李晓燕 岳经纶

社会矛盾化解机制研究
——基于多中心治理视角

李晓燕 岳经纶

社会矛盾的有效化解直接关系到和谐社会的建构。在加强和创新社会治理的宏观社会背景下，如何创新社会矛盾化解方式，既是一个有着重要政策意蕴的实践课题，也是一个事关社会治理创新的重大理论课题。本文基于多中心治理理论，提出社会矛盾化解的基本思路：把大量的社会矛盾和社会问题尽量下放到基层解决；不断整合社会资源，让公共部门、私人部门和社会组织形成良性互动、共同参与的格局。在此基础上，提出政策建议：不断加强部门联动，将诉讼调节对接机制延伸到最基层，有效地将社会矛盾化解在最初阶段；培育社会治理多元主体参与意识，完善工会、行业协会等社会组织；利用经济杠杆，创新社会矛盾调解机制。

社会矛盾化解 多中心治理 机制

李晓燕，广东财经大学公共管理学院，广东财经大学国民经济研究中心副教授（广东广州510320）；岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院，中国公共管理研究中心，流动人口卫生政策研究中心教授，博士生导师（广东广州 510275）。

一、引 言

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国开始了以发展市场经济为导向的大规模社会经济转型。转型前后的中国社会表现特点各有不同：在转型之前，国家对社会实行严格管控，社会作为单独的活动空间，很少被强调或者重视。在转型之后，国家、社会及两者之间的关系都发生了很大变化。巿场经济带来中国经济蓬勃发展的同时，也给中国社会的转型带来各种有利条件和机遇，一直以来的城乡二元结构开始瓦解，国家对社会的管控逐渐弱化，社会与国家的权力边界开始逐渐被政府和学界提及和关注。应该说，社会经济转型促进了社会发展，但任何事物都具有两面性，社会转型在打破原有的社会结构及利益分配机制的同时，也带来一系列社会冲突与社会矛盾，主要表现在：经济领域，收入分配悬殊，贫富差距问题始终没有得到有效解决，主要有城乡差距、区域差距和行业差距。劳资冲突日趋激烈，解决就业成为当前中国政府的主要工作之一；政治领域，由于个别政府官员不作为、法制不健全，导致干群矛盾日益紧张，而在处理群体性事件时，由于方法不得当，使得矛盾得不到有效化解；社会领域，由于我国一直以来重视经济发展，存在社会治理相对滞后，流动人口管理不完善，社会诚信缺失等诸多问题。

尽管我国现有的维稳体制，能够在很大程度上维护社会的基本稳定，但是导致社会矛盾扩大，社会冲突频发的深层次问题并没有得到真正解决。党的十八大报告和十八届三中全会强调社会稳定是我国进一步深化改革的前提，这说明，当前社会矛盾激增，对抗性事件和群体性事件频发，非常不利于社会的稳定发展。各级政法机关亟需创新社会治理，有效化解不断增加的社会矛盾，实现经济社会的协同发展。

本研究基于多中心治理理论，以XX市为个案，进行创新社会治理，化解社会矛盾的研究，提炼出具有普遍意义的经验启示，争取在以往研究和实践的基础上，有所政策突破，为我国其他地区社会矛盾的化解提供决策参考。

二、一个理论框架——基于多中心治理理论

（一）多中心治理理论

从20世纪90年代以来，治理理论成为西方学界最主要的理论之一，其中美国著名经济学者奥斯特罗姆夫妇（Vincent.Ostrom and Elinor.Ostrom）提出了实现多学科整合的新的政府公共管理范式——多中心治理理论。2009年，基于在经济治理领域中做出的重大贡献，埃莉诺·奥斯特罗姆被授予诺贝尔经济学奖。埃莉诺·奥斯特罗姆认为在政府和市场两大主体之外，还存在数量庞大的社会组织，特别是那些具有良好自主治理能力的社会组织，它们往往能够更加有效地对公共资源进行管理和分配。多中心治理理论主要包括以下几个方面内容：政府充当中介者的角色，负责制定多中心制度中的宏观框架、各供给主体行为规则，同时采用包括经济、法律、政策在内的多种手段为公共服务的供给提供法律依据和政策支持（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000：212）；不同性质的供给主体，包括公共部门、私人部门、社区组织等都能够提供有效提供公共服务；通过在多个供给主体之间建立合作、竞争机制，使各主体之间相互制约，提高公共服务的供给质量和供给效率（埃莉诺·奥斯特罗姆，2000：209）。

