我国公众参与国家财政投入监管的司法实现路径<br/>——纳税人诉讼制度的构建

我国公众参与国家财政投入监管的司法实现路径
——纳税人诉讼制度的构建

2013-12-19陆佳

党政研究 2013年6期

陆佳

我国公众参与国家财政投入监管的司法实现路径
——纳税人诉讼制度的构建

陆佳

司法所具有的独立公正的内生特质促使法官不易受制于利益集团的影响，加之现代社会要求司法功能由原有的“解决微观个体之间纠纷的功能”逐渐向“公共干预的功能”进行转变，因此，纳税人诉讼成为我国现有政治体制下更为高效和更为直接的公众参与国家财政投入监管的实现路径。在具体构建我国纳税人诉讼制度时，有两个问题需特别注意:一是应从效率的角度考虑赋予纳税人集团以诉讼主体资格，二是在我国现有用税监督基本法律制度缺位的情况下，考虑司法组织创新。

纳税人诉讼;集团诉讼;司法组织创新

一、现代社会司法职能的拓展是构建纳税人诉讼制度的必要条件

依照传统人们对立法、行政和司法的认知，三者应该是界限分明，各司其责。其中“立法”主司传达或表达国家意志的功能，“行政”主要负责执行的国家意志，而“司法”则具有依据体现国家意志的法律规范解决具体纠纷的功能。〔1〕简而言之，司法是一种以国家强制力为后盾的纠纷解决机制，它的职能限定于对个案的裁决，通过审理查明具体的事实和法律问题，以国家强制力对双方当事人的具体权利义务进行调整，从而实现具体案件中的司法正义。因此，传统意义上的司法原则上是不能介入其他权力机制的界域，尤其是本由立法权力机制作用的公共财政之监管领域。

然而，立法是一个由立法者、纳税人、代议代表以及利益集团不断博弈互动而达成所谓公共意志的过程。在由立法对国家财政投入进行监管的过程中，由于立法融入了多方主体的利益，其监管目标呈现出分散化状态，各方利益主体因为与被监管对象存在不同的关联关系，因此会对被监管对象的合理性做出相互冲突甚至完全相反的判断。这种多元化利益冲突反映在意见表达环节，如每年人大开会时对来年国家财政投入决策的决定情况和上年的国家财政投入决策执行状况的审议期间，各方意见会形成交锋，由此形成信息多向流动的局面。相应地，国家财政投入决策和决策执行情况将受到各方的审视和考察，最后审定的意见一般是少数服从多数平衡妥协后的意见。因此，立法对国家财政投入监管是否有效关键在于立法机关是否充分地代表了公众的意志，否则无法体现“公共意志的集合”这一立法权力的本质特征。

司法则具有完全不同的权力运行机制。通常，法官不是由人大代表选任，司法独立公正的内生特质要求法官不应受制于选民和利益集团的影响，而应遵从内心良知和职业素养对个案纠纷做出独立公正的裁判。由此司法也营造出这样的映像:“法官正襟危坐，聆听原被告当事人在其引导下所做出的举证、质证和辩论，并根据立法者提供的法律法规做出裁判。”〔2〕司法的权力被限定于对个案纠纷的解决，包括民事、刑事和行政个案纠纷，主要功能被界定为“保护”和“惩罚”，而不会闯入立法、行政等“促进公共政策”的界域。〔3〕

随着工业化进程的加速，现代社会出现了巨大的变迁，对司法职能的传统认知也在不断改变。当今世界很多国家都以规模化经济为特征，而这一特征使得经济发展不再局限于经济部门本身，还影响到了人与人之间的社会关系，人们的情感、行为等，从而使社会变得日益复杂，每一个体的行为可能造成的影响面也越来越广。在此社会转型下的法院之“仅为双方当事人解决个案纠纷”的传统诉讼模式也面临挑战。国家财政收支状况、环境问题、危害健康的食物等可能对众多社会成员，甚至整个社会造成影响。〔4〕在这一社会背景的制约下，司法原有的职能被拓展，以公益诉讼为代表的现代诉讼请求将司法权力引入到公共领域，使其开始对原本应有立法权力约束的社会公共事务做出司法评价，从而发展出了司法的“公共干预”功能。〔5〕

