吴 倩，孙 锐，熊千翔

(1.武汉海关，湖北 武汉 430010;2.国家工商银行，北京 100081;3.韩瑞大学，韩国 瑞山 356－706)

随着经济全球化的进程加快，各国之间的联系日益紧密，各国对外贸易依存度极大提高，世界多极化、贸易便利化、经济全球化已形成高速经济浪潮席卷各国。海关作为国家进出境监督管理核心部门，承担着监管进出口贸易、征收关税、打击走私、维护贸易安全、促进经济发展等重大职责。因此，积极探索海关风险管理的新思路、新模式，既是建立健全现代化海关制度，确保我国贸易和经济安全的迫切需求，也是推行海关管理体制改革、整合海关资源，提高管理水平和综合效益的紧迫任务，是当前最重要和最迫切研究的课题。

一、海关风险管理的定义

国际海关组织和部分外国海关都对海关风险管理进行过定义，而其内涵也在实践过程中不断发展。笔者认为海关风险管理是指:海关部门系统地运用风险管理手段对各业务、职能环节的风险进行监测、识别、评估和控制，提高应对和解决风险的水平，为海关管理科学决策提供有力支持，从而减少和避免风险造成的危害和损失，达到海关管理的总体目标。

海关风险管理主要的程序包括风险信息采集、风险特征识别、风险分析与评估、风险处置与反馈、绩效评估以及业务流程优化。其整体框架的构建是从服务领导决策、服务职能管理和服务业务操作三个层面的需要出发，通过运用各种技术手段，实现了在前期管理、通关监管和后续管理环节之间对各种风险有效监控、及时处置的目的。

对海关风险管理的定义，可以从以下三个方面加深理解:

首先，海关风险管理具有很强的目的性。主要关注的是海关工作领域的各类风险。从科学意义上区分，海关风险管理侧重于纯粹风险，即通过风险管理最大限度地防范、控制、减少或避免各类风险和可能的潜在损失，即纯粹风险;同时也关注海关管理带来的收益，即投机风险。因此，海关风险管理的目的:既是有效的防范控制和化解各类风险，又是促进各项工作的开展，推进各项事业的进步，全面提高管理水平和综合效益。

其次，海关风险管理是一个系统化的过程。一般包括信息采集、识别、分析、评价和风险处置绩效评估以及风险信息的交流等过程，而且这个过程是周而复始、循环往复的。因此，海关风险管理是一项专业技术性很强的管理工作，不同于一般管理的过程。

其三，海关风险管理是一项整合性的工作。海关风险管理要有效开展，就必须与海关自身的发展战略和各项管理活动有机结合起来，对人、财、物和信息等资源配置发挥指导作用，从而将风险管理的机能分散至其他海关管理中，提高海关管理的整体效能。因此，海关风险管理是一项具有战略意义的整合性工作，是其他管理活动的有效整合。

二、我国海关风险管理的特点

海关和其它机构一样需要风险管理，但与银行、保险、贸易、工业等许多行业相比，海关风险管理具有其自身的特点。主要体现在四性上:

(一)主体的全员性

海关的风险是一个系统风险，是海关内部各个子系统风险的有机组合体，这必然要求处在海关这个系统各个“节点”上的关员对各自的风险进行有效的管理。风险管理工作是覆盖海关全业务领域的，各个关员进行风险管理的目的就是使风险最小化，因此，海关每个关员都是风险管理的主体，都可以发挥各自的专业优势，形成合力，齐抓共管。

(二)方式的预先性

海关风险管理从本质上说是一种事前管理，而不是事后管理，即不是等到风险发生后才意识到存在风险。相对于其他管理方式而言，海关风险管理是一种积极的管理方式，要求事先对海关风险进行科学的分析和预测，识别各种潜在风险及其发生的可能性，运用科学的分析预测得出的结论来指导海关管理工作。海关风险管理还要求海关在作出管理决策、设计监管模式、贯彻执行政策等任何时候，都要把风险意识贯穿其中，在设计各种方案时预先将防范海关风险考虑其中。

