苏祖勤 李尔冬

少数民族传统社会组织转型利用新探

苏祖勤 李尔冬

民族地区社会管理形势严峻、少数民族传统社会组织现实影响力大及发展存在隐患等现实问题，使少数民族传统社会组织的转型利用十分必要和紧迫。少数民族传统社会组织与现代社会管理目标的契合性、现实中实际承担着社会管理的部分功能等，说明对其转型利用具有现实可行性，转型利用可选择的路径是:将其作为社团法人纳入民政部门登记管理范围，确定和规范其在农村社会管理中的辅助地位;在行政村设置社会协商议事性质的社区理事会，将少数民族传统组织纳入国家社会管理体系内。

少数民族;社会管理;社会组织;社区理事会

所谓少数民族传统社会组织，这里是指我国少数民族历史遗留的、具有公共管理或社区自治功能的农村基层组织。我国目前已被法律确认的少数民族有55个，虽然各民族农村传统社会组织形式各具特色，但总体可分为两大类型:一是广西、贵州、云南等西南民族省区少数民族村寨具有原始民主自治遗风的各类社会组织，如侗族的侗款、苗族及布衣族的议榔、壮族的都老、拉祜族的头人及彝族的德古等;二是新疆、西藏、青海、宁夏及内蒙等西北民族省区农牧地区广泛存在的宗教组织，如藏传佛教的寺庙、伊斯兰教的清真寺等。前者以社会管理为主要功能，具有基层自治组织性质，兼有宗教事务管理职能;后者为基层宗教组织，但兼具部分基层公共管理职能。这些传统组织历史悠久，现实影响力大，如何进行转型利用，使其成为社会主义社会管理积极力量的有机组成部分，促进民族地区社会和谐与稳定，是亟待破解的重大理论与实践课题。

一、少数民族传统社会组织转型利用的必要性与紧迫性

第一，民族地区社会管理形势严峻，必须调动一切积极因素。根据世界发展进程的一般规律，当一个国家或地区的人均GDP处于3000美元左右的发展阶段，往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡”的关键时期。目前，中国正好处于这样一个社会矛盾多发期，而“三股势力”(民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐〔作者简介〕苏祖勤，中南民族大学行政管理学院教授，湖北省重点人文研究基地湖北民族地区经济社会发展研究中心主任;李尔冬，中南民族大学行政管理学院硕士研究生，湖北 武汉 430074。怖势力)活动频繁、与东中部地区的经济社会发展差距拉大等因素使得民族地区的情况更加复杂、严峻。因为经济文化相对落后且多种宗教文化并存，面对社会变迁和分化，部分少数民族成员会产生一种失落、焦虑情绪，个人问题、社会问题、宗教问题和民族问题往往会互相交织，使问题复杂化、扩大化。如贵州瓮安事件骚乱、云南孟连县暴力冲突事件等莫不如此。同时，“三股势力”打着民族、宗教的旗号，破坏各族人民的大团结，企图分裂祖国，是当前民族地区社会稳定面临的重要威胁。例如，20世纪90年代以来，随着苏联解体及其中亚各民族共和国的独立，与泛突厥主义紧密相连的“东突”势力受到国际宗教极端复兴的鼓噪，为实现建立所谓“东突厥斯坦”的目的，勾结国际恐怖主义组织，成为严重危害中国各族人民群众特别是新疆人民的生命财产安全和社会稳定的一颗毒瘤。因此，通过社会管理制度创新来充分利用传统社会组织的积极因素，减少乃至消弭其消极因素，对于完善民族地区基层社会管理，维护民族地区社会稳定具有十分重要的现实意义。