司法能动主义对于国家财政投入监管方面的影响力最早是在司法权力强大的美国得以体现。当社会出现一些社会变革的苗头时，它们往往是以社会精英阶层的理念开始萌发并逐步发展为希望改变既有的法律或社会惯例为特征。这些社会变革的势力虽然逐渐壮大，但是仍然难以在立法机关形成多数力量以便通过政治的方式进行社会变革。于是，认可这种进步理念的法院开始进行司法干预，并努力使这种进步理念成为社会公共政策的基础。进步理念一旦经过司法裁决，并最终以法律形式确定下来，相应的社会变革的进程就得以加速，公众的观念也会加速改变。例如，美国联邦法院的Flast v.Cohen一案就确定了较为宽松的纳税人诉讼资格，改变了过去纳税人总是因为不具备所谓的诉讼资格而无法对政府违法使用国家财政投入行为申请司法救济的状况。现在，纳税人诉请法院对当地政府的违法使用国家财政投入资金的行为进行司法干预已经变成美国社会平常的事情。一个有争议的社会进步理念通过法院裁决合法化后，它会逐渐成为人们可接受的道德理念，进而也将逐步消减社会中抵制它的诸多力量。可以说，司法能动主义的践行能够有效推动国家财政投入监管的社会变革 (而这一变革在现有政治程序中受到过多阻碍)，能够打破在国家财政投入监管领域各种力量之间的无效率均衡，它不但可以引起短期政策的变革 (如法律上确认纳税人诉讼的资格)，还能促进一个社会长期态度的改变 (如尊重纳税人权利，由现在对纳税人的“义务本位主义”转变为“权利本位主义”)。〔6〕

二、我国构建纳税人诉讼制度的路径

(一)纳税人诉讼方案的选择

在建立公众参与国家财政投入监管的纳税人诉讼制度时，我们可以设计出以下两种诉讼方案:一种是越权之诉，另一种是违宪审查之诉。

1.越权之诉

越权之诉体现了司法权对行政权的制约，该诉讼从保护公共利益出发，针对具体行政行为而不是针对具体行为主体，其判决结果发生对具体行政行为的效果。例如法国早在规定设立第三共和国行政法院的1872年法律中就明确规定:“行政法院享有审理所有行政法案件的最高权力并有权根据‘越权行为无效’原则而宣布各行政机构的行为无效。”〔7〕该条法律规定赋予了纳税人通过司法途径监督行政机关具体使用国家财政投入行为的权利，即当纳税人发现政府所为的具体使用国家财政投入的行为中可能存在违法不当情形时，就可以“越权行为”向行政法院提起诉讼，由行政法院对其诉讼客体进行合法性审查。越权之诉具有以下两个特点:第一，诉讼利益范围宽泛，即只要是公民以公共利益遭到侵害为由都可以提起诉讼，不要求这种公共利益是原告直接的特殊利益;第二，诉讼审查范围宽泛，行政法院的法官有权从形式和实质两方面对被诉行政行为进行合法性审查。以2008年的“4万亿经济刺激计划”①2008年11月5日，国务院“以扩大内需”为由，召开常务会议，决定至2010年底将向社会投入4万亿元的资金。2009年1月7日，上海律师严义明向财政部和发改委提出申请，要求其向社会公众公开4万亿元的具体支出使用情况。2009年1月21日，财政部以“上述信息在全国人大的审批前不宜对外公开”为由拒绝了其申请。为例，法官审查其形式合法性就是要查明国务院是否有权做出此行为，如果法律规定该行政行为属于全国人大经过法定程序才能做出的，那么法官就可以判定此计划的出台行为不具有形式合法性。而对具体行政行为实质合法性的审查要求法官对被诉行为的目的性进行审查，如果查明被诉行政行为目的违背公共利益的诉求，带有追求个体利益的话，法官就会判定撤销该被诉行政行为;第三，如果行政法院判定撤销被诉行政行为，就产生该行政行为自始无效的法律效力。以2006年的“蒋时林状告市财政局超预算购买2台小车”②2006年4月3日，湖南省常宁市农民蒋石林状告常宁市财政局，理由是:常宁市财政局随意变更预算项目，违反政府采购规定，违法使用财政资金超标购车。湖南省常宁市人民法院以“该案不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定“不予受理”。为例，当蒋时林以纳税人身份向法院提起越权之诉后，法官经过审理查明财政局购买小车之行为既没有通过合法程序——超预算，又损害了公共利益——完全是为了财政局单个团体的利益，即可判定该超预算购买小车的行政行为因为程序和实质违法而被撤销，那么该购买小车的行政行为自始至终没有任何效力，财政局应该退回已经购买的小车，并应对相关负责人进行行政处分。

