政府职能转变动力机制研究——系统动力学观点<br/>

政府职能转变动力机制研究——系统动力学观点

2013-11-16郑小强

上海行政学院学报 2013年3期

郑小强

（兰州大学，兰州 730000）

关于政府职能的界定，国内行政学界并未形成统一的看法，甚至对政府职能的表述也不尽相同。一种观点认为它是能力和作用的结合；另一种观点认为它体现的是职责和功能。但可以肯定的是不能把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能。①实际上，“功能”和“作用”的含义基本相通，中文将“功能”解释为事物或方法所发挥的作用，而英文的“功能”(Function)本身就有“作用”的内涵。由此，可以把政府职能界定为政府在一定时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。政府职能具有变异性的特征，它随着国家性质、历史时期和形势任务的变化而不断变换其内涵，改变其配置方式，转变其运动方向。政府职能转变是政府职能在特定历史条件下发展和完善的必然结果。一个谋求发展，试图维持效率和活力并保持稳定性的政府，必须经常为保持自身与行政环境之间的大体平衡而努力，这种努力的最主要载体就是政府职能转变。②政府职能的转变主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展，是在并不完全放弃原有职能的基础上调整具体职责之间的位次关系。

一、文献回顾

在自由资本主义时期,市场机制被认为是最有效的资源配置手段,政府的作用被限制在狭小的范围内,“保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务”③是政府的三大职能。然而，20世纪30年代初资本主义世界爆发的经济危机宣告了自由放任经济时代的终结。自由市场制度是一个有效的机制，但市场机制本身并不完美，只有加强政府对经济的干预，才能弥补市场机制本身存在的缺陷。由此，除了市场这只“看不见的手”之外，政府这只“看得见的手”也开始干预经济。从古典自由主义理论、市场缺陷论和政府干预论的发展和演变历程可见，西方国家政府职能转变的流源是在处理“政府与市场关系”过程中逐渐显现出来的。20世纪80年代，随着新公共管理理论的提出和发展，西方行政管理学界提出了“政府重塑理论”。重塑政府又称为企业化的政府，指对政府的组织管理模式进行改革，采取企业化的管理技术来代替僵化的管理体制，从而达到提高政府效率的目的。代表性的成果有1992年美国行政学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒通过深入考察美国政府改革实践，提出了政府的企业家精神④，指明了美国政府运行及职能转变的方向。随着西方政府改革不断深化，行政管理学者提出“政府企业化”概念，指出新的政府行为的变革方向。由此可见，西方国家政府职能转变的动力来源就是市场失灵与政府失灵的耦合与治理。

我国学者对政府职能转变的动力进行了研究，取得了一些成果。如认为市场、体制和政策是驱动政府职能转变的主要力量，在不同的行政环境下三种力量的不同强弱对比形成了不同的职能转变模式⑤。或认为经济的发展、社会稳定和社会持续发展、公民意识的提升、全球化等因素要求政府职能尽快转变,成为政府职能转变的动力⑥。或认为政府职能的转变是政府积极主动的自我变革,其动因是基于政府维护自身合法性的需要和国内外环境的变化发展⑦。或认为政府职能转变的动力结构来源于国内外环境中相关主体的交叉期望与压力，它包括政治支持、市场质量、社会组织和国际规则等各种因素⑧。或认为政府职能转变的外部动力主要是贯彻执行党的政策的必然要求、回应新公共管理运动的冲击与适应社会舆论的压力，内部动力是地方政府机构改革的创新要求、地方经济与公民社会发展内在的要求以及地方党政领导的个人推动等⑨。或认为经济动力、政治动力、思想动力和内部动力构成了政府职能转变的动力机制⑩。有的从系统论的角度分析了政府职能转变的内外动力源，认为政府职能转变的动力包括内生结构性动力、内源性自主动力、功能性效用动力和外源性促进动力系统⑪。有的则认为政府职能转变的动力有三大来源：一是自上对下的行政强制力，二是来自系统外的权力督促力，三是自下对上的民主推动力,并提出要从观念、措施、法治三方面入手，解决动力不足的问题⑫。或是认为公共行政范式的转换和信息革命所带来的行政环境的变迁，形成了政府职能转变的内在动因和直接动力⑬。