第二，少数民族传统社会组织数量多，现实影响力大，应当也必须将其纳入国家社会管理体系中。20世纪50年代以后，尤其是到人民公社时期，任何传统习俗、传统文化都被认为是落后、封建的东西而遭到批判，少数民族传统组织或被取缔或活动处于停滞状态，其社会管理功能被人民公社及生产大队所取代。但是，20世纪80年代以来，随着人民公社制度的解体，农村社会秩序失范状态和党的民族宗教政策的落实使得少数民族传统组织得以复兴和发展。例如，新疆伊斯兰教清真寺达2.4万多座，宗教教职人员2.9万人。在西藏，有近1800多座藏传佛教寺庙分布于全自治区897个乡镇的各个角落，住寺僧尼达4.6万多人。宁夏回族人口只有210余万人，但却有清真寺2584座，伊玛目1900余位。〔1〕关于西南少数民族传统组织发展的总体情况，目前尚未见到权威统计数据。但一些学者的田野调查显示，侗族的侗款、苗族及布衣族的议榔、壮族的都老、拉祜族的头人及彝族的德古等得以恢复或部分恢复。例如，根据刘琳的调查，目前广西三江侗族自治县几乎每个村寨都有侗款组织，即老年人协会 (对外称“老年人协会”，内部称作侗款组织)。〔2〕至于传统组织的现实影响力，虽然各地情况不一，但多数地方至少是仅次于村委会的权威组织。在一些地方，地方政府及村委会甚至要借助传统组织的力量来开展工作。例如，贵州黔东南黎平县的岩洞镇，林业政策放开以后，山上的责任林和集体林被砍被盗现象非常严重，公安部门几次派人下乡调查处理，均未能有效地解决。当地政府于1984年利用老年协会，公布了乡规民约，几次群众大会之后，盗砍林木之风很快被刹住。〔3〕显然，要实现党和国家“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的目标，少数民族传统组织不容忽视!

第三，通过发挥少数民族传统组织的功能，可以节约国家社会管理及公共服务成本。由于历史的原因，我国少数民族农牧民居住分散，交通不便，人均社会管理及公共服务的成本相对较高。笔者2012年在湖南省通道侗族自治县调查时就发现，该县共有21个乡镇，但只设有11个公安派出所，最多的是拢城派出所管辖五个乡镇，这在发达地区是不可能的。据当地干部群众介绍，因为通道民风淳朴，而且侗族寨老等传统组织在农村社会管理中发挥了重要作用，所以社会秩序很好，一些小乡镇不单独设置派出所似乎无大碍。根据郭金云、姜晓萍、衡霞的调查，在凉山彝族地区，除了重大的杀人案件以外，当地的其他纠纷，主要是民事、婚姻方面的纠纷90%左右是由德古来协调解决的。在这些纠纷中，很大部分是民众依据习惯法自愿送交德古处理，一些是因为当地乡村干部解决不了才邀请或召集德古进行调解的，也有的是经由国家法定程序判决后，行事双方皆不满意又重新请求德古进行庭外裁决的。〔4〕显然，通过发挥少数民族传统组织在社会治安、民间调解中的作用，不仅节约国家资源，同时也可以减少农牧民的司法成本。

第四，少数民族传统社会组织的发展存在隐患，亟待规范。目前，少数民族传统组织的发展至少存在两大隐患:一是合法性问题。按照现代法治的要求，任何社会组织必须依法登记后才能公开活动。按照目前实际做法，像侗款等西南少数民族村寨组织及一般寺庙、清真寺等宗教组织基本上是自生自灭，没有纳入政府有关部门登记管理范畴，可以说目前少数民族传统组织合法性缺失或者说是处于灰色地带;二是对村委会地位的冲击问题。在民族地区农村，有些地方传统组织的影响力超过国家的合法代表——村委会组织，这是不正常的，也是有害的。因此，如何从法律制度设计层面将传统组织纳入现行社会管理系统，是促进民族地区稳定和发展亟待解决的问题。

二、少数民族传统社会组织转型利用的可行性

第一，少数民族传统社会组织的功能与国家社会管理目标具有相当的契合度。关于这一点，可以说人们已经达成共识。范毅 (2002)指出，侗族、苗族等少数民族曾长期保留着形式上与今天的村民自治极为类似的原始民主自治制度，其中许多内容可以为当代所利用。陈洁莲 (2009)将历史上壮族农村都老制的特征概括为四个方面:民主选举、民主立“法”、民主议事以及民主监督，认为其具有“村民民主自治特征”。何斯强(2006)认为民族村寨自治组织具有维系村寨稳定、传承民族文化、组织村寨生产等社会功能。王国勇 (1998)则阐发了布依族传统议榔组织运行中的管理民主思想、公仆意识、集体主义精神等对现代乡村建设的意义。〔5〕同样，宗教组织教化信众、整合社会及慈善服务等方面的正能量，也是目前我国社会管理所倡导和需要的。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:“积极引导宗教与社会主义社会相适应，加强信教群众同不信教群众、信仰不同宗教群众的团结，发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”。