2.违宪审查诉讼

宪法如果将越权之诉定位为公众参与国家财政投入监管的直接司法诉讼救济途径，那么宪法诉讼将是保障公众监管国家财政投入的最终性司法救济途径。所谓“国家财政投入监管宪法诉讼”是指立法机关、或司法机关、或专门成立的宪法监督机关经由纳税人提请，对行政机关的使用国家财政投入资金的行为 (包括国家财政投入决策行为和具体使用财政投入资金行为)是否违反宪法作出解释或裁决。具体而言，可以从国家财政投入违宪的两种基本形态，即国家财政投入决策违宪和一般使用国家财政投入资金的行为违宪出发，分别构建国家财政投入决策违宪诉讼制度和使用国家财政投入资金行为违宪诉讼制度，并建立二者之间的整合连接机制，以便形成我国的国家财政投入宪法监督诉讼制度。目前我国已经初具规模的宪法监督制度，基本上可归为一种立法违宪监督，《立法法》的有关程序方面的规定使得其无论在监督主体、监督对象和方式，还是在监督程序和违宪责任等方面都形成了较为完备的机制，因此，现在完善我国公众参与国家财政投入宪法监督制度的关键，是应尽快建立使用国家财政投入资金行为违宪监督制度，而实现这一目标的重要途径就是逐步实现宪法的司法适用，建立和不断完善我国公众参与的纳税人诉讼制度。

国家财政投入监管的宪法诉讼应当遵循“穷尽其他救济原则”，即国家财政投入监管宪法诉讼是保障公众参与国家财政投入监管权利的终极性的救济途径。宪法中的公众参与国家财政投入监管中的各项子权利首先通过部门法的形式得以有程序性保障，如《信息公开法》对公众参与监管的知情权的保障等。然而部门法的规定终究不能涵盖宪法所言的公众参与监管的全部权利集合。因此，当公众的参与监管权利得不到有效保障或受到侵害时，首先适用部门法进行救济，但是在穷尽一切能用之部门法救济手段后，公众的参与监管的权利仍然得不到有效保障的，可以最后启动宪法诉讼作为保障其参与监管权利的最后手段和最终性司法保障。

“穷尽其他救济原则”具体运用于以下两种情形:第一是法院主动将一般的诉讼案件转化为宪法诉讼案件的情形，即要求法院在受理和审理具体纳税人所提出的参与监管国家财政投入案件时，首先应该考虑其他救济，而非宪法救济。法院在受理案件后，应首先以普通的程序审理，如果在其审理过程中发现现行的法律仍不能解决纳税人提出的参与监管国家财政投入的争议，合议庭应当提出自己的意见，逐级报上级法院适用宪法解决此参与监管国家财政投入争议，如果上级法院同意以宪法受理并审理此案，这样参与国家财政投入争议案件就由普通案件转化为宪法案件。〔8〕第二是纳税人在起诉前就认定其提起的参与国家财政投入监管的诉讼是一个宪法诉讼，那么其就应当做出充分的法律说明，阐明其他部门法不能适用其诉讼的理由，并且只能向中级以上人民法院提起。纳税人如果不服一审法院对其提起的宪法诉讼所做出的裁决，可以提起上诉，二审法院必须进行审理，并做出最后裁决。但需要注意的是，二审法院对宪法诉讼的裁决并非终局裁决，纳税人不服的，可以提请全国人大常委会对其提出的参与国家财政投入监管诉请做出宪法解释，并以此为基础做出终局性裁决。

