薛寒

（安徽财经大学，安徽 蚌埠233030）

我国城管执法存在的问题及其对策

薛寒

（安徽财经大学，安徽 蚌埠233030）

随着现代城市的不断发展，城管执法活动中出现的问题层出不穷。城管执法没有专门的法律依据，缺乏先进的执法理念，执法方式粗糙，暴力执法、程序违法现象频频发生。此外，城管执法范围模糊、行政自由裁量权过宽等问题都成为了阻碍城管科学执法的拦路虎。为解决此问题，国家应当健全法律体系，城管应当转变执法理念、加强队伍建设，其他相关部门则应完善监督机制。

城管；执法

自1997年北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队以来，城管已在我国执法了16年。在这16年中，城管执法对于城市的建设和发展发挥了不可磨灭的作用，但一系列暴力执法事件的发生，又一次次地将城管执法工作推上了社会舆论的风口浪尖。为了城市更好地发展，为了让人们的生活更加美好，研究城管执法存在的问题及其对策具有重要的现实意义。

一、城管执法概述

城管，即城市管理，“是以城市为对象，对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务于经营行为的过程。它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理以及生态环境管理等，是一种复杂综合的系统管理，是多层次、分系统、从宏观到微观纵横交织的网络管理”[1]。规范的城市管理对于处在转型期的中国显得尤为重要。

很多专家学者都对城管一词进行过阐述，但是他们对这一概念的认定往往是从宏观的、客观的角度，给出的阐述是理性的，但也是冷漠的。因为他们从未站在城管的对立面，从未切身体会过何为城管。在小贩们的眼里，城管不再是一个带有学术意义的专用名词，而是一群能够随时没收他们吃饭家伙的孔武有力的人，一群他们见了就要跑的人。

《泰晤士报》对中国城管的定义是“中国地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件。”《卫报》认为中国城管是“一些处理轻微犯罪和无序状态的雇员。”印度媒体则认为中国城管“主要的任务就是驱赶街头无照商贩，以及检查各类许可证”。虽然三家媒体对城管的定义有所不同，但是都暗含了一个观点——城管拥有执法权。

城管执法，是城市管理综合执法的简称，有时也称为城管综合执法，主要是指“在城市管理领域行使相对集中行政处罚权”[2]，其负责部门是城市管理（综合）行政执法局（下文简称“城管局”）。“相对集中行政处罚权”一词源于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条的规定，即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”[3]。该规定的意义就在于将原本分散于多个机关的行政处罚权从原机关中抽离，并将其集中赋予某一个特定的行政机关，由该机关统一行使。这样，行政管理权与行政处罚权便分开了，两权的分离有利于提高行政效率，实现权力制衡。

目标与现实之间总是存在着差距。城管局是为了解决城市行政管理执法领域中存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、责任推诿、执法扰民、效率低下、执法队伍冗杂等问题而设立的[4]。它的确在一定程度上起到了调和各种矛盾的作用，但也产生了一系列的问题。

二、城管执法存在的问题

随着城市化进程的推进，城管执法活动中的问题也不断涌现出来，这些问题集中表现在以下几方面：

（一）执法依据不明

自我国开展相对集中行政处罚权试点工作以来，已经过去了十几年的时间。但是至今为止，我国依旧缺少一部全国性的、专门针对城市管理执法工作的法律文件。可以说，城管执法依旧无明法可依。虽然《行政处罚法》中已经正式明确了相对集中行政处罚权制度，但在相关条文中多为授权性规定，而无实质性的规定。该法中的规定模糊且笼统，给各城市的自由理解留下了过于宽广的空间。

2000年，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等规范性文件，虽然在《行政处罚法》的基础上向前迈了一大步，但并没有迈到位，而是停步在原则层面上。通知中依旧没有对集中后的行政处罚权的行使作出明确、具体的规定，仍然缺乏现实的可操作性。