(三)决策的动态性

海关不仅肩负着监管、征税、缉私和统计等法律授予的4大职能，又增加了海关稽查、知识产权海关保护、保税和加工贸易监管、口岸管理等4项新任务。由于存在着大量的不能由海关所左右的不确定性因素，致使海关在管理活动中面临着诸多风险。在管理过程中，不论是出于自觉还是潜意识，海关管理者实际上都要不同程度的冒一定风险做出决策。海关的整个管理过程中时时刻刻都存在风险，海关风险管理既要重视风险管理的信息收集、问题的分析、风险的识别等，又要重视风险的监控、处置和绩效考评。由于海关风险是多变和不确定的，这就必然要求海关风险管理的决策者在进行风险管理决策时采取动态性的决策，即海关风险管理的方法策略要随着环境的变化而变化。对于一些深层次的海关风险，在决策时，要深入调查研究，广泛搜集种类信息，优化资源配置，制订切实事行措施防范和控制风险。

(四)范围的广泛性

海关风险管理是一项系统工程，涉及面广、服务对象多、活动范围大，既涉及到海关内各层级、各部门、各环节的具体工作开展，又涉及到关外、境外和国外的交往、合作和监管等有关事宜。海关风险管理不仅应用于海关各项业务建设和队伍建设，还应用于海关的廉政建设和文化建设等等。因此，加强海关风险管理，就是加强海关各项业务建设、加强海关事业全面发展。

三、我国海关风险管理的内容

海关风险存在于海关管理的整个过程和各个环节，主要是指导致进出口贸易、国内产业或公众蒙受损失或危害的不守法事情发生的机会或可能性程度［1］。我们可以对海关管理过程中出现的风险从不同角度进行分析:

(一)内部风险

是指来自海关系统内部的各种不确定因素引发的风险，主要包括海关法律制度不合理或不完善、海关管理程序执行不到位或执法不严格等因素所引发的风险。比如，法律法规无明确规定造成海关自由裁量度过大，或程序不严密造成的海关执法过程中未发现或忽略问题所带来的风险;海关执法队伍的配置和素质造成的风险，如人手不足带来的实际监管不到位，或监管人员素质较低带来的廉政风险等。

(二)外部风险

海关外部风险即来自海关系统外部各种不确定因素引起的风险，主要包括自然风险、政治风险、海关管理客体违法风险、社会经济运行风险等。比如，受到自然界各种不确定因素的影响导致的海关风险;国际和国内政治、经济形势发生变化造成的风险;国家法规、政策多变带来的风险;海关管理客体不遵守海关的监管规定，故意走私违法形成的风险等。

(三)执法风险

是指海关工作人员在执法过程中受到各种因素的影响，未能按海关预期的监管目的和目标要求执法而形成的风险。它既包括海关人员自身执法不当的风险，也包括海关人员执法行为受到抗拒、阻挠、干扰等的风险。执法风险既可由主观故意引起，也可由过失引起，还可以由客观因素引起。

(四)廉政风险

是指海关工作人员在行政执法和行政管理过程中，违反海关执法规定和廉政纪律，滋生腐败而给国家和人民遭受损失的可能性。它是由主观故意引起的。少数海关工作人员自身廉洁自律意识不强，世界观、人生观、价值观畸形，以权谋私，搞权钱交易，各种腐败现象和腐败问题由此而产生。

(五)涉税风险

广义上是指在海关进出口监管过程中，实质影响海关税收征管的潜在威胁，其结果是导致国家税收收入减少和应征税款流失。

(六)非涉税风险

是指海关在日常管理工作中所面临的管理责任风险，其不直接影响税收减少或损失，但其结果是海关或海关人员在执法过程中要承担相应的管理责任。此类风险包括国家政治安全风险、社会公众安全风险、环境保护风险、知识产权包括风险等。

此外，海关风险还可以按照海关业务类型的不同，划分为海关缉私风险、海关稽查风险、海关税收风险、海关监管风险等。

四、我国海关风险管理的实践

(一)我国海关风险管理思路的演变

自20世纪80年代以来，国际上掀起了海关现代化的改革浪潮。在这场改革的浪潮中，越来越重视国际贸易的便利和安全，在各层面广泛应用信用管理、风险管理和海关稽查等现代管理方法和理念，使海关改革呈现以下四个趋势:

1.管理理念从“行政主导”向“客户导向”转变

这种转变提高了贸易的运作效率，促进了经济的发展，其要点有三个方面:一是扩大客户的范畴，客户不再限于进出境旅客、报关行、企业等这些传统的监管对象，还包括各类与海关相关的机构和社会组织。二是改变海关的服务观念，认为海关的征税和监管也属于服务，从根本上是对客户利益的维护和保障。三是把“客户导向”作为一项重要的战略来实施和贯彻。让这一观念扎根在每一位海关工作者的脑海里，并贯穿到海关工作的各个层面和环节中。通过提高管理信息化水平、完善决策信息系统、建立海关文化和评估机制等现代化管理手段，有效地促进了海关的工作效率和经济贸易的发展。

