嵌入式发展视角下的社会救助流程再造<br/>——以广东省流浪儿童救助为例

嵌入式发展视角下的社会救助流程再造
——以广东省流浪儿童救助为例

2014-03-10易钢马林芳邓宇娟苏志豪蔡丽纱葛素素脱赟

社会工作 2014年2期

易钢马林芳邓宇娟苏志豪蔡丽纱葛素素脱赟

嵌入式发展视角下的社会救助流程再造
——以广东省流浪儿童救助为例

易钢马林芳邓宇娟苏志豪蔡丽纱葛素素脱赟

本文在嵌入式发展的视角下，通过对现有的流浪儿童社会救助体系进行深入地了解和分析，探讨在政府主导下社会工作机构及社会工作者在流浪儿童救助流程中的角色和存在的症结，分析广州市社会工作机构与政府组织相互嵌入的现实问题，提出嵌入式发展视角下的流浪儿童救助体系流程再造，从而促使形成一个新的整体救助网络。

嵌入式发展流浪儿童社会救助流程再造

易钢，华南农业大学党办主任，公共管理学院教授；马林芳，华南农业大学公共管理学院副教授；邓宇娟，苏志豪，蔡丽纱，葛素素，脱赟，华南农业大学公共管理学院社会工作系本科生（广东广州510000）。

一、流浪儿童社会救助与嵌入式发展视角的研究

（一）流浪儿童社会救助

在我国，流浪儿童是指年龄在18周岁以下，脱离家庭和离开监护人流落社会连续超过24小时，失去基本生存和可靠保障而陷入困境的少年和儿童（李东方，2009）。目前研究表明，导致出现流浪儿童的原因主要有三个：家庭暴力、家庭贫困、被他人欺骗或拐卖等。据国务院妇女儿童委员会2003年统计，全国每年的流浪儿童大约在100至150万人之间，而且出现明显的上升趋势（李荣志、崔效辉，2007）。2012年中国民政统计年鉴数据显示，2011年机构救助流浪儿童17.9万人次（民政部，2012）。

在国内，社会救助以政府救助为主，主要有福利院、居委会、救助中心、社会工作机构等服务单位。政府救助的特征是有强大的财政支持，通过各服务系统协调，为服务对象提供全面和长期的社会救助服务，但政府救助较偏向于行政，救助模式局限于程式化救助，缺乏针对性（刘日飞，2011）。与之相对应，如国际组织、社会团体、爱心企业等非政府组织则发挥辅助力量的作用。非政府组织救助会更具灵活性，能简化救助过程中的行政程序，高效地为服务对象提供及时救助，但非政府救助组织缺乏一定的专业性和具有局限性，也未能从根本上解决流浪儿童救助的问题（李志君，2005）。

（二）嵌入式发展视角

当前专业社会工作发展受制于资源、政策、社会认知等因素，难在旧有行政性社会工作体制中找到自身位置，从事流浪儿童社会救助的社会工作者难以发挥社会工作的优势。为此，本文引用王思斌教授提出的“专业社会工作嵌入”发展的理念。“专业社会工作嵌入”是指在当前和未来的一段时期内，专业社会工作与行政性社会工作将共存（王思斌，2011）。唐斌（2010）对上海社会工作机构与政府组织的相互嵌入进行探讨，认为政府对社会工作机构的嵌入为结构性的强嵌入，而社会工作机构对政府的嵌入则是制度性和职能性的弱嵌入。对于流浪儿童救助工作而言，救助中心、福利院、居委会、警察局、医院等服务单位存在于已运作的救助流程，社会工作的嵌入意味着对旧有救助流程体系的调整。那么，如何在嵌入式发展的视角下对流浪儿童救助体系流程再造，从而促使形成一个新的整体救助网络，发挥社会工作在流浪儿童社会救助中的优势？