（二）理论框架阐释

以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论对于我国社会治理创新研究以及社会矛盾的有效化解，具有很大的启示作用。市场经济体制改革的深入和社会利益格局的变动，导致了新的社会冲突、社会矛盾。处理社会矛盾问题，需要重视法律制度的调节作用，但应该避免把各种社会矛盾纠纷不分具体情况，一刀切地纳入司法渠道。正确、高效的做法是立足于基层，创新基层法院社会治理，在保证有解决能力和解决条件的前提下，把大量的社会矛盾和社会问题尽量下放到基层解决；还要不断整合社会资源，让公共部门、私人部门和社会组织形成良性互动，共同参与的格局。这样既有利于减轻政法机关的工作量，也有利于有效化解社会矛盾。本研究的理论框架如下图：

图 理论框架

三、XX市社会矛盾化解实践

（一）现状描述

近年来XX市在社会建设领域不断推出改革新措施，源自基层和民间的社会治理创新举措不胜枚举，这些不同层面的改革，不同维度的创新，使得XX市一直走在全省、全国的前列①资料来源：XX市社会工作委员会内部资料，2012。。XX市地处珠三角腹地，发展起步早，社会转型快，社会矛盾易多发，群众维权意识强，诉讼案件数量一直居高不下。特别是近年来，诉讼案件呈现出“爆炸式”增长趋势。以民事纠纷案件为例，全市法院2010年共受理该类案件60631件，同比上升52.5%；当年全市法院一线法官人均办案达两百多件，广大法官不堪重负。与此同时，由于案件基数大，涉诉信访压力持续繁重。为此，根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，自2009年起，XX市中级人民法院不断创新调解方式，将诉讼调节对接机制延伸到最基层，将矛盾化解在最初始阶段，同时，整合社会资源，充分发挥社会自治组织参与维护社会稳定的作用。

1.充分发挥各部门的作用，将诉讼调节对接延伸到最基层

（1）建立“人民调解工作室”机制，无缝对接化解纠纷

XX市通过构建人民调解②我国的人民调解制度创建于建国初期。经过半个多世纪的曲折发展，现在成为了分布最广的替代性纠纷解解机制。2010年公布实行的《人民调解法》赋予了人民调解协议在某种情况下的强制执行力，将人民调解协议效力制度建设更加推进了一步。、行政调解、司法调解“三位一体”大调解格局③随着社会的急剧变化，各种纠纷解决机制在各自发挥作用的领域普遍表现出力不从心的情况，单靠任何一种纠纷解决机制已经不足以应对各种新涌现的矛盾与纠纷。在此背景下，以“三调联动”机制为代表的“大调解”机制在各地纷纷出现。“大调解”机制是以人民调解制度为核心，司法调解和行政调解与其相互配合，共同应对纠纷的一种矛盾处理形式。，利用社会合力化解矛盾，从源头上化解纠纷，减少诉讼案件。全市5个基层法院和28个人民法庭挂牌设立了“人民调解工作室”或“法律援助接待室”，人民调解员常驻基层法院、人民法庭调处纠纷。对于当事人诉讼的案件，法院先行引导当事人选择以人民调解方式进行调解，或者委托人民调解员进行调解。经“人民调解工作室”调解达成调解协议的，人民调解员引导双方当事人共同向法院申请司法确认。法院在对调解协议进行审查后，直接出具民事调解书，不收取案件受理费。这种无缝对接化解纠纷的模式，实现了人民调解与法院工作的优势互补，极大方便了群众诉讼需求。

