魏 琴，唐 洪，裴东海

（1.湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉430034；2.襄阳市公安局巡逻警察支队，湖北 襄阳441000）

交巡警管理机制创新思考
——以襄阳市移动警务平台巡防机制为视角

魏 琴1，唐 洪1，裴东海2

（1.湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉430034；2.襄阳市公安局巡逻警察支队，湖北 襄阳441000）

当前，在我国经济快速发展的同时也带来了许多新的治安问题。这是计划经济时代传统警务机制无法有效解决的问题。在社会治理创新的大背景下，公安机关作为社会治理的重要职能部门之一，积极改革传统机制；许多基层公安机关立足于本地实际情况，求实创新警务机制。如湖北省襄阳市公安局通过构建移动警务平台巡防机制，开展了包括工作机制的创新、警力资源的优化整合、快速响应能力的提升、基层基础工作的落实等多方位的警务改革，其创新性实践具有较大的现实意义，值得进一步探讨。

警务机制创新；襄阳移动警务平台；完善

随着国内外政治、经济形势日趋复杂，影响公共安全的不稳定因素逐渐增多，而传统的公安工作体制与机制无法满足社会发展的新需求。如何构建更高效灵活的现代警务机制，已成为全国各级公安机关面临的紧迫任务。现代警务机制是以提高公安工作整体效能为目标而建立起来的一系列科学规范的警务制度及其集约高效的运作模式。[1]它是以科技、信息手段为后盾，推进警务机制、警务手段的优化革新，通过对内外资源的精细开发与优化整合实现内涵式发展、无增长改善的警务活动。

《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》明确指出：“各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力，使警力向一线实战部门倾斜。”这为公安警务机制创新工作提供了政策性导向。在全球性政府公共行政改革背景下，我国公安机关，尤其是基层公安机关被推到了改革的前沿阵地。各地公安机关因地制宜探索改革路径与方法。其改革实践主要集中于机构整合、精简层次、优化警务资源、警力下沉到最基层、提高快速响应能力等方面。据公安机关统计数据显示，运行新机制前后相关数据与当地群众满意度比较，均表明改革初显成效。由此表明，总结各地经验继续在公安工作实践中探索建立现代科学合理的警务运行机制，具有较大的现实意义。如湖北省襄阳市公安局积极推进警务机制改革和创新，自2012年开始推行以街面交警、巡警合成作战为核心的移动警务平台巡防机制，开展警务改革系统工程，提高警务效能，打造规范而高效的公安队伍，扎根社区做好治安基层基础工作，走在了中等城市警务机制创新的前沿。

一、警务机制创新的现实意义

（一）改革传统管理体制的需要

管理体制即组织机构设置及等级划分制度,在一定程度上决定了运行机制的模式。传统的公安工作体制运行多年，逐渐暴露出了多头管理、机构重复设置多、部门分割严重等问题，导致上下信息渠道不畅，平行区域警务情报相对封闭，资源共享与警务协作薄弱，警务效能降低等现象。

（二）当前治安形势的客观需要

随着城市经济的快速发展，城市街面治安案件与刑事案件呈上升态势，特别是“两抢一盗”（街面抢劫、抢夺、盗窃）、诈骗等人身伤害与侵财类违法犯罪直接影响着刑事发案总量攀升，直接地影响着公众的公共安全感。因此，街面违法犯罪的高发态势作为当前非常突出的治安问题急需解决，必须要创新警务机制以建立良好有序的社会治安局面。

（三）提升社会管理能力的需要

公安机关作为社会治理的重要职能部门之一，开展警务机制创新是提升公安机关社会治理能力的重要途径。它能提高民警治安防范、快速响应及控制的能力，使公安治安治理工作由静态转为动态，防控违法犯罪由被动转为主动。