随着主权国家的建立，政府职能转变实践已经开始，与之相关的研究也逐渐展开，并取得了丰硕的研究成果，但是，对于政府职能转变动力的研究相对较少。从研究视角来看，现有的文献几乎都是基于行政环境变革视角，认为行政环境的变化是促使政府职能转变的动力，由于缺乏对环境要素的明确划分以及要素作用于政府职能转变的因果推理，导致探求政府职能转变的动力根源并不清晰。从研究方法上来看，现有的文献大多数是进行规范性的研究，缺乏对政府职能转变动力机制的验证和评价，没有对各种动力之间的关联进行系统性考察。

二、政府职能转变的动力构成

分析事物的变化总是从外因和内因两个方面进行，政府职能转变的动力演化规律也不例外。政府职能的转变是在特定社会、政治和经济环境下进行的，来自于环境的外部力量和来自于政府和体制的内部力量共同作用于政府职能转变主体，使政府职能发生转变。政府内外环境的多种因素相互制约、影响，共同构成了复杂的政府职能转变动力系统。从物理学的角度把政府职能转变的动力构成划分为支撑力系统、推动力系统、牵引力系统和自我更新力系统。由此，政府职能转变的动力可定义如下：

PPFC=f(PB,PI,PP,PU),其中，PB为政府职能转变的支撑力；PI为政府职能转变的推动力；PP为政府职能转变的牵引力；PU为政府职能转变的自我更新力。四种作用力的合力决定了政府职能转变动力（PPFC），合力的大小决定政府职能转变的程度，促使政府由政治型政府向服务型政府转变。政府职能的转变并不是一个平滑、连续的过程，如果用一个概念模型来表示的话（如图1），政府职能的转变轨迹会沿着“职能阶梯”由政治型政府转变到更高一级的职能形态，只是政府职能转变的每一次跨越都需要蓄积足够的能量，政府职能转变的四个动力系统为其提供了力量来源，构成了政府职能转变的动力。

鉴于政府职能转变动力系统具有复杂社会系统的特征，文章引入系统动力学相关理论和方法来分析政府职能转变的动力机制。系统动力学（Syetem Dynamics,SD）由美国MIT的福雷斯特教授在20世纪五十年代中期创立，SD建模强调系统反馈结构，认为系统内部都存在着或强或弱的反馈机制,系统动力学在处理复杂的高阶、非线性时变问题时效果显著。政府职能的转变是一个动态的过程，是一个开放的体系，随着环境的变化将会有新的政府职能形态出现，直到真正实现政府与市场最有效的耦合。在政治、经济及社会发展的作用下政府职能由低级形态转变到高级形态，同时，职能转变后的政府将对政治、经济及社会发展产生有力的促进作用，形成一个作用力的反馈回路，反馈能产生自身运动的加强过程，在此过程中运动或运作所引起的后果将回授，使原来的趋势得到加强⑭。最终实现政府职能与经济、社会发展有效协同。

图1 政府职能转变动力概念模型

1.政府职能转变的推动力系统

政府职能转变的推动力是指由于政府外部环境的变化产生的对政府职能转变的外部促进作用，推动力系统由经济、社会、技术和全球化四个要素构成，要素之间相互关联（见图2），构成了政府职能转变的推动力系统。

图2 推动力系统因果关系图

（1）经济发展推动政府职能转变。我国改革开放三十多年来，经济发展取得了巨大成就。经济发展所带来的经济环境的变化对政府职能转变的推动主要表现在：一是经济增长从粗放型增长方式向集约型增长方式的转变促使政府职能发生转变，使政府职能由行政指令式的经济干预，转变为向经济发展提供人才、科技支持的公共服务。二是经济环境由短缺经济向过剩经济的转变促使政府职能发生转变，使政府职能从对企业的行政控制转变为对市场秩序的规范和管理。三是生产力水平的提高，导致各类公共事务的内容、数量和性质发生变化，促使政府管理职能发生适应性变化。四是通货膨胀、收入分配、金融危机等阶段性经济问题，促使政府必须根据经济环境的变化适时调整其职能重心。