（2）建立“巡回法庭”工作机制，延伸职能化解纠纷

XX市中级法院指导5个区级法院在交警部门、劳动仲裁所、派出所等基层单位派驻交通巡回法庭、劳动争议巡回法庭和社区巡回法庭。XX市5个区级法院共设立了8个交通巡回法庭、7个劳动争议巡回法庭、1个社区巡回法庭，上述三类巡回法庭配备法官驻点办公，就地立案、就地调解、就地化解纠纷，有效解决了交通损害赔偿和劳动争议案件调解难、执行难、涉诉信访突出的问题，化解了大量基层社会矛盾。仅2010年，全市交通事故巡回法庭共调解或办理司法确认案件8090件，劳动争议巡回法庭共调解或办理司法确认案件296件，社区巡回法庭诉前调解纠纷85件。

（3）建立“法官工作室”、“驻村法官”机制，加强联动化解纠纷

从2009年起，XX市法院创新基层社会治理方式，依托镇街综合治理信访维稳中心开展“法官工作室”、“驻村法官”试点工作，积极参与到综治信访维稳中心的社会矛盾化解工作之中，形成了综合治理维稳新合力，丰富和发展了基层综治维稳工作。主要有：一是法官定期深入基层，走进村居，掌握社情民意，把握群众司法新需求。二是免费向群众提供司法服务。驻村（居）法官提供法律咨询、调解矛盾纠纷、司法确认各类纠纷，有效将矛盾解决在基层。三是法官工作室成为党员干部到基层工作的“培训基地”。通过安排年轻干部定期轮流到法官工作室锻炼，让广大年轻法官走出审判庭，主动联系群众。

（4）成立“双中心”制度，提供“一站式”服务化解纠纷

2012年，XX市ZZ区法院建立了广东省基层法院首个“诉讼服务中心”和“诉调对接中心”，集“诉前联调、司法确认、立案导诉、小额速裁、主动执行、信访答疑、司法救助”等多种职能于一身，提供“一站式”诉讼服务，并邀请劳动、司法、妇联等部门派人员常驻联调工作室，探索“立案预约模式”，在规定期限内进行诉前联调。ZZ区通过成立“双中心”制度，一方面可以向区、镇街“综合治理信访维稳中心”发通报，发挥“诉前联调”功能，引导进入诉讼的矛盾纠纷通过法律途径快速解决。另一方面可以发挥“司法确认”功能，配合“综治信访维稳中心”的协调工作，启动相应司法程序对协调结果进行固化，形成救济途径上的相互衔接。

2.整合社会资源，发动社会力量参与维护社会稳定

（1）发挥工会①工会：我国工会依据宪法和法律规定行使人民当家作主的民主权利，充分发挥党联系职工群众的桥梁纽带作用，充分发挥宪法和法律赋予职工群众和工会组织的权利。工会作为社会组织，参与社会治理创新是适应经济体制变革的需要，有利于进一步完善社会主义市场经济体制。的作用，建立、完善工作法律服务体系

获得法律服务一般通过两种途径：一种是当事人自己聘请律师，另一种是依照相关规定，申请政府的法律援助。然而法律援助具有救济性质，门槛相对较高，特别是在经济状况的审查方面，政府法律援助经济标准是申请人的家庭成员平均收入低于最低工资标准，且政府法律援助受制于经费资源有限、律师办案补贴标准不高等因素，导致XX市职工劳动争议案件无偿法律服务的缺口很大。XX市创新社会治理，2010开展了工会法律服务工作，凭借工会自身的资源和组织优势，通过采取一系列措施构建工作法律服务体系，将工会法律服务打造成为本地区为职工劳动争议案件提供无偿优质法律服务的主体，主要工作有：一是实行工会法律服务人员的专业化。XX市要求市总工会至少配备3名法律专业工作人员，区总工会至少配备2名法律专业工作人员，镇（街）总工会至少配备1名法律专业工作人员。为进一步提高工作人员专业水平，XX市还要求不定期对工会组织维权干部进行岗位专业培训。二是实行工会主导下的法律服务社会化。XX市工会通过法律服务市场购买专业服务。目前，XX市法律服务工作，包括特约律师库、工会普法讲师团、用工300人以上企业的劳动争议调解委员会，均是由工会组织所主导的，主要依托社会法律服务力量实施。XX市现有1300名社会执业律师，其中264名成为了市总工会的特约律师。三是实现工会法律服务工作机制的长效化。XX市总工会先后制定了《XX市工作法律服务暂行办法》等纲领规范性文件。与此同时，XX市总工会还与相关单位、部门加强合作，积极拓展工会法律服务的外延。2011年1月，XX市中院与XX市总工会明确了集体劳动争议案件，重大、敏感、疑难的劳动争议案件，涉及到执行党和政府的政策所引发的劳动争议案件等五类案件，可由人民法院委托工会组织调解，充分发挥工会调解在劳动争议案件审判中的作用。截至2012年底，XX市、区、镇三级工会组织受理承办各类法律服务个案1615宗，充分发挥了工会参与加强和创新社会治理，促进和谐劳动关系，维护社会稳定的作用①资料来源：XX市社会工作委员会内部资料，2012。。