二、交巡警合一的移动警务平台巡防机制创新

当前，公安改革面临的主要问题包括如何定位整体与部门的关系，如何科学设置及整合公安组织机制或机构，并充分运用信息科技技术，使不同的区域、部门、警种在工作中能实现高效合作，向内深度发掘警务资源，向外积极拓展社会能量。襄阳市公安部门建立移动警务平台巡防机制是深化警务改革、探索现代警务运作机制的一个切入口。平台发挥的效果要远远大于巡警加交警简单的1+1功能，它是在不增长警力的前提下向内挖掘与优化整合警力资源，通过业务培训达到一警多能，并加强科技信息建设实现无增长改善，是由单一传统型社会治安管理模式向复合创新型社会治理模式的转变。

襄阳市建立移动警务平台，是襄阳公安局警务机制改革的重大举措。长期以来，交警、巡警作为公安机关的两支重要力量，在打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众等方面都发挥了重要作用。但在工作中，它们职能交叉、警力重复设置，制约了公安机关整体战斗力的发挥。中小城市交警、巡警分设的弊端：首先，制约了公安机关整体合力的形成和发挥；其次，不利于公安机关快速反应和动态控制体系建设；第三，机构重叠设置，警力严重浪费，民警综合业务素质得不到提高；第四，交警、巡警部分职能重叠导致工作职责不清，从而在工作中存在相互推诿或争利现象。[2]襄阳警务机制改革采用不变体制变机制的作法，将移动警务平台交由分局统一管理，街面交警、巡警合成作战，屯警街面，一警多能，承担巡逻防控、交通管理、应急处突、为民服务四大职能。各项工作的工作量比例为：交通疏导占41.3%、巡逻防控占23.8%、接处警占11.2%、调处纠纷占10.7%、服务群众占9.3%、处突警卫等占4.7%。实践证明，改革后的新机制能够充分发挥交巡警“一警多能、快速反应、综合执法”的优势。

（一）科学设置工作机制

推行合成作战，解决职能单一、单打独斗问题，实现警务效能最大化。一是动态布设平台。通过研判市区警情常量，按照一个平台辐射若干区域的原则，在案件多发、交通拥堵的复杂部位首批布设7个移动警务平台。根据每个平台的任务量，科学配备警力及巡逻警车，警力最多的达267人。平台根据治安警情、交通流量变化，适时移动至新的复杂部位，规避了固定警务站不能移动的弊端。二是明晰管理权责。按照责权利相统一原则，调整城区分局职能，统筹管理维稳、治安、交通，形成一盘棋格局。移动警务平台由分局统一管理，街面交警、巡警合成作战，屯警街面，一警多能，承担巡逻防控、交通管理、应急处突、为民服务四大职能。三是信息主导勤务。坚持传统手段与现代技术相结合。在加强调查访问、阵地控制、巡逻盘查等专门工作的同时，充分利用现代通信、网络、地理空间、智能搜索、轨迹分析和图像自动识别等技术，广泛开展信息采集和综合研判，同步推进有形信息与无形信息的开发应用。每个平台接入公安网、互联网及350兆无线通信、340兆无线图传、道路交通监控、城市视频监控等信息系统，成为区域调度中心、监控中心。依托信息化手段，平台实时掌控、研判治安警情和道路状况，适时调整警力及勤务部署，精准打击违法犯罪，有针对性地开展疏堵保畅，实现警力跟着警情走。特别是警务地理、GPS定位、可视指挥调度等信息技术的运用，为大型活动安全保卫和处置公共突发事件实战指挥提供了更为直观的现场信息，实现了指挥调度由层级化向扁平化转变，指挥更加科学准确，措施更有针对性、指导性。

（二）真正实现警力下沉

以移动警务平台建设为切入点，将交警、巡警警力最大限度地推向街面，以此带动市区两级公安机关机构和警力下沉。按照不变体制变机制、不下编制下警力的思路，将交警、巡警支队、分局巡逻大队机关，以及交警、巡警支队11个勤务大队的警力全部下沉至移动警务平台。争取党委政府重视支持，按照1:2的比例为平台民警配备协警。目前，市区7个移动警务平台共整合街面专职巡防力量1425人，其中民警388名、协警776名、交通协管员261名，街面总警力比改革前增加了94%，见警率大幅提高。平台警力到位后，市公安局及支队警力占城区总警力的比例由56%下降至32%，城区分局警力占城区总警力的比例由44%上升至68%。[3]

