和安东尼·吉登斯的社会投资型国家观点是提出个人发展账户的理论基础[2]。资产社会政策主要是针对以收入、实物和服务为主的社会政策提出的，主张社会保障应通过资产长期积累和投资方式帮助所有的人，尤其是贫困者减少长期贫困，将社会救济由“输血”转变为“造血”，以达到社会公平，从而改善长期生活状况，促进人的独立和自给自足。吉登斯认为一个积极福利社会中的社会投资国家，福利开支将不再是完全由政府来创造的分配，而是由政府与其他机构(包括企业)一起通过合作来提供。

我省2011年7月28日颁布的《河南省人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点的实施意见》的目标是，建立个人缴费、政府补贴、集体补助或其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。这个新制度的理念和个人发展账户的理念类似，但还需要补充社保项目，比如购房、子女教育等，还要使之更适应农村转移人口流动性强的特点。尤其重要的是无论农村转移人口在哪里、在什么性质的单位就业，都要通过法规制度确保个人发展账户的资产形成、保值增值，对于相关待遇的落实要全方位监督。

2014年初，按照党的“十八大”精神和“十八届三中全会”关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险(以下简称新农保)和城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)试点经验的基础上，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险(以下简称城乡居民养老保险)制度。 我省应该结合省情，按照《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)的文件指导精神，尽快实现农村转移人口养老保险的一卡通，实现城乡养老保险的互通互接，适应农村转移人口流动性强的特点。

(二)抓紧建立城乡统一大病统筹的保险制度和工伤保险制度

在全国范围来说，对于农村转移人口应享有的大病医疗等带有高风险的保障项目应建立风险公担机制较强的保障办法，建立全国统筹的大病保险制度。农村转移人口在全国范围内的流动使现行的农村合作医疗和城市的医疗保险都不可能真正适应现实的需要，因为这两种统筹层次的差别较大。大病医疗的保障基金应该由企业和个人共同缴纳：农民工的收入水平低，个人缴纳的标准可以等同于或稍高于其户籍所在地的标准；企业缴纳的部分等同于企业所在地的医疗保障标准。由此，农村转移人口由于自己缴纳的医疗保险费用与农村居民相同或稍高，但却可以在城乡两地报销医疗费用，他们自然不会因城乡保险费用差距过大而选择农村的医疗保险，同时户籍所在地政府也不用承担农民到城市工作的医疗保障成本，由此就可以避免由于医疗保障制度的不健全而再次产生的医疗保障不平等问题。对于河南省来说，建立一个覆盖全省农村转移人口(省内就业)专项大病医疗保障基金，无论从风险共担还是保障低收入群体的大病医疗来说，都是必须和可行的。

对于农村转移人口而言，工伤和职业病是他们面临的最大风险。农民工生病时，由于无法承担城市高额的医疗费用，只能硬挺，或者到游医和其他私人诊所看病，因病重新返贫问题突出。一些用人单位，特别是某些个体和私营企业要么不给农民工买保险，要么为了应付检查只给少部分农民工投保，要么避重就轻地只买一种保险，而回避其他几个险种[3]，所以，尽快建立完善的、由企业负责的工伤保险是现实而紧迫性的任务。目前我国关于农村转移人口的工伤保险的设计取向大致相同，大多赞成主要由企业负责缴费的制度。工伤保险制度的确立主要涉及雇主的义务，保障项目不存在账户积累和保险关系接转的复杂问题，因此农村转移人口的工伤保险要实行“现收现付”制，并坚持差别费率和浮动费率相结合的原则，费用由企业或雇主负责的原则。由于实行的是企业和雇主负责的制度，而企业很少流动，这项制度与农村转移人口的流动几乎没有冲突。这项制度对农村转移人口而言是对职业风险的有效规避，对企业而言可以降低减少工伤事故发生以后不必要的摩擦和纠纷。