第二，少数民族传统社会组织所承载社会管理方式及其习惯法符合民族习惯，容易为民族成员所接受。民族心理具有相对的稳定性和传承性，尤其是在封闭半封闭的社会环境下，传统制度的惯性力量更强。例如，瑶族的石牌组织及其习惯法已经有500多年的历史，在大瑶山地区有“石牌大过天”的说法，谁犯了石牌将成为众矢之的，即使在现代社会，很多群众法律意识淡薄，但却认同必须遵守石牌法。〔6〕实际上，新中国成立后，少数民族传统组织虽然一度被废止或停止活动，但在少数民族成员的心中并没有随之消失，也正因为这样，在20世纪80年代改革开放后出现宽松环境时，传统组织得以迅速恢复和发展，其影响力在有些地方甚至超过具有官方色彩的村委会。其中的原因，如廖林燕、谢凌云指出的那样，如果说人民公社解体以后的秩序失范状态和党的民族宗教政策的落实是其获得现代复兴的内在契机，那么，村民对传统制度的文化记忆和习惯性认同则是其复兴伊始的深刻动因，尔后，村民对现实治理方式的深刻比较所作出的主观认同则构成其进一步复兴的现实动力。〔7〕

第三，在现实社会中，少数民族传统社会组织实际承担着基层社会管理的部分功能。黄华燕(2008)通过对广西金秀瑶族自治县六巷村的实地调查得出结论，传统组织是当地社会管理最为有效的组织之一，是实现村民自治的重要形式。〔8〕根据国家民政部、国家统计局提供数据，1998－2000年民族省区村民参与村委选举的比率高出全国平均水平1.31个百分点，2001－2003年低0.51个百分点，2004－2005年又高出0.44个百分点。由此可见，民族省区村民参选率与全国水平持平甚至略高于全国水平，这似乎与“经济发展水平越高民主政治发展水平也就越高”的规律相左。我们认为，其中原因是，少数民族传统组织的社会动员能力及社会整合功能起到了关键作用。在非民族地区，汉族不具有可资利用的民主治理的传统制度及文化资源，而在民族地区，村庄自治传统及宗教文化两大因素促进了村自治的初期发展。中南及西南的侗、苗、壮、瑶、水、布依、土家等民族形式各异的原始民主自治的痕迹为当地村民自治的最初推行提供条件。宗教组织文化则为西北的藏、蒙、维、回等民族村民自治的发展提供了一定的支持。陈昌文、李丹、王勇等指出，在西北地区，信众每天5次的功课会形成其他组织不具有的公共凝聚力，致使西北宗教社会看起来好像具有很强的社会动员能力。〔9〕

三、少数民族传统社会组织转型利用的制度设计

“转型”与“利用”是既紧密关联又有一定区别的两个概念。组织转型的核心是组织目标、组织功能等转轨变型，组织利用则是指国家对组织资源的开发和使用。少数民族传统组织转型可从如下两个方面考虑:

其一，通过法律规范促进传统组织目标与功能的转型。历史上，由于少数民族地处偏远，中央王朝鞭长莫及，因而一般采取“因俗而治”的民族政策，即“统而不治”，任用少数民族传统组织及其习惯法管理民族事务。因此，除了彝族的德古主要承担民间调解职能外，其他多数西南少数民族村寨传统组织是功能完备的基层自治组织，对内具有完全的公共管理职能，对外又是保卫村寨的军事组织，同时还具有司法职能——实际履行了政权组织的功能。例如，侗族的款组织产生于唐代，最初可能是从父系氏族社会的相互联姻的部落联盟中产生，即由部落之间的婚姻联姻逐步发展为村寨与村寨之间的政治军事联盟。侗语的“款”是“相互盟誓，真诚结交”的意思。款组织主要通过订立款规来规范其成员的行为，从而实现对组织内部的管理。款组织不仅调解村寨内部的纠纷，也处理村寨与村寨之间的矛盾。如果其所辖区内某联盟的村寨遭到了官兵、土匪等外敌的侵扰，本款的款首就会组织各联盟村寨的款丁，团结一致，共同抵御外敌，从而达到保护各村寨安全的自卫目的。〔10〕历史上瑶族的石牌组织对村寨的管理甚至体现在政治、经济、社会等各个方面。政治功能主要体现在维护大瑶山地区民族自主，打击外来兵匪侵扰的功能;经济功能体现在保护生产的正常进行和私有财产安全，保护客商正常贸易活动，促进商品交流等;社会功能即维护社会治安秩序，调解内部矛盾，加强社会控制和维护社会稳定的功能。〔11〕在西北民族地区，牧区的民间活动基本上都与宗教相联系，往往形成以寺庙为依托的民间社会。因此，历史上宗教组织对社区事务的影响也是很大的。在西藏，1959年以前，政教合一的封建农奴制延续了上千年。所谓政教合一制度，指的是政权和神权合二为一的制度，即宗教组织兼管政权事务。

