周 亮 张 宇

北京工业大学 北京 100083

在高等教育事业飞速发展的背后，应该意识到，高校作为国家教育事业的主导者，向社会输送人才的主要机构，本应是一片净土，但近年来各种腐败现象不断滋生，呈现多发的态势，正在玷污这一片净土。以北京市为例，2008～2012年，全市检察机关共立案查处教育领域职务犯罪案件68件97人。教育领域“七大关口”(高等教育领域招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信)中，物资采购在高校违纪案例中位居第二，物资采购领域中存在的廉政风险已然成为重点防控之一。

规范权力的运行作为反腐败工作的核心之一，重点不是用什么规范，而是怎么规范的问题。某省原副省长在因腐败问题落马之后，曾发出这样的感叹：“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”可以看出形同“牛栏”般的粗陋制度并不能管住腐败分子这样的“滑猫”，导致了制度形同虚设，腐败案件频发。习近平总书记在第十八届中央纪委二次全会上的讲话做了很好的诠释，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。本文认为规范权力运行，制度从无到有是基础，制度管用是必要条件，强化执行是保障，现阶段防控廉政风险应主要从后两方面着眼，构建结构合理的制度笼子。就高校的招标采购领域来看，现阶段制度框架已初步建立，基本解决了“制度有无”的问题，但在工作实践中发现，有些制度根基不够牢固，内容不够科学缜密，不能刚性规范权力的运行，未形成有效的风险防控机制，给腐败的滋生预留了空间。

1 高校招标采购过程中廉政风险的表象

近年来，各高校为改善教学、科研条件不断加大设施、设备的投入，物资采购和各类工程建设项目逐年增加，为了降低成本、规避风险，普遍引入了招标机制，出台了各种关于招标采购的相关制度，并且纪检监察部门不同程度地参与各项工程项目和设备采购的招标活动，规范、监督招标制度的执行。高校的招标采购流程具有流程长、涉及面广、目标多维等特点，随之对应的风险点繁多，怎样利用制度防控廉政风险，让制度更具刚性，克服纪检监察工作“两张皮”(廉政制度建设和重点监控部门的业务管理制度脱节，离开业务管理规范空谈制定廉政规范)现象的发生，已成为高校招标采购廉政风险防控的重要课题。

从高校招标采购的工作实践中，我们发现，在招标采购的需求确定、方式选择、业务代理、专家评审、合同签订及履约验收等关键工作环节中，存在着一些值得关注的廉政风险。

1.1 采购需求的确定

当校内采购方提出需求意向时，有的供货商得知需求信息后，通过赠送礼品、组织外出考察参观、宴请等方式向采购方进行需求诱导，使采购人提出的采购需求、技术参数带有明显的倾向性和排他性。采购人因对采购项目认识不充分，加之专业认知不足，前期调研论证不够充分，直接委托供应商编制技术需求等。这些做法，最终达到了直接或间接选定意向供应商的目的。

1.2 采购方式的选择

在采购过程中，有的采购者为了让与自己有利益关系的供应商入围，恶意分包、拆包，将采购项目化整为零，规避正常的采购方式；另有采购者以时间紧、任务重为由，申请更改招标方式，或者通过洽商的方式肆意追加采购支出。

1.3 招标代理业务

招标代理业务在现阶段是高校招标采购的主要方式之一，有些招标代理公司为了维系自身利益，在编制招标文件、制定评标办法等环节违规操作，私自沟通供应商甚至专家，从而给采购方带来巨大的损失。

1.4 专家评审

大多数专家来自财政部门的专家库，虽然专家总数较多，但是单一地区、某一专业领域的专家较为集中，人数不多。工作中发现，专家评审水平参差不齐，有的专家被供应商利诱，违反职业操守，评标时带有倾向性意见；一些校方的规定，允许派校方专家参与评标，但选派较为随意，经常指派与项目有直接关系的专家参与评标，表面上可以对项目进行客观评审，选出最适合的预中标商，但是校方专家的评审意见一定程度上直接决定评审的最终结果，增加了廉政风险。