(三)尽快建立农村转移人口失业保险、最低生活保障和社会救助制度

农村转移人口遭遇失业是他们在城市生活中可能遇到的最大难题，因为他们一旦失业，失去的就是收入来源和生活依靠。由于我国还没有制定针对农村转移人口的失业保险政策，有些地方虽然出台了相关的政策，但具体政策并不适合具有高度流动性的农民工群体。对农村转移人口来讲，目前缺乏的不仅是失业保险制度，也缺乏相应的最低生活保障和社会救助制度。所以，针对这种制度的严重缺位，我省可以首先考虑如何解决农村转移人口在城市生存的基本保障方法，比如他们被恶意欠薪、失业后身无分文后政府和社会如何及时施以援手的问题。因此，城市政府部门应该制定相应的社会救助办法，为处于特处情况下的农村转移人员提供基本的生存保障。

(四)贯彻党的“十八届三中全会”精神，改革城乡分割的户籍制度和土地制度

当前，我国众多不平等的制度安排中，户籍制度首当其冲，因为户籍制度妨碍了中国农民身份的转换。农村转移人口被称为“农民工”，本身就包含歧视和不平等，说明他们没有得到基本的身份认同。城乡分割的户籍制度使得农村转移人口难以真正融入城镇社会结构中，与当地社会处于“功能互赖性整合为主，制度性整合薄弱，认同性整合畸形”的状态。他们在城镇社会结构中处于被隔离状态，形成“分割化社会”或“二元社会”[4]。而“二元社会”的存在直接导致了种种农村转移人口权益受损现象的发生。因此，改革户籍制度，剥离附着在户口上的社会保障与公共服务等权益，实行居住地登记制度，逐步实现农民的自由迁徙权，使他们能够在城市中获得长期的合法居住权，给予他们市民待遇，使他们能够在一个平等的环境中就业[5]。

现行的土地制度也是阻碍农村转移人口市民化的重要因素。现有的土地保障制度从积极意义上说是对农民利益的保护，但从客观上来看，它阻碍了农村转移人口市民化的过程。农民作为具有经济理性的行为人，他们在户籍制度和农村土地集体所有制的共同作用下，为维护自身的利益最大化，不会轻易放弃自己对农村土地使用权的占有，这在客观上造成了农民工在城市打工却在农村寻求土地对他们的保障。而且，正是因为土地保障缓解了农民工城市就业社会保障机制欠缺所带来的社会动荡，在客观上又进一步阻碍了农村转移人口社会保障制度建设的进程。因此，改革现有的土地制度，使土地能够自由流转，并最大限度地实现农民工对土地经济权益的占有，不论是对农村转移人口市民化来讲，还是对建立和完善农村转移人口社会保障制度而言都是有益的抉择。

三、加强和创新河南省农村转移人口市民化社会保障的现实意义

加强和创新河南省农村转移人口市民化的社会保障问题研究，根本目的是维护河南社会秩序、促进河南社会和谐、保障河南人民安居乐业，为中原经济区的建设和发展营造良好社会环境。如何基于河南省的实际情况，顺应新要求，深入推进我省农村转移人口的市民化及社会保障研究，对于建设平安河南、和谐河南、幸福河南，意义深远。

(一)有利于解决河南农村转移人口的后顾之忧，为中原经济区建设提供动力和保障

河南省在建设中原经济区和郑州航空港经济综合试验区的过程中，需要大量的来自农村的剩余劳动力。他们来到城市务工经商，干着最苦最累的工作，却很难享受基本的养老、医疗等社会保障。如果他们的社会保障问题得不到解决，就会极大地挫伤他们的劳动积极性和创造性，最终影响河南省经济社会发展的大局。