2.管理对象从“以物为主”向“物和人并重”转变

以物为主的海关风险管理理念过多关注具体通关过程中的货物和单证，见物不见人，很大程度上忽略了管理相对人和管理者，导致海关风险管理抓不住要点，偏离了以人为本这一要旨，没有最大限度地满足关员和管理相对人的发展要求。

物和人并重这一观念的转变强调人和物并重、以人为本，将管理相对人和关员至于中心的位置，强调一切服务和管理都要围绕两者进行和展开，是为了满足他们多方面的需求和利益，实现其全面、自由和充分的发展。

3.管理方法从单一模式向分类管理转变

目前海关工作中存在着日益增长的工作量和业务量与人力资源有限这一根本矛盾，为了保证海关工作的严密性和高效运作，就必须启用企业分类管理、以企业为单元的新型监管模式，这一转变是海关制度现代化的重要基础，是实现海关资源合理配置的重要手段，是海关管理理念的重大变革和突破。

4.管理方式从各自为战向广泛合作转变

以往的海关各自为战，联系合作和互动性不强，导致了海关部门的工作效率难以进一步提高，甚至重复劳动。现在这种管理方式的转变则加强了海关与其它部门的长效合作机制，通过大通关建设、跨领域跨部门的相关合作，在情报、物流、缉私、技术、化验、统计、关税、监管等各项业务上信息共享、广泛合作、相互协调，执法互动，极其有效地整合了管理资源，提高了通关效率和协调工作能力。

(二)我国海关风险管理的基本原则

1.统筹规划，整合资源

按照以风险管理机制统筹海关各项业务改革的要求，统筹规划、整合资源、形成合力、齐抓共管，把风险管理融入各类业务、队伍和各类管理的综合类改革之中，整合各类信息资源，合理分配人力资源，明确部门职责分工，克服层级和部门界限带来的条块分割缺陷，将风险管理贯穿于海关各项工作，形成工作合力，确保现代海关制度建设总体目标的实现。

2.分类指导，协调推进

根据海关不同工作领域的业务特点和对风险管理的实际需求，在坚持集中式风险管理模式的同时，要突出重点、兼顾一般，对海关的各项业务和管理对象实施分类指导、进行科学分工，依靠各部门的共同参与，综合运用各种手段，提高海关风险管理整体效能。各单位、各海关在推进风险管理中分步实施、整体推进，各部门、各环节、各单位在推进风险管理中通力合作、协调推进，各层次、各岗位加强配合、相互协调，共同推进风险管理机制建设。

3.完善制度，规范管理

针对当前风险管理机制建设中的薄弱环节，大力推动配套设施建设，逐步建立其配合密切的风险管理运作模式，规范各部门、各环节作业流程和操作规程，为风险管理的顺利实施提供制度保障，为准确把握管理重点提供可靠依据，为合理调配管理资源提供有效指导，为建立的风险管理运行机制模式提供有力支持。

4.优势互补，联合研判

海关各部门应充分发挥自身优势，在具体工作中要加强风险分析协作，发现问题后要快速进行联合分析研判，共同快速解决问题。研判内容涉及海关内部执法，管理和严政风险的，督察内审和纪检督察部门应提前介入，构建“双能驱动，双折双控”风险防控运行机制，同步提高内、外部风险防控水平。

5.勇于创新，重在实效

借鉴发达国家海关推行风险管理的先进理念和方法，结合我国行政管理体制改革发展的方向和我国海关管理体制、职能变化等方面的实际情况，大胆创新，勇于实践，总结经验，转化成果，实现风险管理实际应用和机制建设的新突破。坚持从实际出发，以需求为导向，准确把握中心环节的定位与作用，确保制定的目标、任务、方法、途径等切实可行，力求实效。

［1］陈忠阳.金融风险分析与管理研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［2］程恩富，胡乐明.新制度经济学［M］.北京:经济日报出版社，2005.

［3］丹尼尔·A·雷恩.管理思想的演变［M］.北京:中国社会科学出版社，1986.

［4］高仁祥.对海关风险管理组织机构和运行机制的思考［J］.上海海关高等专科学校学报，2001，(2).

［5］高融昆.中国海关的制度创新和管理变革［M］.北京:经济管理出版社，2002.

［6］葛磊.美国海关重组研究［J］.海关研究，1996，(10).