结合王思斌教授在《中国社会工作的嵌入性发展》对社会工作嵌入的论述，“社会工作嵌入到流浪儿童救助”是指专业的社会工作，包括社会工作专业活动、社会工作专业人员嵌入到计划经济体系下形成的至今仍发挥作用的各级流浪儿童救助服务中，具体体现在由政府部门、民间组织、企事业单位和社区开展的流浪儿童救助服务活动的空间中与其他单位进行信息交换、资源共享、相互合作等，从而推动社会工作以及流浪儿童救助服务的共同发展。格拉诺维特继承和发展了波兰尼的嵌入理念，并讨论了经济活动嵌入社会关系体系的问题,格拉诺维特指出了嵌入强调具体的关系以及关系结构能产生信任、防止欺诈。格拉诺维特的这种观点可以从内容上用来区分嵌入的两种类型，分别是“关系性嵌入”与“结构性嵌入”。“关系性嵌入”是指行动者嵌入于其所在的关系网络中，并受到网络成员的影响；“结构性嵌入”认为行动者所在的网络又是嵌入于社会文化传统、价值规范等结构之中的（黄光国，2004）。

“关系嵌入”指社会工作者嵌入于其所在的流浪儿童救助主体关系网络之中,与其他成员相互影响。根据黄光国在《面子:中国人的权力游戏》中对关系的分类，“关系嵌入”具体可以分为情感性关系、工具性关系、混合性关系3种。“情感性关系”表现出一种情感方面的需求，如关爱、安全感等，主要存在家人、密友、社会团体中，是按需求法则行事。因此，这类关系通常都是一种长久而稳定的社会关系。“工具性关系”是某人为了达到一些物质的目标而有意与他人达成的关系，带有较强的目的性指向，是一种工作手段。因此，这种关系基本上是短暂而不稳定的。“混合性关系”是指交往双方认识且有一定程度的情感关系，但其情感关系又不像主要社会团体那样深厚，也不像顾客和服务者那样带有过强的目的性，一般而言，这类关系可能包含亲戚、邻居、同学、同事等角色关系。“结构嵌入”是指社会工作嵌入到流浪儿童救助领域的救助理念、救助制度、救助规范等结构之中。根据王思斌教授的研究，“结构嵌入”按进入主体的深度分为“浅层嵌入”和“深层嵌入”。“浅层嵌入”是专业社会工作比较表面地进入社会服务体系,在机构内部没有被流浪儿童救助服务体制接受，被放在基础性的工作中，社会工作者的专业知识难以得到体现。“深层嵌入”是指社会工作进入到社会服务的深处，被主导的流浪儿童救助服务体制接受，在了解的基础上放心地让社会工作者开展相关的服务。

引入嵌入式发展视角研究流浪儿童社会救助服务体系的问题，发现流浪儿童社会救助一个亟待解决的问题出现在多元治理结构的合作上，即救助中心、福利院、居委会、警察局、医院、非政府组织等主体难以形成合力，各主体之间的配合不足，导致了服务效果不佳。由于“路径依赖”，行政性社会工作还会依政府的行政框架和经费支持承担着重要的公共服务和社会管理责任，而专业社会工作在这个框架内可能会处于相对辅助的地位（吴敬琏，1995）。为流浪儿童提供优秀服务的客观基础是存在的，社会工作该从体制外切入，逐渐成为整个流浪儿童社会救助的组成部分之一，它将嵌入现有的公共服务和社会管理框架之中开展专业服务，并获得嵌入式发展。

二、流浪儿童救助机构的服务现状

分析目前社会工作的嵌入情况，需要了解目前流浪儿童救助的工作程序和机构救助内部的分工情况。对比广东省少年儿童救助保护中心，广州市救助保护流浪少年儿童中心，广州市水萌路救助管理站，惠州市救助管理站等4个机构的资料，将各机构的部门设置特点和工作程序进行整合，按照部门分化的程度，发现目前救助站有2种较为常规的机构设置和工作分配框架。一种是以广东省少年儿童救助保护中心为代表的部门分化程度较高的框架模式，一种是以广州市救助保护流浪少年儿童中心为代表的部门分化程度较低的框架模式。下面以广东省少年儿童救助保护中心和广州市救助保护流浪少年儿童中心为例对这2种类型进行详细说明，以便让读者清晰了解社会工作嵌入问题的讨论。

