刘珮茜

(武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072)

一、政府的“经济人”特性与政府提供基本公共服务的责任

西方古典经济学中的“经济人”假设，认为人具有完全的理性可以让自己做出利益最大化的选择［1］。以布坎南为代表的公共选择学派在政府“经济人”的假设基础上创立了公共选择理论。政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行动是由这些人做出的。在公共选择理论看来，人类社会由两个市场组成，在经济市场上的活动主体是消费者和厂商;在政治市场上的活动主体则是这些政府官员和选民。选民用选票来选择能给他们带来最大利益的公共物品、政治家和法律规章制度，而政府官员、政府机构也在追求自身利益的最大化，即：职位升迁、名望声誉、权力地位、薪水福利等。

在对公共物品的提供上，虽然市场经济本身具有配置资源、提供平等机会的功能，但在实际中市场的竞争往往是不完全的，各种各样的社会势力可能会影响市场的公平性，使得缺乏资源和信息的弱势群体在竞争中处于不利地位，并且市场竞争必然会导致资源的浪费、效率的损失，交易成本也大大增加。因此需要政府来行使提供公共物品的职能，来维护社会的公平，为每个社会成员创造一个谋求个人生存和发展的基本条件。而基本公共服务作为一种公共物品，作为保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件，政府对其的提供自然成为职责所在［2］。

然而前述的“经济人”特性却使政府在行使这项职责时经常出现“政府失灵”的现象。政府往往是公共产品提供者的卖方垄断人，同时又是各具体执行公共事务的行政机构的惟一买方垄断人。这使得政府官员的薪酬和增进行政效率之间无直接联系。政府官员的激励机制缺乏，效率激励的丧失使得政府官员追求财政预算最大化为自己的目标。同时，基本公共服务的供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象，个人偏好的影响使官员在提供公共产品时有所考虑导致资源配置的不公［3］。

二、我国城乡基本公共服务的现状

在我国，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务公共服务是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段我国基本公共服务的主要内容。

城乡基本公共服务均等化指城市和农村的基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务的政府供给打破二元体制的限制，在逐步缩小差距的基础上，最终实现城乡之间的衔接与统一。基本公共服务均等化强调的是一种机会的平等。然而，就我国的城乡基本公共服务现状来看，与均等化还有一段相当大的距离。

我国城乡基本公共服务的差距非常大，有些贫困地区经常达不到国家政策所要求的水平，2003年估算的中国的人类发展指数，城市是0．81，而农村地区只有0．67。除了收入的差距外，这个指数还反映了农村与城市相距甚远的基本公共服务水平。

在义务教育上，农村地区15～64岁的人口没有接受过任何正规教育的比例是8．7%——是城市的3倍多。在城乡教育支出的差距上，以生均教育经费为例，2000年，城镇小学学生人均教育经费1484元，农村仅为798元，农村学生人均经费只想到于城市学生经费的53．77%;2004年，城镇小学学生人均教育经费1980元，农村仅为1326元，农村学生人均经费只相当于城市学生经费的67%，虽然城乡差距有所缩小，但差距仍是显著的［4］。

在医疗卫生服务上，城乡医疗卫生资源配置的不均等相当严重，全国80%的医疗卫生资源集中在城市，相比之下农村医院的卫生资源极度匮乏，医疗设施落后，医护人员素质不高，医疗服务能力低下。农民人均纯收入的增长，远不及县医院门诊和平均住院费用的增长速度，这表明农民医疗服务的可获得性正在恶化。就医疗卫生费用来说，城市的人均卫生费用几乎是农村人均费用的三倍。

在社会保障上，城市社会保障支出占全国社会保障支出的比重一直居于高位。而占全国人口近70%的农民却只享用全部社会保障费用的10%多。覆盖面也差别很大，城镇居民享有多种保障，而农村居民只享有少数几种保险：养老保险、合作医疗保险和最低生活保障。但是这几种保障制度都才建立不久，覆盖面很窄且不能适应农民对社会保障的需求［5］。

