被征地农民土地承包经营权审核问题思考

2013-04-18梁燕心

福建农业科技 2013年5期

梁燕心

(福建省龙海市农业局 363100)

近年来，福建省为保障被征地农民权利出台了不少政策，如省政府办公厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》、《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的补充通知》，省农业厅、省国土资源厅《关于印发福建省被征地农民养老保障对象审核办法的通知》等文件，明确了农业部门审核农户土地承包经营权的职责。为了做好被征地农民养老保障对象的审核工作，本文结合审核工作实际，分析农村土地承包经营权存在的问题，并对如何审核确认被征地农民养老保障对象的土地承包经营权提出解决的办法。

1 农村土地承包工作存在的问题

福建省农村土地承包经营权证书登记发放工作1998年由省农办负责，证书统一由省农办印制，承包期按照政策规定统一定为30年，从1998年到2028年12月31日期满。2003年国家《农村土地承包法》颁布实施后，明确规定农村土地承包的主管部门是农业行政主管部门，农业部门才开始负责此项工作。由于当时登记发证时间紧、任务重、牵涉面广，农村土地承包经营权证书登记发放存在不少问题。

1.1 证书本身存在的问题

由于强调维持承包土地的稳定，要求在第一轮土地承包15年的基础上再延包30年，没有考虑土地经过15年的变动状况发证，造成诸多问题。主要有以下几种情况:一是有证无地、有地无证;二是证地记载事项不符，如面积、人数、地块等，有的只登记面积，其他事项记载不全或没有记载，实行“双田制”的村只登记口粮田面积，没有登记责任田面积;三是手续不完整，没有签名盖章，有的代签 (没有委托)、冒签等;四是有些农户把土地流转给别的农户经营，而在发证时没有核实清楚，造成把这些农户的土地登记为实际经营土地的农户，并把经营权证书发给该农户;五是个别村把村组预留的机动地办到村组长的经营权证书上。

1.2 证书没有发放给农户

由于证书存在问题，造成相当部分的村至今还没有把证书发给农户。

1.3 尚有部分村组至今未完成土地承包工作

主要原因是群众意见不一，承包方案难确定而未承包，其次是对果树难以分割而未承包。

1.4 延包发证后出现的问题

除了少数村维持不变外，多数村为了解决人地矛盾问题，对承包地进行了调整，有的1～3年调整1次，有的5年调整1次;有的采用动账不动地的方式进行调整，即对嫁出和死亡减人的农户，要交一定数额的口粮款给村组，由村组分配给娶入和出生增人的农户，特别是采用“双田制”的村，多数采用此方式。

1.5 农业综合开发和种养结构调整，改变了土地的现状，导致出现证地不一的问题

农业综合开发政府投入大，且经过多年实施，基本覆盖全市所有乡镇，开发改造的面积很大;种养结构调整，单把农田改造成池塘养虾养鱼面积就很大。

1.6 户口回迁的问题

近几年出现部分原来已经“农转非”的人员，将户口回迁到农村，要求村组分给田地承包经营;甚至出现部分国家干部也把户口迁回农村，除要求分地外，还要求分配宅基地盖房、分配土地补偿款等不合理的要求。

1.7 大中专生户口问题

国家实行大中专生省内不迁移户口，省外迁不迁自愿的政策，多数大中专生的户口都留在原籍，毕业后就业工作除少数迁移外，多数仍留在原籍，而这些人有相当一部分被行政机关或事业单位录用，由于农村土地承包法规定只有全家户口迁入市区市，村集体才可收回经营权，因而对这些人是否享有社会保障也需加以界定。

此外，还存在个别村组非法收回农民承包地，个别村因城市建设和发展工业需要，征地时间早，征地补偿标准低，已基本没有土地，人均土地早已低于县级区域人均土地面积的30%。如何让这些村被征地农民享有社会保障，其保障对象如何确认，也需研究解决。

2 对被征地农民社会保障对象确认的几点意见

鉴于上述问题，笔者认为，如按照1998年发放的土地承包经营权证书作为审核确认被征地农民保障对象的依据，不仅操作难度大，而且可能给农村社会带来诸多不稳定因素，为此提出以下几点解决办法。

2.1 耕地面积的确定

应以1998年第二轮土地承包耕地范围为准，不能扩大或缩小范围，具体可由村组按第二轮土地承包底册的面积和当时的人口数，重新进行填报《第二轮土地延包耕地面积及人口统计表》，并计算出人均面积，作为第二轮土地延包人均土地承包经营权的面积，报所在乡镇政府核对，然后由乡镇政府报县级农业、国土资源、劳动社会保障部门备案，作为村组第二轮土地承包经营权面积的审核依据。对预留的机动地和实行“双田制”的村组应将口粮田与责任田的面积合并计算，计入农户的承包面积进行填报。

2.2 享有第二轮土地承包的人口范围

应包括有第二轮土地承包经营权的农民，含参军、在校大中专生、婚嫁和服刑人员。由于《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的补充通知》规定，纳入被征地农民养老保障制度的范围是在征地时享有农村集体耕地承包权的在册农业人口。笔者认为应该是征地时的在册农业人口，这是因为农村土地承包权是以人分地，按户承包的耕地承包，也就是说第二轮承包后增加的农民人口，也享有承包权，只是因为承包期30年未到期，村组没有土地让其承包而已。

2.3 对以下人口不同情况的处理原则

一是第二轮土地承包完成后城镇居民回迁农村的户口 (以下简称“非转农”)的处理。主要是以前“农转非”的人员，把户口又“非转农”迁回到农村的人员，这些人回到农村不仅要求分配宅基地，而且要求分土地补偿款等等。对这些人员的处理应该认为是迁回居住，而不是把户口转为农民，应该把其认定为居民户口。二是毕业参加工作的大中专生，可按就业情况进行处理。对考上公务员、事业单位、国企的大中专生，不应列入被征地农民社会保障对象，对在私企、外企、自谋职业者，可以列入被征地农民社会保障对象。三是参军转为军官的也不应列入被征地农民社会保障对象。