在现代意义上的劳动力市场上，就业本身就包含着劳动者作为社会保障对象的身份进入劳动力市场这层含义。因此，现代意义上的就业包括两重含义：一是使劳动者获得参加劳动的机会；二是在劳动者因生老病死等原因中断劳动时，能获得社会在收入方面的补偿[6]。社会保障制度是作为就业社会化的产物而出现的，是为保障劳动力市场健康合理运行而建立起来的[7](P109-126)。其主要表现在：第一，为就业提供一个很好的环境。社会保障不仅可以缓解就业矛盾对社会的压力，而且还能有效地解除劳动者疾病、工伤、失业等后顾之忧，帮助不适应市场竞争的劳动者顺利退出劳动市场。这些社会问题的解决为经济发展创造了一个稳定的社会环境，提高了就业的效率和质量。第二，社会保障制度为社会就业者个人素质的提高创造条件，使之适应经济社会快速发展对劳动者素质不断提高的要求[8]。

(二)有利于农村转移人口市民化，促进城镇化发展

新型城镇化是适应国内外的发展大势和我省新时期、新阶段经济社会发展需要，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以统筹城乡发展为手段，以城乡一体化发展为目标的历史过程。这一过程主要包含以下几个方面的内容：一是促进产业集聚，推进城乡融合；二是促进农村人口向城镇集中，实现农民市民化；三是做大做强中心城市，培育区域增长极；四是将农村新型社区建设纳入城镇体系，进行一体化布局，促进城乡公共服务均等化。城镇化的核心是农村转移人口的市民化，而农村转移人口市民化的核心是社会保障机制的完善。

(三) 有利于促进社会公平正义，促进河南社会和谐发展

随着河南省经济总量的快速增长，河南人民生活在总体上实现了小康，但另一方面，农村进城务工人员与城市居民之间的贫富差距也在呈现出进一步扩大的趋势，尤其是在社会保障方面表现的更加突出。解决农村转移人口的社会保障是解决社会公平，构建和谐社会面临的重要问题，也是化解社会矛盾，维护社会生活公正原则的重要途径。没有社会领域的公平正义，政治和经济领域的公平正义就是不完善的。依据公正理念制定正确的社会保障政策和管理制度，使全体社会成员享受权力公平、规则公平、机会公平和分配公平，河南社会才会更加安定有序的发展。

[1] [美]John Rawls. A Theory of Justice[J]. Massachusetts:The Belknap press of Harvard university press, 1971.

[2] [英]安东尼·吉登斯.第三条道路——社会民主主义的复兴[M].北京：北京大学出版社，2000.

[3] 刘燕.发挥社会合力保障农民工基本权益[J].经济研究导刊,2009(24).

[4] 王毅杰.国内流动农民研究的理论视角[J/OL].当代中国研究，2004(1).

[5] 杨桂宏.农民工就业与社会保障问题研究[M].长春：吉林大学出版社，2010.

[6] 成文.正确处理就业与社会保障的关系[J].劳动保障通讯,2002(3).

[7] [英]Snower,D.The low-skill,bad-job trap,in A. Booth and D.Snower(eds.),Acquiring Skills.Market Failure,Their Symptoms and Policy Responses[M].London:Cambridge University Press,1997.

[8] [英]Sokice,d.Wage determination: the changing role of institution in advanced industrialized countries[J].Oxford Review of Economic Policy,1990(4).

(责任编辑：董红克)

ResearchonUrbanizationofRuralPopulationTransferinHenanProvinceSocialSecurity

ZHANG Mei

(SchoolofIdeologicalandPoliticalEducation，NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower，Zhengzhou450046，China)

With the rapid development of urbanization, industrialization and agricultural modernization of Henan Province, a large number of rural migrant population urbanization is the inevitable trend. The fundamental guarantee of urbanization of the rural population transfer, is exploring a conform to the situation of the social security system in Henan Province.

rural migrant population ; urbanization ; social security system

2014-03-11

河南省政府决策研究招标课题《河南省农村转移人口市民化社会保障研究》(2013B209)阶段性成果

张 梅(1968—)，女，河南新乡人，华北水利水电大学思想政治教育学院教授，硕士生导师，研究方向为高校德育、青少年问题、社会保障。

C916

： A

： 1008—4444(2014)04—0060—04