文◎李京牛正良马晓静

黑诊所非法行医所涉渎职犯罪的惩防建议

文◎李京*牛正良*马晓静**

黑诊所非法行医严重危及人民群众生命财产安全。作为国家法律监督机关，检察机关认真履行职责，依法查办了一批黑诊所背后国家机关工作人员渎职犯罪案件，为促进医疗卫生秩序的好转和保护人民群众生命财产安全发挥了积极作用。但从目前情况看，黑诊所非法行医现象在一些地方还不同程度地存在，而且屡屡发生因非法行医致人死亡的问题。究其根源，这与个别国家机关工作人员失职渎职有关。因此，解决黑诊所非法行医问题，必须关注其背后存在的失职渎职问题。

一、黑诊所非法行医致人死亡所涉渎职犯罪情况

黑诊所，是指未经卫生行政部门许可、未取得卫生行政部门核发的“医疗机构执业许可证”而擅自执业的医疗机构。近年来黑诊所非法行医致人死亡案件频繁发生，背后不同程度地存在着卫生监督执法人员的渎职行为。据有关统计资料，2008年至2011年9月，全国检察机关共立案查处医疗卫生系统渎职案件303件，涉案人员385人。［1］其中有近50%的渎职犯罪与黑诊所非法行医有关并体现在以下特点：

（一）履行职务过程中失职渎职犯罪多

黑诊所非法行医现象多与监管部门工作人员在履行职务过程中的失职渎职行为有关。实践中，有的卫生行政管理工作人员超越权限，玩忽职守，不按照规定行使职权或行使职权不到位；有的对发现的违法犯罪行为不予制止，反而贪赃枉法，帮助犯罪分子逃避处罚；有的在对非法行医行为进行检查的过程中，该查处的不依法予以查处，或仅对非法行医人员做出罚款、没收药品和违法所得等行政处罚，没有彻底取缔黑诊所，造成严重后果。

（二）所涉罪名较为集中

在检察机关查办的303件案件中，黑诊所非法行医行为所涉及的渎职犯罪包括玩忽职守罪、滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、传染病防治失职罪、故意泄露国家秘密罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、非法搜查罪、非法拘禁罪等犯罪，但以玩忽职守罪和滥用职权罪占的比重最大，两者合计在85%以上。

（三）危害后果严重

卫生监督管理工作直接涉及民生民利，渎职犯罪或者造成人员伤亡，或者严重破坏国家卫生监管法律法规的有效实施，危害后果严重，且有些渎职犯罪的损失是无法用经济价值来衡量的。据报道，2008年北京卫生监督部门取缔黑诊所3300多例，其中3%的黑诊所出现过致残或致死事故。［2］

（四）基层卫生监督部门人员占的比例较大

从查办案件的情况看，黑诊所非法行医行为涉及基层卫生监督部门工作人员的较多，且比例较大。在涉案的123名卫生监管部门人员中，县区卫生监管工作人员占95%左右。

（五）犯罪表现环节集中

卫生监管机构及其工作人员渎职犯罪表现在一下五个方面。［3］

1.在行政许可方面表现为玩忽职守，滥用职权、超越法定职权或违反法定程序作出准予行政许可决定；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可。

2.在行政处罚方面表现为将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分；索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有；违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成重大损失；对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害等。

3.在强制执行方面表现为利用行政强制权为单位或者个人谋取利益；违反行政强制法规定，给公民、法人或者其他组织造成重大损失；对公民和法人进行违法搜查，或强制扣押财物，造成重大损失；违法强制限制公民人身自由或非法拘禁等。

4.在移送违法犯罪案件方面表现为对非法行医等违法犯罪行为，应当追究刑事责任，不移交或不及时将案件移送司法机关，或以行政处罚代替刑罚。

5.在行政复议方面表现为未在规定期限内按照行政复议决定的要求重新作出具体行政行为，或者违反规定重新作出具体行政行为；拒绝或者阻挠行政复议人员调查取证、查阅、复制、调取有关文件和资料，造成严重后果；复议人员失职、徇私舞弊等。