（一）部门分化程度高的救助机构（以广东省少年儿童救助保护中心为例）

1.组织架构（如图 11所示）

这类救助机构部门分化程度高，内部按功能划分为多个科室，一般会设有专门的社工科，各部门职能分配明确，但也有工作上的交接和合作，科室分工是一种以流浪儿童服务分割为基础设定的。

广东省少年儿童救助保护中心是这种类型的代表，在该中心内，按功能划分为办公室、救助科、教务科、行政科、社工科、物业科、老干科等7个科室。办公室主要负责文件资料的整理、考勤等，类似于秘书；救助科负责联系家庭，护送小孩子返家；教务科负责教育，以类学校教育和正规教育为主；行政科负责后勤，如购买物资；社工科负责提供社会工作服务，开个案、小组、志愿者管理；物业科负责协调孩子的活动场地等；老干科负责临退休干部的活动。

2.救助流程（如图 22所示）

图1 广东青少年儿童救助保护中心的现有组织架构图

图2 广东省少年儿童救助保护中心现有的救助流程

该中心的流浪儿童都是从其他救助站如广州站、东莞站等地方救助站送来。该中心的救助流程为：首先是救助科和社工科派人接收流浪儿童，填写一份救助信息表，收集孩子的基本信息以及做一次身体检查，安排入住救助中心的宿舍等后勤服务。中心会对流浪儿童做简单的知识认知测试，了解流浪儿童基本要求等。接下来安排孩子尝试接受类学校教育，若服务对象愿意，获准参加教育活动。若服务对象不愿意和其他人一起参加教育活动，救助站会安排社会工作者与服务对象谈话，尝试与孩子建立一种信任的关系。如果能够根据数据库及时搜索并联络到流浪儿童的家庭，中心将会以最快的速度安排人员将其送回家或通知其家人来中心接走。若没能及时联系上流浪儿童的家庭，将会滞留在救助中心内，直到找到其家庭为止或满18岁后送出社会。具体的流程图如图2（站内救助）：

（二）部门分化程度较低的救助机构（以广州市救助保护流浪少年儿童中心为例）

1.组织架构（如图 33所示）

第二种类型的救助机构的主要特点是部门分化程度低，科室数量较少，这种机构一般不会有专门的社工科，救助服务程序不太规范，各部门职能分配不太明确，在工作上的交接和合作会更多，科室的任务是以流浪儿童个体特征为基础设定的。

图3 广州市救助保护流浪少年儿童中心的现有组织架构图

广州市救助保护流浪少年儿童中心是第二种类型的代表，该中心设置有办公室、宣传教育科、救助保护一科、救助保护二科、救助保护三科共5个科室，社会工作没有专门的科室，而是融合在救助保护一、二、三科中。办公室负责文件处理、上传下达、与外单位联系联络等工作；宣传教育科负责流浪儿童的教育等工作；救助保护一科（负责男孩）、二科（负责女孩）、三科（负责残障儿童）作为业务科，主要是负责受助未成年人的管理服务工作。

2.救助流程（如图 4所示）

经广州市救助保护流浪少年儿童中心工作人员介绍，该中心的基本流程：先从其他部门接收流浪儿童，安置在救助保护科（救助保护科为救助保护一、二、三科的统称，下同），发放基本生活用品，经过救助保护科的医务人员体检，随后24小时内由工作人员进行问话，核实其基本情况，对有监护人的流浪儿童要求其监护人持有效证件尽快来站认领，对于有困难不能前来认领的则联系当地救助管理机构协助接回。在该中心，流浪儿童入站方式主要有护送入站和主动求助，护送机构有公安机关、流动救助小分队及热心群众等。该中心24小时值班，一般由救助保护科、办公室等部分人员共同组成的值班人员负责接收，按个人特征安排到相应的救助保护科，救助保护科对受助儿童建立档案，了解其基本情况，负责儿童基本生活照顾、思想工作、教育管理等。该中心的救助流程如图4。