此外，地方性规定在全国遍地开花，这些规定不仅权威性较低，有的甚至还存在违法内容。将这样的规定作为执法依据，在城管执法过程中又怎会没有问题呢？

（二）执法理念落后

城管执法的一个突出问题便是执法理念落后。近年来，我国一直在强调建设服务型政府，城管执法也应以服务大众为根本目的，但这显然是一个长期而艰难的过程。

我国城管在执法活动中常以管理者自居，以一种傲慢的、俯视的态度对待所谓的“被管理者”。他们无法跳出“管理”一词的窠臼，对行政相对人无法做到尊重、善意、平等。一些城市在城市化建设过程中侧重做文明、整洁、卫生等表面文章，过于强调城市发展的速度，而对城市发展中不可避免的问题却不加以有效解决，如失地农民的就业问题等。这些问题日积月累必将给城管执法工作造成很大的负担。

（三）执法方式粗糙

我国城管执法方式粗糙，执法手段单一，执法程序缺乏合法性。虽然有一些省份近年来陆续推出了柔性执法方式，但是刚性执法在短期之内仍占主流。执法方式中最为常见的是“突击式”的清理。城管人员与商贩之间长期进行“你进我退”、“你追我跑”的“猫鼠”作战“游戏”。

这种突击式的执法方式，易引发商贩们的抵触情绪，对于城市的管理并无益处。为了弥补一次被罚的损失，商贩们必然会想方设法维持经营。如此，便形成了一个恶性循环：整治—经营—再整治—再经营。而有限的城市管理资源就在这不断的较量中白白浪费了。

在突击式清理中，城管暴力执法事件时有发生。近年来，城管暴力执法的新闻充斥着各大媒体，如《成都城管街头暴力执法，拖行殴打妇女》、《哈尔滨城管暴力执法引民愤》、《商丘开发区城管再现暴力执法》等。此类执法方式对于城市的管理、法治社会的建设有百害而无一利。

我国执法必须遵循正当程序原则，也就是“执法机关在实施执法行为过程中必须遵循法定的步骤、方式、形式、顺序和时限，以保障执法的合法、合理和效率”[5]。但在实际生活中，执法程序违法却成为了城管执法活动中频发的一个问题，如执法不出示证件、扣物不填写单据、决定不经过听证等严重违反《行政处罚法》规定的行为已屡见不鲜。

（四）执法范围模糊

1997年，国务院法制局在《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》中将城管局的执法范围初步确定为工商、市容、环保、路政、城建、规划、绿化以及法律、法规、规章和市区两级政府赋予的其他职能，该范围被称为“7+X”项。这七项长久以来都是行政执法中的老大难，而从这个未知数“X”我们就能看出城管执法的范围非常广泛，且没有上限。此外，国务院授予了地方政府规定具体执法任务的权力，这样一来，各地的“X”又有所不同。

几乎所有行政执法中难啃的骨头都“扔”给了城管局，实践中，城管局被地方政府当成了“万能钥匙”——只要哪个问题不好解决，哪个问题能和城管的工作沾上边，那么，这些问题就由城管负责。行政工作本应是一把钥匙开一把锁，可城管这把钥匙却被硬生生地配上了不知多少个锁头。在强行打开不匹配的锁的过程中，出现损伤钥匙或锁的情况也实属必然。以北京市为例：经过2002年、2004至2005年的两次大规模扩权，城管局的职权已经从设立之初的5个方面94项发展到14个方面308项[6]。其扩权的速度不可谓不快，其执法范围的模糊性由此也可窥得一二。

执法范围的模糊性也导致了城管执法范围的不稳定性。今天还是别的部门管的事，明天红头文件下发后就成了城管局的事了，这样的情况在各地或多或少地存在着。同样以北京为例，2002年北京市人民政府法制办公室《关于印发<划归城管监察队伍查处的违法行为和有关法律依据目录>的通知》（京政法制监字[2002]38号），就将8个方面的105项处罚权划归给了城管部门[7]。