三、政府的“经济人”特性对城乡基本公共服务均等化的影响

中国实行的是政治上集权、经济上分权的管理体制，地方政府在经济发展、提供服务上有较大的自主权，但同时中央政府拥有统一的考核机制。长期以来，上级政府就是以GDP、财政收入、招商引资这样的硬指标来考核下级政府的政绩。这种局面下的地方政府出于利益最大化的考虑，奉行着“经济增长才是硬道理”的准则。

只要实现经济的快速增长，其他一切都可以牺牲，包括生态环境、社会公正、职工权益、公共卫生等，这似乎已经成为部分政府官员奉行的原则。发展是硬道理，但是发展却有“硬指标”和“软指标”之分。GDP、财政收入等属于硬指标。而义务教育、医疗卫生、社会保障等都属于软指标。地方的财源本就有限，而地方政府追求所谓政绩，往往热衷于一些看得见、摸得着、见效快、周期短的“硬”公共项目，自然那些“软指标”也就成了被忽略的对象。

这种情况下，政府的“经济人”特性致使政府的很多决策阻碍了城乡服务均等化的进程，具体体现在以下四个方面：

(一)政府的“经济人”特性导致公共支出结构的扭曲

为了实现城乡基本公共服务的均等化，把更多的资金投向基本公共服务领域是非常有必要的。然而，如今我国的公共支出结构可谓是很不平衡。

首先，经济建设支出比重偏高。改革开放30年来，经济建设支出一直在公共支出中占最大的比重。地方政府通常是想方设法的增加投资项目，尽量多的把资金用在城市的基本建设上，这样才符合本地区和地方官员自身的经济与政治利益，不论是从争取中央对地方拨款的角度上，还是从地方官员赢得赞誉获取提拔的角度上看［6］。

其次，行政费用的支出上涨过快。行政费用支出，即财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机关行使其职能所需要的费用支出。改革开放前，行政费用支出占公共支出的比重一直较低，平均只有5．6%。而改革开放后，行政管理费占公共支出比重持续上升，从1978年的4．71%到2006年上升到18．73%，这一比重比许多发达国家都高出许多。政府官员的“经济人”特性可以为此做出很好的解释，为了追求利益的最大化，政府官员面对自己享有的种种福利必然是充分利用甚至投机取巧。“三公”消费已成泛滥。公款吃喝愈演愈烈，年年“禁止”，年年攀升。官员们坐车是越来越豪华。公费旅游也是如此，不少官员借着开会调研的名义旅游。行政费用如此之高，并且很大一部分都没有用在需要的地方，这种资金的浪费和缺乏效率的配置又进一步影响了对农村基本公共服务体系的构建。

此外，随着财政收入不断增长，公共服务性支出占财政支出的比重反而不断下降。不少公共服务都具有很强的正外部性，但是对其的投入要取得回报可能需要相当长一段时间，比如教育和医疗。政府官员仅仅考虑的是自己任内的政绩，这种见效慢的投资显然不符合他们的利益需求。所以公共服务性的支出比重一直偏低，就拿教育为例，教育支出占GDP的比重从未超过4%，这与发达国家的比例有着相当大的差距。这种公共服务支出的不足在农村尤为严重，广大农民甚至基本被排除在现代保障体系之外，直至2007年才开始在农村建立最低生活保障体系。可见公共支出在对农村的基本公共服务体系上投入远远不够。

在这种状况下，没有足够的资金，农村基本公共服务很难得到改善，城乡公共服务均等化也就无从谈起。

(二)政府的“经济人”特性导致工作重心的严重偏向性

不难看出，对于地方政府官员来说，他们的工作重心一般都放在城区，因为无论是GDP还是财政收入，大部分都与第二、三产业有关，所以政府对农村的关注极少。在基本公共服务的提供上，中央政府支出的比重本就较低，主要靠地方政府。而由于前述原因，地方政府本就对基本公共服务的投入很少，再加上工作重心严重偏向城市，农村的发展无形中被边缘化。