(二)纳税人诉讼的原告资格

如前所述，从法理上分析，现代国家的公民都具有提起纳税人诉讼的主体资格，不必证明其具有纳税人身份。易言之，只要能证明政府机关及其工作人员存在违法或不当的使用国家财政投入的行为，就当然具有了纳税人诉讼的原告资格。从目前我国的情况来看，自蒋石林事件以来，国内要求构建纳税人诉讼制度的呼声很强烈，但也常有反对的声音，认为我国目前尚不具有构建纳税人诉讼的条件，其中一个重要原因就是作为原告的纳税人与作为被告的行政机关比较，力量悬殊显而易见，另外还有搭便车的情况，都削弱了构建我国纳税人诉讼的可行性。综合考量纳税人诉讼主体之间的力量对比关系，建议在赋予纳税人个体以原告资格外，还可设立纳税人集团诉讼制度。

1.纳税人

现代国家的公民都应有资格成为纳税人诉讼的原告，基于这一认识，我国大多数居民都应有权提起纳税人诉讼。同时也应对主权利益和诉讼利益关联性等因素予以考虑，明确地将一些外国人 (包括外国企业)和无国籍人加以排除。

以是否在我国有住所地和居住时间的长短为标准，①《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第2条与《个人所得税法》第1条第1款所说的在中国境内有住所的个人，是指因户籍、家庭、经济利益关系而在中国境内习惯性居住的个人。《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第3条第1款与《个人所得税法》第1条第1款所说的在境内居住满一年，是指在一个纳税年度中在中国境内居住365日。临时离境的，不扣减天数。我国税法上的纳税人可以分为居民纳税人和非居民纳税人。根据《个人所得税法》第1条的规定②《中华人民共和国个人所得税法》第1条:在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。理论界将前者称为居民纳税人，应就个人所得承担无限纳税义务;后者为非居民纳税人，只负有限纳税义务。，居民纳税人通常是指在我国境内有住所，或虽无住所但在中国境内居住满365天，并就其所得 (包括从我国境内和境外取得)缴纳税收的个人;而不能满足上述住所和居住时间条件的，但又缴纳税收的个人为非居民纳税人。从宪法关于“具有中国国籍的人是公民”③《中华人民共和国宪法》第33条:凡具有中华人民共和国国籍的人都是公民。的角度进行理解，居民纳税人应该包涵我国公民和满足居住时间条件且纳税的外国人或无国籍人。我国公民理应享有提起纳税人诉讼的资格，而对于居民纳税人中的外国人与无国籍人的诉讼主体资格问题，却是值得研究的问题。我国诉讼法对外国人与无国籍人的在私益诉讼中的诉讼资格作了比照我国公民的规定，④《中华人民共和国民事诉讼法》第5条第1款:外国人、无国籍人、外国企业和组织在人民法院起诉、应诉，同中华人民共和国公民、法人和其他组织有同等的诉讼权利义务。但对公益诉讼中的类似情况没作明确规定。因此，有学者认为:赋予外国人和无国籍人在私益诉讼中与公民一样的诉讼权利义务，旨在保护他们的私有利益在东道国免受侵害;而公益诉讼旨在维护社会公共利益，是东道国的主权事务，外国人无权干涉，因此，外国人、无国籍人和外国企业和组织都无提起公益诉讼的资格。〔9〕本文赞同这一观点，因为从本质上看，纳税人诉讼是纳税人参与监管国家财政投入权利的司法救济手段，而公众参与国家财政投入实际上是税收宪政国家公民应有的一项政治权利，它是以税收对价原理、社会契约理论等作为其权利基础。因此，鉴于纳税人诉讼具有的政治性，本文认为不宜赋予居民纳税人中的外国人 (包括外国企业和组织)和无国籍人以原告资格，当然更不可能赋予非居民纳税人以原告资格。综上，就纳税人诉讼中的“纳税人”仅指中国公民。