（2）发挥行业协会的作用，实现企业纠纷的自我调解

2011年，XX市中院出台了《XX市中级人民法院关于构建知识产权纠纷诉调对接机制实施办法》，先后与XX市陶瓷行业协会、YY区知识产权协会就建立知识产权诉调对接机制签订了合作协议。通过构建这一机制，借助行业协会的力量，利用其代表性优势、专业化优势、熟识和亲近会员等优势，合力做好案件的调解工作。以YY区为例。YY法院与物业管理协会、钢铁贸易协会、家具协会等10个行业协会联合成立“联调工作室”，实现企业纠纷的自我消解。截至2012年，YY区行业协会成功调解316宗纠纷，涉案金额达877万元。YY模式先后被《人民法院报》《光明日报》《南方日报》等多家媒体报道，实现了“大社会、小政府”背景下的社会治理创新。

3.联合私人部门，提高纠纷处理效率

经济杠杆能够在社会矛盾化解决上起到积极、有效的作用。近年来，保险行业通过开展责任保险业务，大大提高了公民的风险意识和风险防控能力，在化解社会矛盾方面进行了有益的尝试和探索。针对交通事故持续高发，保险难以兑现的问题，作为“保险纠纷诉讼与调解对接机制”试点地区。XX市YY区于2012年率先成立了进驻法院内的保险纠纷联调工作室。联调工作室由法院提供办公场所，区保险行业协会出资聘任工作人员（目前已固定有3名调解员、2名接待员、1名保险公司专业人员）常驻办公，大大简化了涉及保险纠纷，特别是交通事故案件的处理程序，提高了工作效率②资料来源：XX市社会工作委员会内部资料，2012。。

（二）经验启示

XX市把大量的社会矛盾和社会问题尽量下放到基层解决；不断整合社会资源，让公共部门、私人部门和社会组织形成良性互动、共同参与的格局。具体工作有：通过建立“人民调解工作室”、“巡回法庭”、“法官工作室”、“驻村法官”、“双中心”制度，提供“一站式”等机制，充分发挥各相关职能部门的作用，将诉讼调节对接机制延伸到最基层；通过发挥工会、行业协会等社会组织的作用，在一定程度上实现企业纠纷的自我调解；发挥保险公司等私人部门的作用，创新社会矛盾化解方式，提高纠纷处理效率。

四、结论与建议

（一）结论

当前，我国正处于经济的高速发展期，同时也是各种社会矛盾凸显期，化解社会矛盾是各级政府社会治理中的头等大事，要在工作思想意识上统一方向。一要正确认识当前社会矛盾的性质。应该说，当前社会矛盾中的大多数属于人民内部矛盾的范畴，所以，在整体上要加强对社会矛盾的容忍度，把化解各类矛盾作为推进和完善社会治理的“助推器”。二要尽量采取柔性手段而非专政手段化解矛盾。完善包括人民调解、行政调解、司法调节和社会力量调节的“大调解”工作格局，重视社会矛盾多发领域的专业调解机制建设，把握从源头上将矛盾化解在萌芽状态。三是把大量的社会矛盾和社会问题尽量下放到基层解决；同时不断整合社会资源，让公共部门、私人部门和社会组织形成良性互动、共同参与社会矛盾化解的格局。