图4 广州市救助保护流浪少年儿童中心现有的救助流程

（三）从嵌入式发展视角分析目前流浪儿童救助服务

从流浪儿童救助机构内部、社工科与其他科室、社会工作者与其他工作人员的联系分析目前社会工作与其他科室的“关系嵌入”和“结构嵌入”的情况。

1.关系嵌入

在社会工作者嵌入到流浪儿童救助中，与流浪儿童救助的其他主体之间的关系更多地是体现在同事关系中，即“混合性关系”，这种“混合性关系”在一定程度上包含了“情感性关系”和“工具性关系”。笔者访问多家流浪儿童救助机构人员，发现社会工作者与其他人员的“工具性关系”较完善，但“情感性关系”相对薄弱。

以广州市救助保护流浪少年儿童中心为例，通过访谈了解，部门之间有明确的分工，有完整的规章制度和工作流程，各部门完成各自职责，部门之间交流是以完成任务为目的。这种“工具性关系”本身也有不完善的地方，工作交接多是两个科室之间的单向传递，缺乏反馈或者多科室的商议，这种不完善的“工具性关系”不利于进一步提升流浪儿童救助服务的质量。“情感性关系”薄弱由内外因引起，内因是社会工作被政府以制度形式引进救助站后，某些社会工作者因为专业优势贬低他人，遭到其他工作者的排斥，与他人之间在“情感性关系”达不到要求；外因是机构内部的氛围构建不足，机构平时虽有组织一些户外的交流活动，但这种活动多是断续性，且活动形式不深入，不利于构建员工间的情感性关系。

2.结构嵌入

根据调查的资料，目前社会工作处于“浅层嵌入”和“深层嵌入”的过渡阶段。

在社会工作嵌入流浪儿童救助服务初期，由于领导和其他成员对于社会工作的概念认识不足，难以了解社会工作者的功能，社会工作者通常会被安排在基础性的岗位，具体如前台接待、文件整理、配合其他成员做些基础性工作，这是一种社会工作的“浅层嵌入”。

但是经过了一段时间的认识后，机构内部对于社会工作有一定的认识，逐步认同社会工作的专业理念，对社会工作者的工作表示理解和支持，社会工作者开始慢慢涉及到流浪儿童的深入服务中，与其他科室形成了良好的合作关系。现阶段，社会工作还难以称得上是“深层嵌入”，原因是其他部门还不能让社会工作者或者社工科独立承担某项工作，特别是对外沟通，从事流浪儿童的社会工作者无法与救助机构外的单位进行合作，如当地社区、警察局、医院等。其次，社会工作者在与机构内其他部门的合作过程中，多是单向的合作，没有实现真正的信息共享，双向影响。

三、流浪儿童社会救助的流程再造

用嵌入式发展视角分析目前流浪儿童救助服务的现状，针对社会工作的嵌入情况，在现有救助服务流程中提出了一个经过调整的可供操作的救助流程。希望通过合理的流程再造使社会救助工作的相关部门和相关人员改善现存的工作问题，促进各部门、各单位及其单位工作人员的相互合作，相互制约，最后达到提升流浪儿童救助服务效果。

下面针对流浪儿童救助的源头预防、街头救助、站内救助、回归救助4个重要的过程，提出对社会工作机构与传统流浪儿童救助体系的关系和合作、对社工科与其他科的工作资源链接等方面进行流程再造的建议。