（2）社会变革推动政府职能转变。一方面，社会进步会推动政府职能的转变。随着我国改革开放的不断深入以及民主法治体系的建立，人们在公民权、自主权方面表现出的公民精神使公众对政府的作用和职责产生前所未有的关注。公众对政府职能产生多元化的认同状态，如社会发生动乱的环境下，公众对政府职能的认同是维持社会的稳定；在经济危机的环境下，公众对政府职能的认同是发展经济。随着社会的进步，人们的文化意识也发生了巨大的变化，对“集权式”政府职能的习惯性依赖逐渐被自主意识所取代，一个相对独立的公民社会推动着政府职能的转变。随着社会的进步，非政府组织（NGO）蓬勃发展起来，这在一定程度上分担了政府提供公共物品的职能，促使政府对其原有的职能进行重组，关注于非政府组织不能企及的更核心的职能。另一方面,社会关系的复杂化会形成一种内部压力促使政府职能发生转变。随着改革开放的不断深入,出现了新的社会阶层和利益群体,导致社会关系趋于复杂化,各种社会矛盾逐渐显现,这就要求政府转变职能,把职能的重心转变到处理即将激化的社会矛盾上。

（3）技术进步推动政府职能转变。信息技术已经成为当今经济活动和社会生活的基石，信息技术的飞速发展及其在行政管理领域的广泛运用，在改变政府行政环境的同时，也推动着政府职能的转变，使其进入高级的政府职能形态，即“电子政府”和“虚拟政府”。信息技术有力地保障了“电子政府”的技术实现，通过技术手段构建一个高效率、高服务品质的政府；同时，通过对信息资源的整合，构建跨越时间和空间的政府服务体系，使“虚拟政府”的实现成为可能。随着信息技术的发展和手机、互联网等新媒体的普及，一些新问题也逐渐凸显，如信息安全、网络暴力等，难以通过信息的管制实现对公共事件的控制和处理，这些问题逐渐进入政府职能的核心领域，改变政府职能的结构分布，从而要求政府职能结构作适当的调整。

（4）全球化推动政府职能的转变。全球化是人类社会发展的必然趋势，经济全球化是世界经济发展的潮流，政治全球化正冲击着现存的国际政治格局，全球化使国家之间的联系越发紧密，在政治、经济、文化等各个领域相互借鉴和同化，政府角色与职能在密切的全球化交往中逐步与国际接轨，实现政府职能的转变。全球化背景下，公众对政府的诉求已不再是传统的发展经济、社会安全、公共服务等领域，公民的行政参与呈现多元形态，既要获取更多的自主权，使政府成为“有限政府”，确保政府行政过程中的公平、公正，又要求政府提供更优质的公共产品和更完善的公共服务，使政府成为“全能政府”。

2.政府职能转变的牵引力系统

政府职能转变的牵引力是指由于政府内部行政生态环境的变化产生的对政府职能转变的内部促进作用，牵引力系统主要由行政范式和管理水平两大要素构成，要素之间相互关联（见图3），构成了政府职能转变的牵引力系统。

图3 牵引力系统因果关系图

（1）公共行政范式的转换。随着20世纪80年代新公共管理运动的兴起，西方公共管理学界以现代经济学和私营企业管理理论和方法为基础，催生出不同于传统公共行政理论的新范式，建立了新公共管理理论。传统的公共行政范式受到广泛质疑，曾经被公认的公共行政基本原则，如科层制、终身雇佣制和行政二分论等，受到了严重的挑战，政府的社会角色以及政府与市场、政府与公民的关系都发生了变化。新公共管理范式改变了传统公共模式下政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,认为政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，而是对社会公众具有高度的回应力和责任感，更加重视政府等公共服务组织提供公共服务的效率和质量。⑮公共行政由传统公共行政范式向新公共行政范式的转换，使得政府对其角色和职能进行重新定位，实现了政府职能的转变。

（2）行政管理水平的提高。政府管理职能的确立，受到政府的内部资源如人、财、物及管理水平等因素的影响，政府职能必须与政府的行政管理水平相适应，政府职能设计在很大程度上受制于内部管理水平。政府行政管理水平的提高、现代管理经验的积累、先进管理技术和方法的运用等组织内部环境的改善，都能促进政府职能体系对社会的适应性，提高政府职能对社会需求满足的程度。同时，这种改善后的组织内部环境会引导政府职能的定位，确保政府职能的转变沿着科学的行政管理方向前进。所以，政府行政管理水平的提高为政府职能的转变提供了前提，提供了直接的引导力。