二、黑诊所非法行医所涉渎职犯罪的存在原因

（一）认识不到位，职责意识不强

打击黑诊所非法行医，保障人民群众身体健康和生命安全，是卫生行政管理机关的责任。但个别基层卫生监督部门和工作人员，职责意识不强，对做好工作的重要性认识不到位，过于强调队伍年轻、机构不健全、人员少、法规不完善、查处非法行医难等客观因素。当发生非法行医致人死亡事件，司法机关需要追究有关卫生监督执法人员的渎职责任时，少数卫生行政管理机关及其负责人不是从自身查找原因，考虑如何进一步加强监管措施、提高执法效果，而是一味强调卫生监管部门在打击取缔黑诊所非法行医过程中只有罚款、没收药品等处罚权，没有拘留等强制措施手段，医政执法难，执法效果不好，因此黑诊所非法行医打而不死，不能怪监管不力；有的还认为司法机关不应追究卫生监管人员责任，往往以“为公办事”、“工作失误”、“社会原因”等为借口，极力为相关执法人员不依法履行职责开脱。

（二）履行职责不到位

部分监管人员对发现的问题不及时采取措施予以有效处置，造成危害后果进一步扩大。如易某某在任县中心卫生院院长、传染病管理检查员及卫生行政执法人员期间，没有认真履行对传染病防治的检查、监督、管理等工作职责，在发现一中学5名同学患甲肝后，没有按照《传染病防治法实施办法》的规定向县防疫站报告疫情，也未向患者所在的中学通报，致使疫情扩大，甲肝疫情在该中学爆发。

（三）查处违法不到位，导致危害后果的发生

如刘某某在任市卫生局卫生稽查大队大队长期间，违反规定在未实际对医疗机构的医疗活动进行现场监督检查的情况下，直接、间接向20余个乡、镇、街道数百家诊所摊派罚款。

（四）措施不到位，造成严重后果

如罗某某在任县卫生监督所所长期间，曾多次带队到辖区乡（镇）开展医疗服务市场专项整治及检查工作，对个体诊所王某某超执业范围开展诊疗活动，违规实施人流、接生等妇科手术并滥用药品等行为未进行有效监管，导致患者卢某某接受人流手术时因失血性休克死亡。

（五）徇私枉法，滥用职权，甚至包庇纵容违法犯罪

个别担负卫生监督管理职责的人员，不仅不认真履行职责，反而还超越职权，帮助黑诊所非法行医，导致患者死亡。如某市城关镇卫生院防保所所长马某某滥用职权，为无证行医者王某某违章办理职业医生证照，使其通过职业医师注册并办理了《医疗机构职业许可证》。后王某某在非法行医过程中致使患者赵某死亡。

三、加大惩防黑诊所非法行医所涉渎职犯罪力度的建议

检察机关历来重视打击非法行医及其背后渎职犯罪的工作。但从目前情况看，惩治黑诊所非法行医所涉渎职犯罪工作任重道远。针对当前黑诊所非法行医现象依然突出的问题，结合司法实践和相关法律规定，提出如下建议。

（一）充分认识黑诊所非法行医的严重性和危害性

黑诊所非法行医直接侵害的是人民群众的身体健康和生命安全，破坏了社会的和谐稳定。检察机关反渎职侵权部门要从坚持以人为本，推动科学发展，促进社会和谐，加快社会主义法治国家建设的高度来看待黑诊所非法行医及其背后渎职犯罪案件的严重性和危害性，切实承担起查办案件的职责使命，认真履行职责，依法严肃查处黑诊所非法行医致人死亡背后的国家机关工作人员渎职犯罪案件，在改善民生、保障民生、服务民生方面发挥好职能作用。

（二）进一步加大查办案件力度

为切实发挥好检察机关在打击和取缔黑诊所非法行医方面的职能作用，检察机关对黑诊所非法行医致人死亡的案件要做到逐件排查线索，注意从中发现渎职犯罪案件；要突出重点，依法严肃查办卫生监督管理人员贪赃枉法、滥用职权，为黑诊所非法行医提供便利，或充当“保护伞”，对黑诊所非法行医该打击取缔而不打击取缔，该移交司法机关追究刑事责任而不移交，致使患者死亡的渎职犯罪案件；在工作中不认真履行职责，或监管不到位，打击和取缔黑诊所非法行医工作不力，致使黑诊所非法行医长期存在，造成患者死亡的渎职犯罪案件；以及其他严重失职渎职，发生重特大药品安全和严重侵害人民群众身体健康、生命安全的渎职犯罪案件。对这些案件无论是大案还是小案，要始终做到发现一起，坚决查处一起，为整顿医疗卫生秩序，维护广大人民群众身体健康和生命安全发挥好职能作用。