1.5 合同签订及履约验收

评标工作完成后，有的采购人不满意中标结果，千方百计以技术指标不达标、中标方信誉不达标、与前期项目不能接轨等理由拒绝与中标方签订合同，或者百般为难中标方，“逼退”中标商，让自己认为“合理”的供应商入围；有的中标商擅自与采购人洽商，增加或减少项目的条款，提高洽商金额，不按照招标文件签订合同；有的中标方与采购人串通合谋，不按规定进行验收，虚报技术指标和数量等。

2 高校招标采购制度建设现状分析

从现阶段高校招标采购领域的制度建设上看，上位立法主要来源于国家的立法、国务院的行政法规以及部委的行政规章，例如：《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等。作为地方性的法规，以北京市为例，对于招标采购的管理规定，北京市人事局、北京市财政局、北京市发改委等根据各自职能分别出台相关规定，包括《北京市政府采购代理机构管理暂行办法》《关于资格预审评审办法编制的指导意见》《北京市工程建设项目施工招标资格预审办法》《北京市建设工程招标投标监督管理规定》《北京市评标专家库专家管理细则》等。各高校为规范管理学校招标采购工作，制定了一系列的规章制度，目的在于构建公开、公平、公正的管理体制和运行机制，进一步提高学校招标采购工作的科学化、制度化、规范化。但是在相关制度规定运行中，一些制度规定流于形式，不能实现分权、确权，还有些制度虽然制定规范、严谨，但是执行起来缺乏刚性，没有形成不敢腐、不能腐、不易腐的工作机制，为权力寻租从而滋生腐败提供了可乘之机。笔者认为高校招标制度普遍存在的问题分为以下几方面：

2.1 立法层面不规范

以招标管理办法为例，大多数高校在制定总则时，过于笼统，只说明了执行办法中依据的上位法和既定的目标。没有明确该文的适用范围、适用原则、立项规则、招标监察等。这样的做法势必会使制度笼子的根基不够扎实，权力的运行处于“亚健康”状态。

2.2 组织机构不明确

有的招标管理办法在机构设置上，只规定牵头单位和协调小组，对职责进行了简单的表述。许多高校的招标采购分别由负责工程项目的基建部门、负责国有资产管理的部门以及后勤集团等分头采购，招标主体多元，招标制度各家自成体系，权力具有扩张性，筑牢的制度笼子，必须合理配置权力，有效分解权力，严格界定权力。

2.3 具体操作性不强

一些高校的招标管理办法中，只是在操作流程上有宏观描述，例如：负责采购项目论证的校内专家组成方式、校内委派评标专家的原则、代理机构的选择等都没有做出详细的规定，以致于招标采购各个环节中出现大量的廉政风险，也就是关键的廉政风险点。一个切实管用的笼子，要有稳固的框架，结构要科学合理，既不能牛栏关猫，又不可僵化权力，束手束脚。

2.4 执行缺乏透明和刚性

制度笼子的价值在于透明，避免暗箱操作。在大多招标采购制度中，只在总则中描述了招标采购业务应遵循公开、公平、公正的原则，至于以什么方式遵循，少有指导性的规范，更未强调“制度+科技”的形式和利用信息化技术反腐的重要性，制度的刚性化执行难以得到保障。

2.5 未能与时俱进

笔者通过走访一些高校发现，有的招标管理制度从21世纪初一直沿用至今，即便修改也是微调而已。经济利益的驱动是导致腐败行为的根本原因，落后的制度为权力的寻租行为提供了机会，而完善制度，势必使某些权力寻租者“削权”“断财”，导致了制度在与时俱进时各方呼声较多，阻力较大。

3 完善招标采购制度笼子建设的对策与建议

把权力关进制度的笼子里，正是针对高校廉政风险防控存在问题和薄弱环节提出的重点要求，作为廉政风险防控重点领域，高校招标制度要在制度的根基上下功夫，更要关注制度的结构、环境和保障。

3.1 稳固制度笼子根基

稳固制度笼子根基，首先要防止权力的过度集中及滥用，科学合理配置权力，有效分解权力，按照决策权、执行权、监督权相互协调又相互制约的原则科学分解权力，对关键岗位的权力分解细化，实现不同层次、同一层次不同环节相互制约的局面。