显然，少数民族传统组织转型，就是要从传统无所不管的全能组织向承担部分社会管理职能的有限组织转变、从传统的社区主导和核心地位向次要及辅助地位转变。事实上，新中国成立后，特别是经历了十年“文革”，国家政权深人到了社会生活的各个层面，在少数民族地区的村寨中，生产队、村委会等代替了过去的传统社会组织。20世纪80年代以来，虽然传统组织得到恢复和发展，但一般也仅限于维持社会秩序、调解民间矛盾等，不再具有军事及政治功能。现在需要做的工作是，通过法律的形式，将这些转化科学化、制度化。考虑到制定全国性少数民族传统社会组织管理法规的条件尚不成熟，由民族自治地方立法是一个较好的选择。

其二，通过纳入社团登记管理，实现政府对少数民族传统社会组织的依法管理。现代社会是法治社会，任何组织都要依法登记取得法人资格，才能公开和独立开展活动。这与古代社会有很大的不同。例如，在我国，目前社会组织大体可分为企业组织、社团组织、事业组织和国家机关四种类型，它们的登记管理分别由政府的工商管理部门 (依据全国人大通过的《公司法》、国务院颁布的《企业法人登记管理条例法》等)、民政部门 (依据国务院发布的《社团登记管理办法》)和机构编制部门 (依据国务院颁布的《事业单位登记管理条例》)负责。国家机关则是由法律直接规范。我国《民法通则》第50条规定，“有独立经费的机关从成立之日起即具有法人资格。”这里， “机关”是指国家机关，包括权力机关、行政机关、军事机关、审判机关和检察机关。可见，与企业组织、事业组织和社团取得法人资格的形式或途径不同，这些国家机关的法人资格是自然取得的，即自有关法律或国家机关批准成立之日起就具有法人资格，不需要进行法人登记，其活动也不需要执照。但是，目前我国对农村的传统组织，如宗族组织、红白喜事会及少数民族传统社会组织等尚没有纳入依法登记管理的范畴，处于自生自灭的状况，这既不利于国家对农村的社会管理，也不利于传统组织自身健康发展。可以考虑由县级民政部门负责，按照社会团体管理办法来负责少数民族传统社会组织的登记管理。登记管理以实行“登记主义”原则为宜，即只要符合国家相关法律和政策，就可到民政部门登记备案，无需审批。

科学规范、依法管理只是解决了少数民族传统社会组织的转型问题，国家要充分发挥和利用这一传统资源，还必须有合理和科学的制度设计，既能将传统社会组织纳入国家社会管理体制内，又能充分发挥其功能。笔者认为，设置社区理事会是比较好的选择。①机构的名称也可以另定，如贵州省委党校姜大仁教授将类似的机构定名为“民主监事会”。他的设想是，“民主监事会”与党支部、村委会“平起平坐”。成员应该由村民民主选举产生，村支部、村委会成员不得进入。“民主监事会”的职能主要是对村务、财务及其他村内事务的决策执行、公开情况进行监督。如果一件事情“民主监事会”没通过，那村委会就不能执行，还可以罢免不作为的村干部。

村社区理事会的性质和职能类似当代中国的政治协商会议或者西方国家的议会上院，即民主协商、政治监督性质的组织。其成员有村民代表若干 (包括一般村民及村庄的能人、富人)、村干部、农村社会中介组织 (合作社、协会)、乡镇政府代表、村两委代表、驻村企业事业单位(特别是城市郊区)、退休老乡、在外工作老乡，在民族地区则包括当地宗教领袖、寨老等民族宗教精英。理事会成员人数为奇数，多寡根据情况定，一般原则是各方代表都有。社区理事会成员由村民联名、村支部及村委会等提名，驻村企事业单位则由单位提名，也可以个人自荐，最后由村民会议或村民代表会议审议通过。