（三）高度重视办案社会效果和法律效果的有机统一

在查办黑诊所非法行医致人死亡背后渎职犯罪案件时，一是把查办黑诊所非法行医所涉渎职犯罪案件作为推动社会治理工作的有效载体。应该看到，黑诊所在一定程度上为低收入就诊者提供了基础、廉价的医疗服务，低收入人群成为黑诊所固定客户来源，双方各取所需。这样一个畸形就医链条反映出公共医疗体系供给不足和医疗水平失衡。除了持续打击和理顺举报渠道外，加大公共医疗体系供给，平衡并提高公共医疗服务能力，才是彻底解决黑诊所问题的治本之策。因此，要把查办案件工作与推动社会治理工作有机地结合起来，坚持“以办案促完善”的做法，在查处卫生监管人员渎职犯罪案件的同时，及时向政府和卫生行政管理机关提出检察建议，督促有关部门不断加大查处黑诊所非法行医的力度，进一步加大医疗保障机制体系建设，为广大人民群众提供优质的就医条件和服务，扩大办案的社会效果。二是政府有关部门要不断建立健全城乡和农村医疗卫生体系，提高医疗水平，积极为农民工和城乡低收入人群提供良好的就医条件，使非法诊所和无证行医者无生存空间。三是有关部门要充分利用各类媒介，多渠道广泛宣传医学知识、法律知识和黑诊所非法行医的危害性，使人民群众了解医疗、疾病预防控制方面的知识，了解到黑诊所就医对家庭和个人身体健康、生命安全造成的危害，提高人民群众的自我保护意识，发动群众积极参与打击和取缔黑诊所非法行医活动，使黑诊所非法行医者失去生存市场和空间。四是认真贯彻宽严相济的刑事政策，始终做到严格执法，文明执法，公正执法，不枉不纵，严格区分罪与非罪的界限，把一般工作失误与渎职犯罪严格区别开来。但对于给国家和人民的利益造成重大损失的，绝不能以工作失误蒙混过关，逃避罪责。五是坚持惩防结合。通过查办个别人员的渎职犯罪来教育一大批人，并促进案发单位不断健全和完善打击黑诊所非法行医的相关制度，从根本上减少和预防渎职犯罪的发生。多年来的司法实践表明，检察机关在做好查处卫生监管人员渎职犯罪的同时，结合办案及时向当地卫生行政管理机关发出检察建议，督促其加大查处非法行医的力度，能够取得较好的法律效果和社会效果。

（四）进一步加强沟通协调，形成打击和取缔黑诊所非法行医的合力

一要加强与卫生行政主管机关的联系，建立检察机关与卫生监管部门在打击和取缔黑诊所非法行医活动中的联系、配合和协作机制，以及黑诊所非法行医所涉渎职犯罪案件线索移送机制，并加强信息通报，共同发挥好在打击取缔黑诊所非法行医活动中的职能作用。二要加强与公安、药监、工商等部门的协调配合，进行多部门联合执法，形成打击和取缔黑诊所非法行医的合力，共同维护良好的医疗秩序。三要加大对黑诊所非法行医人员的刑事追究力度。要建立健全打击非法行医的相关司法解释，严格相关法律规章制度，该追究刑事责任的，就要依法追究刑事责任。对卫生监管部门发现黑诊所非法行医，依法移送公安机关追究刑事责任而公安机关不受理的，检察机关应依法监督公安机关立案，确保打击取缔黑诊所非法行医取得实实在在的成效。

注释：

［1］中国卫生监督协会2011年12月《卫生监督渎职侵权预防机制研究报告》。

［2］中央电视台2009年11月20日“焦点访谈”节目关于“屡打屡开的黑诊所”报道。

［3］中国卫生监督协会2011年12月《卫生监督渎职侵权预防机制研究报告》附件七《卫生行政执法涉嫌渎职侵权犯罪行为的主要表现》。

*最高人民检察院［100726］

**北京市东城区人民检察院［100007］