各校应根据自身机构设置和工作流程，以《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等上位法作为招标采购领域的基本法，起到规范招标行为的奠基作用，因地制宜地完善招标制度建设，使招标管理部门有法可依，招标活动有法可循，同时明确制度的适用范围、适用原则，立项规则及配套的执行、监督办法等内容，确立立项权、招标权、评标权、委托权、监督权、验收权等权力结构，优化权力结构，保证权力在健康的轨道上运行。

3.2 优化制度笼子结构

目前制度建设基本解决了从无到有的问题，规范权力初见成效，但制度建设中仍然存在一个突出的问题，就是制度是否管用。由于制度设计得不合理、脱离实际、缺乏配套制度，未形成完整的制度体系，从而造成了可操作性不强或执行不力，未能有效防控廉政风险。一个设计合理的笼子，应当稳固坚韧，拥有科学的结构，不能漏洞百出，也不可僵化权力的运行。

招标采购工作具有流程长、涉及面广、目标多维等特点，根据这些特点，制度建设应该整体规划和统筹协调，在重视基本制度的基础上，注重具体制度的实施，加快完善配套制度的建设。例如在招标采购制度的基础上，招标采购实施层面制定各部门程序性制度，规定业务流程各环节的负责人和权限等；招标采购操作层面制定规范性制度，如《招标采购论证办法》《招标采购代理机构遴选办法》《校内专家选派办法》等，另外招标采购监督层面除监督办法以外，还应建立责任追究制度，强化监督检查的效果。各种制度相互联系、彼此衔接、相互补充，形成有机的闭环效应，“笼子”才能关紧、关牢。

3.3 “照透”制度的笼子

让权力在阳光下运行，前提是制度的笼子要透明，才能避免权力的暗箱操作。笼子透明体现在权力事项的公开化，如职权目录、权力运行流程等。充分利用现代化信息手段，一方面，权力公开透明运行，确保权力运行公正、客观、透明，运行轨迹可追溯；另一方面，通过严谨的程序设置，促进工作效率和质量的提升，在规范权力运行及预防和打击腐败行为方面发挥出强大功能。

笔者认为，“照透”制度的笼子，正是信息化防控廉政风险的形象比喻。做好高校招标采购的信息化防控廉政风险应体现在以下两个工作层面：一是在高校招标采购工作中通过分析业务流程，确认风险点和划分风险等级，利用信息化技术，建立完善的业务系统，将业务流程信息化、公开化，充分去除“人为”因素，避免跨级、越权行使权力和“暗箱操作”，刚性化执行制度。此外，记录权力运行的全程轨迹，达到权力运行可追溯。二是在招标采购业务系统的基础上搭建监察平台，把风险点转化为监察点嵌入监察平台，对招标采购中各项权力运行流程进行监督，通过设置条件，判别业务工作的时效性或对不符合要求的业务流程进行监测预警，及时防控廉政风险。

3.4 给制度笼子“过电”

要切实管好、管住权力，必须加强对违反制度行为的惩治，给制度笼子“过电”，加强责任追究，维护制度的权威性和严肃性，保证制度面前人人平等，没有特权。

实现纪检监察工作与国有资产管理、基建、后勤工作的有机结合，提高科学化监督水平，对关键环节严格把控，例如采购立项、论证、预算编制、专家抽取等环节，严肃责任追究。同时，增强追究、惩治的及时性，充分利用信息化技术的实时性，对反映出的问题快速处理并及时纠正，同时建立招标工作相应廉洁诚信档案，与机构遴选、绩效考核、干部选拔等工作挂钩。加强责任追究，让有腐败萌芽的人不敢腐，让敢于出笼的人得不偿失，使人人敬畏制度，将权力牢牢关进制度笼中。

[1]池强.教育领域职务犯罪预防与警示[M].北京:法律出版社,2013.

[2]王涛.采购三化变革—对外经济贸易大学落实“三个体系”的报告[R].北京:首都教育廉政研究中心,2013.

[3]陈治治,高峰,李亮科.推进制度创新 告别“牛栏关猫”[N].中国纪检监察报,2010-08-30.

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