2.集团诉讼:纳税人诉讼的效率选择

综合考量纳税人诉讼欲达致的监督政府使用国家财政投入监管、校正社会正义以及保障纳税人根本利益等多元目标以及诉讼主体之间的力量对比关系后，不难发现集团诉讼是纳税人诉讼的效率选择。本文所指的集团诉讼，肇源于美国的“class action”或“group litigation”，是指当“具有共同利害关系的当事人人数众多、无法共同进行或进行共同诉讼不经济、不方便的时候，由共同利害关系人中的一人或数人作为代表起诉、应诉并进行诉讼，法院判决的效力及于全体共同利害关系人的一种特殊诉讼制度。”〔10〕

(1)集团诉讼有助于改变纳税人的诉讼力量

纳税人与使用国家财政投入资金的政府之间存在权利/权力——义务的不均衡格局，由于政府掌握着强大的行政权力，因此在彼此的力量对比中处于明显优势，加之我国长期存在的“强行政”状态，在纳税人诉讼制度中，单纯地赋予纳税人以起诉资格仍然无法改变其弱势的博弈地位。集团诉讼是一种聚合众多当事人力量的群体性诉讼，能够有效为纳税人添加诉讼砝码，提供其在纳税人诉讼中的胜出几率。

首先，人数的多寡会影响到纳税人诉讼请求的成立。在我国初始构建纳税人诉讼制度之时，纳税人的诉讼请求是否能被承认，法院除了考量纳税人与诉讼标的之间存在关联关系外，其诉讼请求所涉及到多少纳税人的利益也是法院应予考量的因素。纳税人诉讼采取集团诉讼的方式，将为数众多的遭受利益损害的纳税人的诉讼请求汇集起来，至少在外观形式上具备了社会公共利益受损的意思，那么“人数将成为满足诉讼的利益要件的一个重要因素。多数人主张一定的共同利益这一事实，能够使法院对该利益作为实体法上存在的权利资格进行审查得到正当化。也就是说，因为多数人提出的主张使诉讼的利益要件得到满足，由此使该诉求获得了法院将其作为集合化利益救济审理对象的资格。”〔11〕其次，人数的多寡会影响法院的受理态度。对于单个纳税人或少数纳税人提起的纳税人诉讼，法院一般不可能将它作为具有社会事件性质的案件对待。然而，在集团诉讼模式下，纳税人的诉求已经转变为一种强烈的社会群体呼声，案件的性质也转为社会事件，因此会促使法院在受理态度上向原本处于弱势地位的纳税人进行适当倾斜。诉讼法学家谷口安平曾辩证地指出了集团诉讼所具有的人数优势:“许多人聚集在一起提起诉讼的情况，不少场合下被认为是显示人多势众，或故意给法院制造麻烦，或甚至是出于某种不纯动机或意图在政治上利用司法制度，因此常受到批评和责难……然而另一方面，为了使法院充分认识到进行救济的紧迫性，并集结一切需要的人力物力来获得胜诉，有多数原告参加的集团诉讼是一种有效的手段和合理的诉讼形态。”〔12〕

(2)集团诉讼有助于纳税人取得司法救济的“规模效应”

纳税人针对政府不法或不当使用国家财政投入资金行为提起诉讼后，将面临着一个耗费精力和时间的持久过程。而当纳税人的单独诉请集合成集团诉讼后，除了诉讼代表人外，其余的纳税人不再需要亲力亲为地直接参与诉讼，从而可以节约大量诉讼成本。同时，诉讼代表人通常比一般的纳税人更具有充足的时间精力和专业知识，在诉讼中更有优势和更具效率。在节约诉讼成本的同时，也不影响判决对不直接参与诉讼的纳税人产生扩张性效力，这样，承担诉讼成本主体单一而获得诉讼利益主体众多，集团诉讼便产生了经济学上的“规模效应”。〔13〕