3.政府职能转变的自我更新力系统

政府职能转变是公共行政系统自我完善的体现。根据组织进化理论，组织通过空间上的扩张和时间上的持续，逐渐变大变强，通过不断适应环境，实现组织进化。创新性决定组织能否长久，模仿性则决定组织的规模，创新性和模仿性是组织的两种基本性质。⑯政府作为特殊的组织，也具有组织进化的特征，政府组织的进化表现为政府职能的转变，即政府职能的自我扩张和自我收敛。政府组织的自我进化构成了政府职能转变的自我更新力系统，因果关系见图4所示。

图4 自我更新力系统因果关系图

（1）政府职能的自我扩张。随着政府组织在时间上的逐渐延续，行政资源表现出较强的流动性，人、财、物等资源会流向那些比较重要的行政部门，使其行政职能得以强化，形成政府职能的自我扩张。如在战争期间，更多的社会资源会流向军事部门，政府保障国家安全和社会稳定的职能得以强化；随着人们生活水平的提高以及科教兴国战略的实施，政府会加大在医疗、教育方面的投入，在提供公共物品职能方面形成自我扩张。

（2）政府职能的自我收敛。正如美国总统托马斯·杰弗逊所言：“最好的政府是管事最少的政府。”有限政府早已成为共识并走向实践，政府职能的边界在逐渐缩小。随着社会自治能力的增强，政府职能会在一些行政领域弱化，最终被社会组织或经济组织所取代。政府组织的创新性会在政府内部形成职能淘汰机制，自发弱化或舍弃那些不再适应行政环境的职能，形成政府职能的自我收敛。

4.政府职能转变的支撑力系统

我国政府职能转变实践中，经济体制改革和政治体制改革决定了政府职能转变的宏观环境，是政府职能转变所有力量的来源，决定着政府职能转变的方向。没有经济和政治体制改革，政府职能转变仅仅是一些细枝末节的修补，不会产生根本性的变革。两大改革构成了政府职能转变的支撑力系统，因果关系见图5所示。

（1）经济体制改革。经过30多年的经济体制改革,我国已经逐步建立了有中国特色的社会主义市场经济体系,国民经济稳步发展的制度基础和运行机制正逐步形成。在计划经济体制下，政府通过指令性的计划和行政手段干预经济和社会管理，是全能型的政府。随着经济体制从计划经济向市场经济的转变，政府职能必须发生根本性的变革，即从微观的经济管理者转变为市场主体的服务者，转变为服务型政府。经济体制改革为政府职能的转变提供了动力源泉，是对政府职能转变的有力支撑。

图5 支撑力系统因果关系图

（2）政治体制改革。政治体制改革主要是指在政治性质和政治总格局不发生变化的情况下，政治关系的调整和变化。由于政治过程缺乏类似市场那样强有力的竞争机制,所以政治意义上的制度变迁往往存在动力机制不足的问题，政治制度比经济制度变迁存在更明显的路径依赖,从而陷入制度变迁的锁定状态。⑰但是，随着经济体制改革的深入，政府往往能够超越不同的利益群体，主动打破原有的制度安排，进行政治体制改革。政治体制改革的主要内容之一就是行政管理体制的改革以及服务型政府的构建，实现真正的社会主义民主。政治体制改革是政府职能转变的制度保障，决定着政府职能转变的方向。

三、政府职能转变的系统动力学分析

1.政府职能转变的系统动力学模型

根据以上分析,考虑通过子系统彼此之间共同的影响因素把四个动力子系统联成政府职能转变动力影响因素的因果关系图，通过政府职能转变动力和政府职能转变程度连接各个子系统，如图6所示。在政府职能转变支撑力系统的作用下，政府职能进行自我扩张或自我收敛，同时，经济体制和政治体制改革使政治、经济、技术及社会环境发生改变，产生了政府职能转变的外部推动力，使公共行政范式的转化和内部行政管理水平的提高产生政府职能转变内部拉动力。四个子系统共同作用于政府使其职能发生转变，政府职能转变后会改变内外行政环境进行新一轮的职能转变。