就现状来讲，在包括义务教育、医疗卫生、社会保障等的多个方面，政府都存在着严重的城市偏向。当然，这其中也有它的原因：

首先，农村的底子薄、基础弱，基本公共服务的覆盖面本就很窄，硬件设施也比城市落后很多，要想对其进行改善，需要投入的资金比城市要多得多。

其次，城乡管理体制的不协调。城市由于人口集中，地域集中，管理相对来说比较集中，有利于公共服务的保障和落实。而农村由于人口分散，地域分散，交通条件和地理条件的限制，实行的是一种县乡分级管理体制，管理的难度和成本都要大得多而且不利于资金的调配使用。所以政府官员作为“经济人”会考虑到这种因素造成的资源浪费，显然，把较大比重的基本公共服务经费投入到城市会得到更好的落实，资源浪费也会大大减少，投入也会得到更高的回报。

此外，把更多的投入放在城市的基本公共服务上对地方政府来讲也是一种“面子工程”。就拿教育为例，不难发现，在一些地方中小学的基础设施建设已经成为“政绩工程”，各地政府也往往会大力培养几所重点示范学校。过多的款项流入一些重点示范学校的硬件设施建设，各种形象工程屡见不鲜，造成资金的极大浪费。而农村一些学校的校舍破烂不堪，却经常无人问津。这很大程度上阻碍了城乡教育的均等化。

由此看来，地方政府这种严重的城市偏向性，对城乡公共服务均等化进程也是一种致命的打击。

(三)政府的“经济人”特性导致转移支付很大程度上的失效

转移支付是平衡中央与地方财政关系的最常用也最有效的财政手段，主要是为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平各异而产生的政府收入差距，以保证各地区的政府能够按照国家统一的标准为社会提供服务，从而实现基本公共服务的均等化。

然而现行的转移支付体制还不完善，并没有专门的法律规范来明确规定和约束中央及地方各级政府的财政转移支付行为，这就造成在转移支付中人为的操作因素很大。各地政府出于“经济人”的特性，竞相争先恐后地争取转移支付资金。甚至形成了“跑部钱进”的局面，中央拥有大量用于转移支付的资金，而对各级政府来说，多跑多得，少跑少得，不跑不得。由于“经济人”特性的存在，这些资金很难按照一个公平的标准进行分配，各地官员为了自己的利益必然用各种方法来争取地方资金，送礼、贿赂屡见不鲜，而中央官员出于自身利益的考量也很难做到公正。这就导致了往往是有资源的地方拿到了资金，而最缺钱的地方却并没有得到转移支付。在这种情况下，贫困的地区将一直无法改善农村基本公共服务的情况，而拿到资金的地方政府出于经济增长的考量也很难将转移支付资金投入到农村的公共服务建设中去。这样，转移支付的资金并未用在需要的地方，农村的公共服务状况也并未得到改善。

(四)政府的“经济人”特性决定了农民很难拥有畅通的利益表达渠道

由于农村人口分散、地域分散的特点，在管理上很容易形成信息不对称的情况，即地方政府和中央政府无法很好的了解农村基本公共服务落实的情况。这样一来，农民就需要有通畅的利益表达渠道来向上级政府反映问题。然而城市居民和农村居民现在可谓形成了两大利益集团，农民尽管人数众多，但显然处于弱势地位。

对各级政府的官员来说，出于“经济人”特性，经常对农民的上访采取不闻不问的态度，而由于出现越级上访现象会对政绩产生影响，针对上访者的暴力行为时有发生。最后使信访形同虚设，农民的很多问题都得不到重视和解决，甚至激化了矛盾也让农民对信访部门失去信心。

农民反映问题的另一渠道——媒体也经常不能得到很好的利用，首先媒体机构处于利益的考量会报告那些吸引观众眼球的事情，农民的利益问题难以得到他们的注意。某些地方政府官员为了自己的声誉和职位的稳固，出于“经济人”的特性，甚至会用权利去干预媒体。导致这一条渠道也不能很好地反映农民的利益情况。