(3)集团诉讼有助于扩大司法对公共政策的影响力

集团诉讼将分散的纳税人的利益诉求汇合成集中的诉讼请求，更加彰显出纳税人诉讼的公益诉讼性质。由于集团诉讼规模较大，具有较大的社会影响，而且判决的效力会扩张到全体纳税人，可以被看作是社会呼声的反映，因此能产生较为深远的社会影响力。集团诉讼“可以直接促进司法对于涉及重要社会利益问题的介入，发挥法院在发现规则、确立原则和参与利益分配协调中的社会功能。”〔14〕因此，司法可以跨越其原有的职能界限，发挥它对公共政策选择的影响力。

(4)我国纳税人进行集团诉讼的思路

首先，纳税人协会可以成为纳税人集团诉讼的代表人。纳税人协会是纳税人的自治性组织，旨在保障纳税人的各项权益。美国、德国和澳大利亚等国家都已经成立了纳税人协会。纳税人协会是具备一定专业知识的组织，它可以协助纳税人明晰税收制度、与税务部门进行沟通，还可以参与税收法律的制定和修改。我国于2004年成为国际纳税人协会成员国，并随后在广东等地成立了纳税人维权组织。我国可以在全国范围内成立纳税人协会组织系统，由全国性的纳税人协会指导各地纳税人协会的工作。当纳税人协会系统在全国建立起来后，就可以授权其代表纳税人进行集团诉讼，以更大地保障纳税人参与国家财政投入监管的权利。其次，设置纳税人集团诉讼的公告程序。除诉讼代表人外，一般纳税人不直接参加诉讼。为了平衡纳税人集团诉讼的规模效应与维护纳税人权益之间的关系，就需设置一定的公告程序，如在案件受理阶段，诉讼代表人应将起诉书在全国性的媒体上予以公告;在是否以集团诉讼方式提起阶段，应将确认进行集团诉讼的决定予以公告等。

三、纳税人诉讼的司法组织创新

通过纳税人诉讼来保障纳税人的利益，真正实现公众参与监管国家财政投入的“可实施性”，不仅需要构建实施机制——相关诉讼程序，还需要有能使实施机制有效运转的核心——法院。过去，理论界通常认为经济法的可诉性较弱，司法制度对其作用空间有限。作为这一理论认知的现实反映，最高人民法院甚至撤销了经济审判庭，采取“大民事”审判的司法结构。其实，如果我们从能动主义的角度出发，将现有司法功能进行拓展，不难发现“可诉性弱”并非是导致公众参与监管国家财政投入法律责任难以在司法层面有所作为的原因，相反，司法组织缺乏创新才是导致“可诉性弱”的重要原因。

(一)司法解释可以作为支持公众参与国家财政投入监管权利请求的制度资源

我国作为成文法国家，判例并不是具有刚性约束力的法律渊源。由于上诉制度的存在，它多在参考层面上对下级法院有一定的“弱约束力”。另外，目前部分地方法院建立的“示范性案例”、“指导性案例”、“典型性案例”的做法也可以看作是拓展司法功能的尝试，但是由于这些判例、案例仅限于法院内部作用，显然无法与严格意义上的司法能动主义相提并论。

但是，现在中国社会大转型和大变革的时代背景又急切地呼唤司法发挥自己的能动性，扩张自己的功能。立法由于其滞后性、利益集团角力的复杂性以及繁杂的程序约束，可供使用的制度资源远远跟不上需要，能动性司法应该担当其制度供给的责任。

一般而言，如果需要对违法使用国家财政投入主体追究责任，保护公众的利益，那作为财税法律体系之核心的《税收基本法》应当为责任追究提供可以操作的法律制度供给。但是，至少从蒋石林一案来看，《税收基本法》迟迟不能出台已经严重阻碍了公众参与国家财政投入领域的“规则之治”的形成。