通过上述制度设计，少数传统社会组织在履行其民间调解、社区治安和社区慈善等有限职能的同时，可以参与当地重大事务的决策和监督，从而既不“越位”，也不“缺位”，最优化的开发和利用好少数民族传统社会组织这一宝贵资源。当然，社区理事会的制度设计还有其他更重要的目标:第一，借助外部力量促进村庄政治生态平衡。现代民主政治的实质是妥协与均衡的政治。目前中国村民自治陷于困境的症结就是各种政治力量的不均衡，①多数学者认为，进入21世纪以来，包括民族地区在内的中国村民自治在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”，可参见徐勇.村民自治应走向权利保障和社区建设〔J〕.农村工作通讯，2007(5);翁鸣.以党内基层民主促进村民自治发展〔N〕.中国社会科学报，2010－11－20;边巍.突破乡村自治的困局〔J〕.文化纵横，2010(8);崔祥联.四条腿只剩下一条瘸腿〔J〕.乡镇论坛，2000(1)等文章.即行政 (乡镇政府)支配型、村委或村党支部独大型、能人控制型、黑恶或宗族宗教势力横行型等多种失衡形式，社区理事会的介入可以有效消解这种失衡。因为理事会成员一般具有较高的文化素养和政治博弈技能、有较好的社会资本、有超然村庄利益的特殊条件，他们的意见容易为各方接受。另外，设置社区理事会实际上是通过制度化途径，使村庄的能人或富人、宗教或宗族领袖、村庄在外工作的人等乡村精英合法参与村庄政治，防止“官方的”和民间的两部分精英的对立和冲突，也是促进政治平衡的重要方面。第二，维护村民利益，锻炼村民的自治能力。目前中国村庄政治失衡的最大问题应当是普通村民力量的羸弱。因此，社区理事会的重要职能是监督乡镇政府、村两委等，维护村民利益。同时，通过参与或观察社区理事会，村民可以学习现代民主政治的知识及技术，推进村民自治的发展。虽然许多少数民族拥有一定的原始民主制度及文化，村民的参与热情较高，但缺乏现代民主意识，亟需学习实践的机会，社区理事会可以是成本最低而效果最好的方式。第三，调动一切积极因素建设社会主义新农村。首先，作为民主协商的一个平台，社区理事会可以集中民智，增强村政决策的合理性、科学性。其次，通过这一平台，吸引在外工作的老乡从经济和社会资源方面支持村庄建设。第四，通过派出自己的代表参与社区理事会，乡镇政府有了解、引导村民自治的合法和有效途径，同时也拉近乡镇政府与村民的距离，有利于政府推行政务。

〔1〕孙恪廉.西部民族地区宗教组织与社区自治〔J〕.重庆社会主义学院学报，2012，(2).

〔2〕〔10〕刘琳.侗族侗款的遗存、传承与时代性发展:以广西三江侗族自治县侗族侗款为例〔D〕.广西师范大学，2004.

〔3〕潘志成.传统权威与当代少数民族村寨社会控制〔J〕.民族法学评论，2009，(6).

〔4〕郭金云，姜晓萍，衡霞.凉山彝族“德古”的特征、现状与再造〔J〕.西南民族大学学报，2005，(5).

〔5〕范毅.原始民主:现代跨越的“卡夫丁峡谷”——侗、苗民族“款文化”的政治社会学视角〔J〕.求索，2002，(2);陈洁莲.壮族传统都老制的村民民主自治特征〔J〕.学术论坛，2009，(10);何斯强.少数民族村寨社区管理资源的利用与整合——以云南红河哈尼族村寨社区管理中二元结构形式为例〔J〕.思想战线，2006，(6);王国勇.布依族传统议榔组织对当今乡村建设的意义〔J〕.中南民族学院学报，1998，(1).

〔6〕袁丽红.瑶族石牌制与农村社区管理〔J〕.广西民族研究，2005，(2).

〔7〕廖林燕，谢凌云.少数民族传统自治制度的整合研究——基于转型期农村基层治理的视角〔J〕.学术探索，2008，4).

〔8〕黄华燕.从石牌制到村民自治——六巷花蓝瑶石牌制的嬗变〔D〕.广西民族大学，2008.

〔9〕王勇.共性与个性:西北少数民族地区政府权力运行机制的改革与完善〔J〕.人大研究，2008，(1)

〔11〕袁丽红.瑶族石牌制与农村社区管理〔J〕.广西民族研究，2005，(2).

【责任编辑:朱凤霞】

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1008－9187－ (2013)06－0081－05

湖北农村社会管理创新研究中心2013年度招标课题“民族地区社会组织管理创新的实践与经验研究”;国家社科基金项目“民族地区乡镇服务型政府研究”(086MZ005)