（一）源头预防

国内流浪儿童救助流程中，源头预防是被忽视的。在源头预防阶段，主体有警察、司法部门、家庭和个人（如图5所示）。针对目前的弊端，笔者认为发动社会工作机构、社区参与将会是一个不错的选择，通过社会工作机构作为资本的输出点，来优化原有每个主体的功能。为了提升警察的积极性，可以通过将打击拐卖儿童犯罪与其政绩挂钩。社会工作机构经常在社区内走访，加强与社区的联系，可由社会工作机构向警察定向举报犯罪事件。“家庭关系不良”是造成儿童流浪的一个重要因素，对于家庭方面的介入是必要的，社会工作机构可为家庭提供教养方式教育，举办亲子活动提升亲子融合度，改善家庭关系，从根本上减少了流浪儿童出现的可能。司法部门要开放社会工作机构的准入机制，放宽注册难度，提供合法性，给予适当的援助；社会工作机构通过事务介入，将收集的资料反思提炼，进行政策倡导，使流浪儿童救助的法律和规范更完善，更具操作性，让参与流浪儿童救助的各个主体有法可依（如图6所示）。

图5 原有流浪儿童源头预防机制

图6 理想的流浪儿童预防机制

（二）街头救助

参与街头救助的主体有公安机关、救助站、个人和家庭。当孩子走失后，家庭会向公安机关进行报案，个人在路边发现疑似拐卖儿童的情况时，也会及时向公安机关举报。这个流程中的主要联合是公安机关与救助站之间的合作，有3种常见的合作方式。一是警察出勤发现拐卖儿童等情况，将孩子解救，登记好相关信息后，将孩子送到救助站；二是救助站工作人员进行街头外访，将流浪儿童接回站内，将询问到的孩子信息发给公安部门进行报备；三是警察、救助站工作人员组成外访队联合进行，公安机关即时登记信息，救助站工作人员把孩子送回站内。无论哪种方式的合作，可以看到在街头救助流程中，主要的合作还是停留在公安机关与救助站之间的合作（如图7所示），而且公安部门的任务很重，难以做到经常外出执勤，救助站的站内服务供不应求，难以抽出足够人手经常进行街头外访，街头救助所起到的覆盖面还不足。针对这种情况，除了原有的合作方式外，笔者建议发动社会工作机构作为提高街头救助服务效果的动力。因为警察有找寻和救助流浪儿童的职能，救助站需要对流浪儿童进行接收，这两者之间的需求造就了社会工作机构嵌入的可能，社会工作机构可协助警察进行走访发现，然后将流浪儿童直接转介给救助站，减轻了公安机关和救助站的救助压力。同时，还可以发动家庭和社区进行倡导，组建流浪儿童外访志愿服务队，充分利用社会人力，加强街头救助的力度。另外，现有的公安机关内部会有流浪儿童登记系统，外界是难以进入查询的，而民间有很多私人性质的流浪儿童信息发放平台，但上面虚假信息较多。可以将救助流浪儿童为使命的社会工作机构联合起来，将收集到的家长报失信息，流浪儿童找寻信息进行汇总，搭建一个较有权威性的民间流浪儿童平台，加强流浪儿童救助效率（如图8所示）。

图7 街头救助原来结构

图8 街头救助理想流程

（三）站内救助

在前文中，以广东省少年儿童救助保护中心和广州市救助保护流浪少年儿童中心为例，分析了目前救助站的两种较为普遍的内部设置模式、救助站内各部门之间的合作关系以及整个站内救助流程。前文说到现有机构内各科之间难以形成合力，对共同理念的信仰不足；仍然受到传统救助体系的管理思想束缚，救助以管理为主，较少做到以人为本；救助站内部工作量大，人手不足等。针对上述较为普遍的问题，我们设置了更理想的站内救助流程，主要希望通过社工科的引导，将各部门之间的合作更畅顺，提升服务质量。