其实，如果我们对纳税人的诉讼请求的法律依据采取功能主义的立场，而非固守立法中心主义的做法，作为我国法律渊源的、来自最高人民法院的司法解释完全可以成为支持公众参与国家财政投入监管权利请求的制度资源。因为，在我国的司法实践中， “抽象规则形式的司法解释，虽然是从具体的案件中得来的，但往往又因为事后抽象超越了具体案件。这是因为，最高法院可以不像基层法院那样局限于特定案情或特定当事人的意见陈述，而可以如同立法机关一样，就特定案件引发出来的争议点，通过召开专家论证会或咨询会，甚至成立由最高法院和法官以外专家联合组成的起草小组，广泛听取各方利益主体和非利益主体的意见。”〔15〕我国的最高人民法院，正是以这样的方式履行着各国最高层级司法机构负担的通过解释发展法律的政治功能。

具体到纳税人诉讼，在我国没有出台作为财税法律体系核心的《税收基本法》之前，由于缺乏对公众参与国家财政投入监管的集中规定，最高法院的司法解释可以起到“规则创设”的作用。全国人大常委会于1981年6月10日做出《关于加强法律解释工作的决议》，其中规定“凡属于法院审批工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释”;以此为据，最高人民法院于1997年发布了《关于司法解释工作的若干规定》，其中第2条规定:“人民法院在审批工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院做司法解释”;第9条规定: “司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘批复’”三者。“对于如何应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何适用法律所作的规定，采用‘解释’的形式。根据审判工作的需要，对于审批工作提出的规范、意见，采用‘规定’的形式。对于高级人民法院、解放军军事法院就审批工作中具体应用法律问题的请示所作的答复，采用‘批复’的形式”。一般而言，司法解释分为“就法律进行的解释”和“创设性的解释”两种，前者主要是最高法院对某些具体法条作出的文字解读、背景解读以及社会价值解读;而后者多是当社会出现新问题，而现有成文法律又没有相应的具体规定的时候，法院在宪法原则之下，以司法解释的形式做出的“法律的创设”。具体到蒋石林案件，当基层法院因为找不到法律依据而拒绝受理起诉时，依照法国法学家惹尼所言的“法官不得因为缺乏法律规定而拒绝向当事人提供救济”的原则，最高人民法院可以在《宪法》第2条的指引下，对原告应有的参与国家财政投入监管权利予以确认性‘规定’，从而为公众的参与监管国家财政投入的权利请求提供法律依据。

(二)分工语境下的专业性审判组织安排

纳税人诉讼在“纳税人——用税人”形成的公私两个主体之间的博弈结构中展开，按照既有司法分类方式，很容易被界定为行政诉讼范围。这种审批组织安排忽略了在社会分工加速的时代背景下司法组织的适应性问题:即常规的审批组织能否与纳税人诉讼涉及的财政收支政策、审计、会计等专业化程度很高的知识相匹配?

在传统的行政、民事和刑事诉讼三分格局之下，出于司法经济性的考虑，审判者通常是按照自己所涉领域的常规案件来进行知识储备，法院也是循此思路进行人员配置，并以此形成了一定的司法知识资产专用性。〔16〕这些长期累积的司法知识资产一旦进入像纳税人诉讼这样关乎财政、审计等专门化程度较高的场域，就会出现不匹配，从而导致无效率和低效率。同时，专业化分工对于司法组织本身而言也已经成为一种必须面临的趋势，如美国联邦司法体系中，除了普通法院外，还存在有税务法院、专利法院、破产法院、社会保障法院等仍在不断细化的专门法院体系。〔17〕因此，具体到纳税人诉讼的司法组织的配置问题，建议与一般的行政案件相分离，如可以采取由经济法庭专司纳税人诉讼的模式。

〔1〕〔美〕古德诺.政治与行政〔M〕.王元译.北京:华夏出版社，1987.1.

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