农民的利益表达渠道不畅，让他们面对种种不公的基本公共服务体系无法有效发出自己的声音，只有被动地成为政策的接受者，中央政府也很难了解到真实情况。这样使城乡基本公共服务差距的缩小难上加难。

四、结论

经由上述分析，可见政府的“经济人”特性在城乡基本公共服务均等化的进程中有着举足轻重的影响，并很大程度上阻碍了这一进程。既然政府的“经济人”特性是客观存在不可消除的，要规避这种特性带来的不良影响，只能从思想观念的改变和机制的完善上来做出改善。

1．改变行为首先要从观念和价值层面开始。为了克服“经济人”特性在基本公共服务供给中造成的不良影响，首先就要摆脱几千年来所形成的官本位的官僚制度，树立以人为本的服务意识，提高政府官员的服务理念，并在选取政府官员和日后职位上的竞争中更多的考察他们的服务水平。此外，要建立政府官员的责任观念，不仅使对上级的负责，更重要的是对公民负责，对公民反映的问题不能不闻不问，应该积极地给予回应并制定解决方案。

然而，我国传统的行政文化有着深厚的根源，建立起全新的理念并非易事，这是一个需要潜移默化、漫长的过程。所以，以下两种方法在短期内显然更为适用。

2．转变政府的激励机制。可以从两个方面展开：一是改革官员考核指标，如今多是以政府官员履行经济责任和完成GDP增长的情况作为政绩考核、官职升迁的主要标准。这种现状需要改变。在对政府官员的政绩考核中应该更多的以公民的满意性为首要价值尺度，从而避免这种“以GDP论英雄”的现状。二是建立与社会利益联系更紧密更一致的激励机制［7］。如今的政府机关大都存在着铁饭碗的问题，政府官员在行政上不作为且效率低的现象很多。而且政府官员为了实现自身利益最大化，就不惜运用手中的权利来寻租，导致腐败现象滋生。只有让公务员的利益与社会福利紧紧挂钩时，才能遏制这种现象。在对政府官员的评定中，人民认可度最高的应该得到一定奖励。要从整体上提高政府官员的素质，调动其积极性。

3．建立更完善的监管机制，首先要求向公民公开政府的公共信息，为公民的有效监督创造良好的条件。为了实现监督权公平，就要建立“阳光政府”工程，强化政府运作的透明度和公民公共管理的参与度。其次，要建立有效的“行政责任追究机制”，明确对政府官员的失职甚至违法行为的责任追究和惩罚措施。通过制度的完善让行政主体不得不规范地进行运作，从而对官员的权利有所牵制，也增加他们对腐败行为的心理负担。除此以外，社会各界尤其是新闻媒体都应该参与到对政府行为的监督中来。如今，在新媒体、自媒体高速发展的环境下，新闻媒体甚至是普通民众已经很大程度上参与到这种监督中来，相信政府运作的透明化也会成为趋势。

［1］ 詹姆斯·M·布坎南．自由、市场与国家［M］．北京：北京经济学院出版社，1988．

［2］ 李伟．我国基本公共服务均等化研究［M］．北京：研究经济科学出版社，2010．

［3］ 詹姆斯·M·布坎南．福利民主政体中的财政危机及其对公共投资的影响［J］．财政研究，1997(12)．

［4］ 樊继达．统筹城乡发展中的基本公共服务均等化［M］．北京：中国财政经济出版社，2008．

［5］ 世界银行东亚与太平洋地区．改善农村公共服务［R］．北京：中信出版社，2008．

［6］ 张红．政府的“‘经济人’特性研究”［J］．经济与管理，2003(12)．

［7］ 吴学军．公共产品供给的制度性选择、障碍及其对策——基于政府经济人特征的分析［J］．前沿，2007(5)．