（三）常备应急处突专业队伍

为解决响应滞后、处置乏力问题，襄阳市移动警务平台常备应急处突专业队伍保障应急处突工作的专业化。该局加强对发案、巡逻接处警及群众反映强烈的“两抢一盗”等案件信息的动态评估，做到月分析、周通报、日监测，及时发布预警提示和防范建议。坚持信息主导警务，根据警情变化，及时调整巡逻方式和警务部署，适时组织开展专项打击行动，定期或不定期地开展集中设卡盘查行动，推出了“2+1”巡逻法、错时交班制、弹性工作制、所队联勤制等工作方法，做到警务部署与警情同步、与治安动态适应、与群众活动时间同步，最大限度地压缩犯罪时空，提高与违法犯罪活动的“碰撞率”。对于突发警情与群体性事件的处置：一是预警及时。移动警务平台24小时屯警街面，通过视频监控及巡逻车组不间断巡查，第一时间发现堵门、堵路等群体性事件苗头，在及时上报的同时，开展先期处置，防止事态扩大。二是集结迅速。平台按照“五班三运转”模式运行，遇有重大突发事件，10分钟内可集结周边平台值班警力120人，15分钟内可集结7个平台230人赶至现场；在主副双班运行时段，可集结460人。三是处置有力。每辆平台车及巡逻警车都配有应急处突装备，平台队伍以年青巡警为主，日常按照应急预案开展处置演练。发生突发事件后，平台车可开赴现场搭建指挥部，市局、分局领导可第一时间赶至现场，指挥平台警力和驻区特警合成作战，可在最短时间内平息事态。如2012年春节前夕，移动警务平台及时发现、妥善处置农民工讨薪群体事件32起，有效地维护了社会稳定。

（四）基层基础工作常态化

如何解决基层不实、基础不牢问题，实现基础工作常态化，一直是基层公安机关长期以来共同面临的难题。襄阳公安按照“警务平台控制街面、派出所控制社区，两者互相渗透延伸、相互支援策应”的思路，根据市区警情常量，科学划分移动警务平台巡防范围，严密中心城区、繁华部位的巡逻防控，统筹好街面警务与社区警务，建立了警务平台与派出所无缝对接的巡防体系。一是为派出所减负降压。移动警务平台负责110接处警及纠纷、简易治安案件调解，和驻区特警共同承担规模调警处突任务，派出所工作量减少了近一半。二是改革派出所勤务模式。针对移动警务平台运行后派出所工作重心的转变，在主城区派出所设立“三队一室”（即刑侦中队、治安巡防中队、社区警务中队和情报信息研判室），明确工作职责，一事一主体，实现基础工作与专门工作的有机衔接。三是实行社区民警专职。市区落实社区民警188名，全部实现了一区一警或一区多警。明确社区民警不值班、不办案、不参与规模调警，专职开展社区警务的“三不一专”工作。推行社区警务“1+N”模式，由社区民警带领“网格员”全面做好人口管理、治安巡逻、防范指导、矛盾排查调处等基础工作，把社区警务做实、做细、做活，夯实公安工作基础。

（五）便民服务前移

通过平台公安机关更能直接接受群众监督，解决服务缺位、质量不优问题，实现办事服务便捷化。一是办事服务推向街面。把移动警务平台做为流动的派出所和交警队，与158个社区警务室、33个派出所组成便民服务网络。群众一般性办事需求在街头、家门口即可得到解决。二是努力提供全方位服务。24小时管控社会面，群众报警求助5分钟到现场，交通拥堵5分钟疏通，轻微交通事故10分钟处置完毕，第一时间提供安全服务。利用移动警务平台接入的信息系统，引入户政、车管、出入境、交通违法处理等23项公安业务，方便群众咨询政策、预约办事。利用车载便民箱，向过往群众提供常见急救药品和行路指南等服务。利用车载LED显示屏，常态化开展法律法规、治安防范和交通安全等宣传教育。三是接受监督改进服务。依托自主研发的短信接入管理平台，对民警接处警、执法办案、窗口服务等进行短信回访（回告），把工作评判权交给群众，根据群众的意见改进工作，提升工作质量，提高群众满意率。如襄阳日报曾刊载某市民写给在平台执勤时吸烟的民警题为警察同志，此处不宜吸烟”批评建议信，引发了群众大讨论。平台将此文及领导批示置于醒目的位置，诚恳接受群众监督，以小见大，时刻反省与自律。