图6 政府职能转变系统动力学因果关系图

图6只能描述反馈结构的基本方面，不能表示不同性质的变量的区别，表1对模型中的变量进行解释，并建立政府职能转变的系统动力学模型，如图7所示。

表1 模型中的变量

图7 政府职能转变的系统动力学模型

2.主要变量仿真分析

政府职能初始值为500，运行Vensim软件，进行第一次仿真；把经济增长度、社会进步度、技术革新度、全球化程度、行政范式转换度、管理水平体高度、经济体制改革和政治体制改革力度提高10%进行第二次仿真；提高20%进行第三次仿真；降低10%进行第四次仿真。系统仿真分别得到以下仿真结果：

图8 调整动力水平对政府职能转变的影响

由图8可见，第一次仿真为基准值，政府职能值随着政府职能转变动力水平的增加而逐步降低；当经济增长度、社会进步度、技术革新度、全球化程度、行政范式转换度、管理水平体高度、经济体制改革和政治体制改革力度提高10%时，政府职能转变动力增强，政府职能转变速度加快，政府职能值加速降低。

当把仿真周期增加到90个周期时，在其他条件不变的情况下，政府职能以本世纪中期为分界点呈现不同的转变特征，如图9所示。本世纪中期前，政府职能值随经济发展度、社会进步度、技术革新度、全球化程度、行政范式转换度、管理水平体高度、经济体制改革和政治体制改革力度的提高而逐步降低，转变速度趋于稳定；本世纪中期以后，政府职能转变的速度减低，政府职能趋于稳定，最后收敛于80.056的稳定值，政府职能不再发生转变。

图9 政府职能转变总趋势水平

四、结论与启示

在政府职能转变的动力系统中，推动力系统和拉动力系统具有较高的灵敏度，对政府职能转变的促进作用比较明显；自我更新系统和支撑力系统灵敏度较弱，对政府职能转变没有起到直接作用，而起到间接作用。政府职能在多种因素的作用下发生转变，政府职能对经济环境、社会环境和技术环境的变化较为敏感，而对全球化、行政范式转化及管理水平变化的敏感度较低。政府职能在不同的转变动力水平下呈现不同的转变特征，不过政府职能将最终收敛于一个稳定水平，可以视为政府职能的均衡状态。

本文也存在一些问题。政府职能转变的动力问题具有系统动力学问题的特征，可视为一个系统动力学问题进行分析，不过政府职能转变是一个复杂的系统问题，很多变量的数据难以获取，通过替代变量来表示降低了仿真结果的信度。由于各级政府在职能转变过程中的驱动因素是不同的，本文所指的政府职能转变主体主要指中央政府和省、市级地方政府。

注释：

①朱光磊、于丹：《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府职能转变过程的回顾与展望》，《政治学研究》2008年第6期，第 67-72页。

②张锐昕、杨国栋：《网络时代西方国家政府职能转变：动因、对策及启示》，《兰州大学学报》2007年第3期，第108-114页。

③赵龙跃：《社会主义市场经济中的政府职能》，青岛出版社，1995年，第17页。

④[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年，第6页。

⑤施雪华：《政府职能转变模式与政府能力比较分析》，《学习月刊》2005年第3期，第13-16页。

⑥李梅娟、李洪霞：《政府职能转变的动力和阻力分析》，《辽宁行政学院学报》2010年第4期，第18-19页。

⑦汪玮：《我国政府职能转变的动因和路径——新制度主义视角》，《云南行政学院学报》2007年第5期，第110-112页。

⑧罗峰：《浦东综合改革中政府职能转变的动力、路径与启示》，《理论与改革》2011年第4期，第93-98页。

⑨操世元：《论地方政府职能的动力与障碍——以杭州市为例》，《理论导刊》2010年第2期，第54-57页。

⑩何强：《地方政府职能转变的动力机制与路径》，《黑龙江社会科学》2008年第1期，第40-42页。

⑪汪艳、金太军：《政府职能转变之内外动力源的系统论分析》，《唐都学刊》2006年第3期，第50-55页。