文 邱 峰 中国人民银行镇江市中心支行

开征水资源税的探索（下）
——中国应对水资源问题之策

文/邱 峰 中国人民银行镇江市中心支行

4 借鉴国外经验，探索我国水资源税的开征

4.1 水资源税的目标定位——资源管理目标

将水资源全面纳入资源税征收范围，符合财税理性，且并不与税制改革的主基调——结构性减税相背，有利于节约水资源，但对水资源税尚存的疑虑主要是实际操作层面。水资源税若作为节水减污的手段，需解决负外部性问题，即资源管理目标；若作为新兴税源，需满足税收规模最大化，即收入目标。水资源税开征会面临资源管理目标与收入目标的冲突：收入管理部门基于收入最大化且不损害税基来设计税率，而水资源管理部门则希望提高税率的设计为浪费和污染提供有效的约束机制。

水资源税是否会重蹈烟草税等类似税种的覆辙？当人们已经适应并把烟草税看成吸烟必须付出的代价，而忽略烟草税的设计初衷时，通过税收遏制吸烟不再有效，征收烟草税已由原来最初的目标已演变成重要的收入。燃油税也未实现“公平和减轻交通负担、为公路建设筹集资金”的开征初衷，公路收费依然比比皆是。开征水资源税不是涨价的借口，更不该将创收作为征税的直接意图，让消费者承担财政增收义务。同时，由于开征水资源税，将增加生活负担，作为生活的必需品，水资源税设计的着眼点应以不影响或基本不影响贫困群体或低收入群体的生活质量为准绳。

4.2 水资源税的征税对象、计税依据

开征水资源税，首要是界定水资源税的征收对象，并能体现税收量能课征、公平税负的原则。我国的水资源税也应分为水税和水污染税，而污水处理费部分，还是应该以费的形式出现，即实行税、费并行的策略。水税是以开采或使用的各种天然水作为课税对象，包括地表水、地下水、矿泉水、地热水等，而不含经加工后的水，如纯净水，计税依据应为开采或使用水资源的吨位或立方米。对于纳税人而言，应对一切水资源的开采者和使用者均征收水税，以体现公平性和调节水资源配置的功效。水污染税则应借鉴德国的经验，以直接排入水域的污水作为课税对象，计税依据按污水的有害单位计算，且有害单位的评估要与当时的科技水平相符。同时，若污水经排污管道排入水处理厂，则产生污水的单位应向污水处理厂交纳污水处理费，而不是交税。若污水处理厂排放处理过的水符合标准，不征税；不符合标准，应向水处理厂征收水污染税。

4.3 水资源税税率设计——差别性

税率是计算税额的尺度，合适的征收标准对水资源税的效用发挥具有重要的影响。充分考虑纳税人负担能力和保护治理成本的同时，汲取荷兰地下水税税率设置的教训，税率不宜过高，以免抑制社会生产；然而也不宜过低，过低则难以发挥调控效应。同时，水资源作为典型的公共环境财产，应体现责任和义务的统一，用水即须缴费，多用水多缴税；还应体现层次划分，特别是对于肆意浪费行为，征收高额水资源税。同时，税率设计还应考虑水资源开采对环境的损害成本。

由于各地的气候条件、水资源分布总量、人口密度、产业发展程度等差异性，全国不能统一实行单一税率。国家可制定一个基本税率，各省（市）根据当地的实际情况在规定的范围内自行上下调整。生活用水作为必需品，应选择超额累进税率，可以按户设定标准用水量，在标准之内实行较低档的税率，对于超标准部分课以重税，以不加重低收入群体的负担以及有效地限制浪费；生产用水，为了鼓励规模化和公平竞争，应采用比例税率。同时，地区存在差别，生活用水采用地区差别的累进税率，生产用水采用地区差别的比例税率。借鉴法国因地制宜、差别对待的税率设计，水资源的稀缺程度越高，税率越高；水质条件越好，税率越高；水资源时空分布越均匀，税率越高；注重行业的差异性。同时，借鉴德国经验，地下水开发宜采用较高的税率。

借鉴荷兰差别税率以及法国的定额税率设计，对于生活废水污染分散、无法监控且污染性质基本相同的特性，应从征收成本考虑，可对每户按年计征固定数额水污染税，或按每吨水计征。对于工业污水，由于性质不同，应从公平和资源配置效率的角度，宜采用比例税率，但应给每个企业确定一个污染限量，超过予以加征。同时，为了鼓励治理污染，应着手制定各种弃物、污染物和有毒物质的排放浓度标准，对未超标的企业实行免税或低税率政策；对超过标准的企业，则应视其对环境的污染程度及净化的处理成本，确定不同的税率。

4.4 水资源税征税主体——地税部门为主体、多部门协作

资源税已经明确为地方税种，而水资源税法从属于资源税法，因此水资源税理应全额纳入地方财政，其征税主体应由地税部门取代各级水行政主管部门征收。由地税部门征收有利于将税款用于当地水资源的研究、开发与保护。水资源税的征收应借鉴俄罗斯的做法，地税部门应加强与水利部门、环保部门、统计部门之间的协作。地税部门根据水利部门、统计部门提供的相关信息资料以及环保部门的检测报告征收水资源税，确保税款及时、足额的缴纳。同时，基于“稳步前进，逐步完善”的原则，可以先考虑工业废水，再涉及农业废水和生活污水。

4.5 水资源税优惠举措——奖惩并施

资源税改革在把握好提高税负总体方向的同时，也应在政策上体现奖惩并用的原则。参照法国水污染税，对于采用节水、减污技术、设备的企业，政府予以支持和奖励，给予低税率的税收优惠，亦可采用税收递延、加速折旧等间接减免优惠，必要时调用水资源税款给予额外补贴；对于进口的治污设备、节水设备、环境监测和研究器材等先进的环保产品，应减免进口关税等相关税收；对于水资源保护友好产业，实行较低的税率；对于农业、牧业、林业的灌溉取水和水产养殖用水，在限额内的予以免税；对于城市绿化用水等公益性用水给予免税；对低收入群体的基本生活用水应给予适当减免；对于再生水等资源循环利用、综合利用行为给予减免；对于耗水、排污量较大的行业中投入清洁高效用水的工艺和设备的研发资金给予减免税优惠。同时，对于在生产上受影响较大，并有可能向下游转嫁的中小企业，要实施相应的财政补贴，或税收优惠；对于居民而言，应及时提高低保标准，确保低收入群体的生活必需消费。

4.6水资源税用途——专款专用

水资源税必须体现“取之于民、用之于民”原则，吸取多个国家的经验，单独列账，税款专用，促进水资源的可持续利用。一方面，税款专用，用途明确，适时公开税款去向，可让新税种的水资源税更易被接受和赞同；另一方面，不至于被挤占、挪用。水资源税款应专门用于水资源与水环境的恢复与整治，重大水资源破坏事件的调查处理，节水与水环境环保奖励，节水、洁水设备的研发与生产，农业节水灌溉系统的建立，农村饮用水安全保障工程建设与改善（农村尚有近3亿人口饮水不安全），还应以“水补贴”方式对困难群体进行直补。水资源税只有真正做到专款专用，开征的意义才能显现。