社工科在接到流浪儿童后，结合社会工作的技巧，与流浪儿童进行交流；将收集到的关于衣食住行方面的信息转达给后勤，让后勤准备适合的衣服、床位、饭食等；另外，将收集到的关于其家庭的信息转发给组织科，组织科通过与公安部门的联系，对流浪儿童的信息与走失儿童进行匹配，匹配成功者由组织科转交给后勤，进行送走等准备；如果暂时没找到匹配信息，则将其留在站内接受站内服务。对于流浪儿童的站内服务，强调社工科，组织科和教育科共同决定出服务方案，社工科通过后勤反馈的流浪儿童学习和生活情况，针对性地对流浪儿童开展社会工作服务，社会工作服务的内容主要是提升其资本，开展除教育外的文体发展、思想教育、心理疏导等服务。社工科将流浪儿童的心理情况及时向教育科报告，让教育科的老师更能根据孩子的心理状况进行适当的调整。组织科主要是负责流浪儿童的外出活动和大型活动的开展，提升流浪儿童与外界沟通交流的能力。

在这个流程中，主要体现出社会工作的“结构嵌入”和“关系嵌入”。在“结构嵌入”方面，增设社工科，给社工科制度上的认可；在新流程中，注重各个部门之间的合作和沟通、达到信息的共享；强调共同的的机构理念；要求每个部门共同讨论服务方案。在“关系嵌入”方面，要加强平时的联谊交流，加强情感关系；从工具关系来讲，要进行双向传递，如教育科和后勤向社工科传达孩子的生活、学习等情况，社工科将孩子的心理状态反馈回给他们，从而达到双向传递（如图9所示）。

图9 站内救助理想流程

（四）回归救助

现有系统的回归救助较为薄弱，主要是由流浪地救助站将孩子安全送到当地公安局或者当地救助站，再由这个接收方将孩子送到家庭中，整个回归救助一般就此结束（如图10所示），对于该流浪儿童或其家庭的后续服务基本是缺乏的。我们希望加强回归救助，因为在流浪儿童当中，大多数人会出现再次流浪，我们要利用回归救助来尽量减低再次流浪的可能性。

图10 回归救助目前情况

流入地救助站是流浪儿童送出过程中的第一环，理论上说，流入地救助站在开展了对流浪儿童的一系列站内服务后，对于流浪儿童的情况的掌握程度是最高的，其拥有流浪儿童的各项资料，能够为其他主体在后续的服务提供一定的指导。但在现实中，这些资料难以交接。当孩子回归到家庭后，公安机关或者当地救助站将流浪儿童送往家庭后，可以将这些资料转交给当地的社会工作机构（NGO），让他们作为当地的一个连接点，推动社区、司法、学校等部门参与到后续的服务中。当孩子走失返家后，建议可以进行一个由司法部门规定的对家长的强制教育，修足规定节数的课程才能离开，提升家长的教养水平和对孩子的安全意识。

流入地救助站在送出后，最主要的是送到流浪儿童所在的家庭，而社区在影响家庭和孩子方面应该扮演一个重要的角色。救助站在站内负责对流浪儿童自身进行辅导，但如果问题不在儿童身上，而是家庭身上，仅对流浪儿童介入的方法效果是不佳的。由于救助站的跨地性，对于流浪儿童家庭的服务难以企及。这个时候，掌握流浪儿童资料的社会工作机构可以发动社区参与，做好孩子的资料交接和登记，对于流浪儿童所在的家庭，社区应该定期组织活动，增强家长意识，提升救助方法，法律知识和政策优惠普及，在家长和孩子的互动方法中多下功夫，提升沟通能力，将再次出走扼杀在摇篮中。

另外，社会工作机构可充分发挥当地学生志愿服务资源，对流浪儿童家庭进行长期的跟踪探访。初高中学校定期需要开展共青团活动，而流浪儿童的服务需求与其锻炼需求匹配。社会工作机构可以在当地初高中学校中组织支援服务队，与流浪儿童结成帮扶关系，让大哥哥、大姐姐给流浪儿童进行服务（如图11所示），让流浪儿童更容易产生亲切感和安全感，提高父母与孩子的融合度。