此外，城管执法人员在工作中自由裁量权过宽。在现实生活中，对于违规经营的小贩，城管的处罚可以分为既往不咎、罚款、没收物品等多个等级，而对等级的判定则全凭执法人员的个人喜好、人情关系、主观臆断。在这样的情况下，城管执法的效果及权威荡然无存，而行政相对人对这样的执法亦是怨声载道，政府的公信力受到了严重的影响。

三、完善城管执法的对策

（一）健全法律体系——有法可依

从1997年到现在，城管执法已经过了16年的发展，截至今日，城管执法工作在全国范围内依旧缺少一部权威性、高级别的法律文件。由于法律的缺位，城管执法中出现的一些问题得不到很好地解决。近几年来，一些全国人大代表和全国政协委员多次就城管立法问题提出了建议、提案，要求城管立法的呼声此起彼伏。代表和委员们认为，当今中国亟须一部国家层面的规范行政处罚权的法规，该法规的制定可以借鉴各地地方性法规和政府规章的经验，但是必须保证该法规的规范性和权威性[8]。

面对城管立法工作的紧迫性，国家相关部门应对各地的城管执法情况进行全方位的调查，在认真总结全国各地规范行政处罚权工作经验和教训的基础上，对统一立法问题进行深入的研究并为将来的立法工作做好充足的准备。在条件成熟时，可适时制定一部对城管的执法方式、执法范围、执法监督等方面有全面、明确规定的行政法规，使城管的执法活动有法可依。

（二）改变执法理念——执法为民

我国城管执法时，常常把相对人看作是“整治对象”、“妨碍城市文明发展的害虫”等，首先在主观上就将相对人置于执法者的对立面。在此种指导思想下，如何能要求城管文明执法？城管执法亟须改变执法理念，做到执法为民。

改变执法理念，第一，应树立“以人为本”的思想。城市的建设、发展、美化都是围绕着人展开的，城市的一切都是为了让人们的生活更加美好。而这里的人应该涵盖生活在城市中的所有人，无论户籍、职业、性别、年龄……他们的权利都应该被平等地尊重并得到保障。

第二，应由管理型向服务型转变。城管在执法中应牢固树立并贯彻落实为人民服务的思想，努力为人民群众解决各种因城市发展而带来的问题。绝不能有“我们只负责发展城市，问题你们自己解决”的思想。城管执法启动应具有主动性，“一般不必要求有关当事人提出请求，而是执法主体依据其职权即可开始执法活动”[9]。“执法主体执行法律，既是一种职权，也是一种职责”[10]。所以，城管应树立主动为民服务的观念，积极自发地行使其执法权。

第三，树立依法行政理念。执法为民的实现离不开城管对法律的遵循和维护。城管在执法过程中应树立严格依法办事的理念，不仅在实体上要依法，在程序上同样也要依法。城管应依靠法制来规范和保障城市管理顺利、有效的进行，努力避免执法过程中的非理性因素。

（三）完善执法队伍——知法守法

城管执法人员是城管执法的最终实施者，对于上文提及的某些问题的形成，城管执法人员有着不可推卸的责任。执法人员的个人素质直接影响着城管执法的实际质量，因此，提高行政执法人员的素质，建设一支知法、懂法、守法并能依照法律科学执法的城管执法队伍十分重要。

第一，对于城管执法人员的选拔，应把好人事关。在选拔城管执法人员时应对报考人员进行全方位的考察，除了相应的专业知识、工作能力外，尤其应关注其人品、道德等方面。城管是与广大人民群众接触较多（甚至可以说是最多）的一个部门，其工作人员是政府形象的代表者，是政府理念的实施者。当城管执法人员因个人素质不过关而导致形象和理念的传达出现问题时，其对政府公信力的负面影响无疑是巨大的。