（二）几点建议

1.加强部门联动，大力发挥政府职能部门的主动性和积极性

开展诉讼调节对接工作，部门联动是重点。基于诉讼调节对接工作涉及面广，法院自身资源十分有限的现实条件，应该积极优化组合，整合资源，大力发挥各成员单位的主动性和积极性，建立长效、规范的部门联动工作机制，形成紧密衔接的联调新合力，促进基层社会矛盾化解和社会治理创新。一是成立诉讼调节对接工作领导小组，并设立领导小组办公室，具体负责日常工作和协调督促。二是推动各区建立诉前协调工作联席会议制度，部署和指导诉前联调工作的开展，设立诉前联调工作室作为常设机构。三是争取人事、财政部门在人、财、物等方面提供必要的支持和保障。四是加强与镇街综合治理信访维稳中心、社区、公安、司法、劳动、妇联等部门的沟通和联系，加强业务交流和互动。五是为确保诉讼调节对接工作相关机制落实到实处，要开展专项检查工作，并将诉讼调节对接工作纳入年度考核内容，确保工作成效。

2.完善社会力量参与化解社会矛盾的治理模式

具有完备的社会组织体系是一个社会健康、均衡、稳定发展的重要因素之一。社会组织向上联系政府，向下联系公民，搭建设政府和公民之间的对话平台，综合公民的各种利益诉求，并使公民的利益诉求最终形成具有影响力的公共政策。所以建立、完善社会团体参与化解社会矛盾的治理模式是在社会领域内构建社会矛盾调处机制，化解社会矛盾最合理、有效的途径之一。可以不拘一格，分情况、分类别建立、完善相应的非诉讼调解组织。例如，完善基层民事调节组织，提升基层民事调节组织的社会矛盾预防功能；完善工会组织、行业组织调解机构，提升企业与行业的自治、自律能力，有效将矛盾化解在企业、行业内部。政府则应加强主导地位和宏观调控能力，与各调解组织保持充分、密切的沟通和联系，通过各种形式的专业培训和业务指导，提高他们的调解水平和服务能力，共同推进社会矛盾的有效治理。

3.推广利用经济杠杆化解社会矛盾的治理模式

在处理社会矛盾时，一般的规律是，越是在市场经济不发达的地方，政府的社会矛盾管理成本、管理压力和管理难度越大；越是在市场经济发达的地方，政府的管理成本、管理压力和管理难度越小。这其中的一个主要原因就是在市场经济发达地区，经济杠杆更加能够在社会矛盾化解决上起到积极、有效的作用。近年来，保险行业通过开展责任保险业务，大大提高了公民的风险意识和风险防控能力，在化解社会矛盾方面进行了有益的尝试和探索。比如，医护人员如果参加了医疗责任保险，那么，一旦发生医疗事故，医院和患者之间产生医疗纠纷，保险公司就可以介入并判断和负责相应的赔偿。同时，在煤炭、建筑、高空作业、高温作业、接触有毒有害物质等高危行业中，保险公司通过推行安全生产险种，一方面强化了企业的安全生产责任意识，另一方面也提高了对生产安全事故受害人的补偿能力和补偿效率。今后的努力方向是，现有基础上，进一步利用保险杠杆等经济杠杆化解社会矛盾的广度和深度。

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆，2000，《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，上海：三联书店。

[2]陈萍等,2010，《构建检察机关化解社会矛盾新机制》，《法制与社会》第11期。

[3]和经纬，2005，《和谐社会视野下的政府社会管理》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》第5期。

[4]姚仁安，2001，《加强政法干部队伍建设的几项措施》，《中国行政管理》第5期。

[5]俞可平，2007，《中国公民社会研究的若干问题》，《中共中央学校学报》第6期。

[6]郑杭生,2006，《社会学视野中的社会建设与社会管理》，《中国人民大学学报》第2期。 编辑/陈敏

C916

A

1672-4828(2014)02-0047-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.02.007

教育部人文社科项目《发达地区城乡卫生资源配置均等化研究》(13YJA790054）；教育部哲学社会科学重大课题攻关项目《流动人口管理和服务对策研究》（12JZD022）。