第二，注重教育培训，提升综合素质。城管执法人员必须具备较高水平的法律知识，能够熟知并理解城管执法活动中所涉及的法律法规及程序，在实际操作中依法办事、依程序办事；具备较好的道德素养和沟通能力，能够良好地与行政相对人进行平等有效的沟通；具备优良的身体素质，能够完成日常的外出执法活动。对于刚走上岗位的执法人员，其知识储备、执法理念等尚未达到一名合格的执法人员所应达到的标准，对其进行岗前培训是十分必要的。而对于长期从事执法工作的城管执法人员来说，定期的教育培训更是必不可少。城管执法人员在长期的工作中容易出现执法手段固定、执法模式僵化、执法理念与时代脱节等问题。进行定期的培训，通过向执法人员传授最新的法律知识、交流最新的执法经验等可以有效提升城管执法人员的素质、推动上述问题的解决。

（四）完善监督机制——违法必究

习近平总书记多次强调，应“把权力关进制度的笼子里”[11]。城管的权力要真正做到为民所用，其亦必须被关进笼子。在这笼子的建造中，监督是必不可少的一个环节。只有完善监督机制，才能有效制约城管人员的违法行为。监督机制的完善具体可以从以下几个方面进行：

第一，完善权力机关的监督。首先要加强各级人民代表大会及其常务委员会的监督职能，各级人大代表可以定期对城管执法情况进行暗访；关注身边群众对城管执法的的评价和意见；对城管执法中存在的问题进行询问和质询；通过个案监督的形式进行监督等。

第二，完善司法机关的的监督。对民众反映的城管滥用职权、暴力执法等问题，司法机关应及时地依法介入。对于已经构成犯罪的，司法机关应依法追究相关人员的刑事责任，绝不姑息纵容。此外，法院对于涉及城管执法的行政诉讼案件，应进行及时、公开、公正地审理，不可有所偏颇。

第三，完善社会监督。社会监督包括舆论监督、群众监督等。为了发挥社会监督的应有作用，政府可以通过设立执法详情公示制度来提高城管执法的可见度、透明度，保障公民的知情权；通过建立执法问题网上反映渠道来提高社会监督的便捷性；通过聘请社会监督员来提高公众的参与度。在收到监督意见后，城管局应积极整理和研究群众的意见并及时作出反馈，改进工作中的不足，从而形成行政执法机关与行政相对人的良性互动。

需要指出的是，以上各种措施必须相互配合、共同对城管执法工作发挥监督作用，其效果将是“1+1>2”。单依靠某一部分或是某几部分的监督将会捉襟见肘、漏洞百出。

针对城管执法中存在的问题，国内很多省市已经做出了积极的探索和尝试。例如，安徽省首创城管行政调解室，执法者与行政相对人可在调解室中平等交流；广州市设立了城市管理社会监督员，监督员可对执法者进行监督。当然，一些城管执法人员也在工作中做出了积极转变，如火场救人的合肥城管、劝小贩“慢慢煎鱿鱼”的厦门城管、免费分发纸袋的浙江城管等等。我们应该看到，在转型期的中国，城管与小贩的矛盾将长期存在，城管执法问题也不可能在短期内被完全消除，但是这些问题在各方的努力下正在慢慢得到解决。

[1]张本效.城市管理学概论[M].长春:吉林人民出版社,2006:2．

[2]秦甫.城市管理行政执法手册[M].北京:中国建筑工业出版社, 200 4:31．

[3]黄贤宏.相对集中行政处罚权效能建设的治本之策[EB/OL].htt p://www.chinalawedu.com/news/16900/172/2006/8/li32327402 4118600223923-0.htm.,2006-08-01.

[4][6]刘晨.城管执法的现实困境[D].昆明:云南大学,2012.

[5][9][10]朱利宇.法理学原理与案例教程（第二版）[M].北京:中国人民大学出版社,2010:341,399,399．

[7]马怀德,王柱国.城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告[J].河南省政法管理干部学院学报,2007 (6)．

[8]吴刚.创建和完善新型城市管理行政执法体制[J].国家行政学院学报,2003(2)．

[11]徐京跃,周英峰.习近平：把权力关进制度的笼子里[EB/OL].ht tp://news.163.com/13/0122/15/8LR5TGCH0001124J.htm l,2013 -01-22.

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2013-07-24 责任编校：江 流