三、完善交巡警管理体制的思考

襄阳市移动平台自运行以来，市区未发生重大恶性案件和有影响的群体性事件，刑事类警情9917起，同比下降29.7%；街面“两抢”类警情232起，同比下降42.96%；查纠交通违法行为21574起，同比上升16.3%。2013年2月至9月，城区刑事发案4855起，与上年同期5270起相比下降7.87%；“两抢”发案232起，与上年同期406起相比下降42.86%，其中抢劫类91起，与上年同期152起相比下降40.13%，抢夺类 141起，与上年同期 254起相比下降44.49%；盗窃发案3419起，与上年同期3609起相比下降5.56%。平台累计疏导交通67725起/次，交通事故类警情同比下降35.90%，未发生重大交通事故和严重交通拥堵；市民遵守交通规则意识明显增强，城区交通违法行为大大减少。这都充分证明改革的成效是明显的，更表明改革创新是大势所趋。与此同时也应该正视在改革中出现的若干现实问题。公安机关必须以改革的思维、创新的思路、发展的办法，有针对性地研究解决改革中出现的问题，建立完善适应形势发展、符合实战需要、满足群众要求、切合当地实际的现代警务机制，不断提升社会治理能力和水平，为经济社会发展创造更加和谐稳定的社会环境。

（一）与法律无缝衔接

在平台机制名称、归属、执法权限与程序的设置上，一定要与《人民警察法》、《治安处罚法》、《道路交通安全法》等相关法律法规相匹配，要依法执法、规范执法。如重视处理交通违章及事故的执法主体合法性问题、简易程序与一般程序在平台权限上的接、处分配问题、听证程序的归属问题等。在平台机构的名称设置、机构属性及业务分工等方面一定要注意其合法性与规范性。如平台机构是否符合《道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。因此平台机构是否可视为法律意义上的交通管理部门，一定要寻找并依托明确的法律支撑与界定，否则当因质疑执法主体是否合法之争议而产生行政复议或行政诉讼行为时，公安机关将处于比较被动的地位。

（二）防止交通安全基础工作缺位

首先，要以整合警力资源为突破口。针对机构过多、职能交叉、互相掣肘的现象，必须整合现有警力资源，提升警务效能。二要理顺条块关系。要以扁平化为方向，简化条状管理，突出块状权限，将用人权、财权更多地直接下放到区里。农村交通安全管理、校车的管理、驾驶员的管理、交通运输单位管理等工作现在还比较薄弱，要防止交通基础工作出现真空。尤其是要在实践中逐步摸索借鉴各地对于农村地区交通安全管理较成功的做法与经验。不能简单地将此基础性的重要的任务简单地分派给农村派出所了事，应思考如何建立健全农村交通管理社会化机制、加大农村道路管理执法力度、加强农村交通安全设施建设、加强农村机动车管理等基础性工作。

（三）明确与派出所职能的分配与衔接

落实保障社区民警“三不一专”，即不值班、不出警、不办案，保障社区民警有专门的时间与精力扎根社区，做实社区治安基础工作。要清晰平台的设置目的不是为了交、巡警合一而合一，而是要建成一个系统工程平台。因此，平台要最大限度地给派出所减负，让派出所社区民警有更多的时间与精力投入到基层基础工作中去，不能仅仅只做治安问题的“运输队”，能在平台这一层解决的一定要尽力在平台解决，如对平台的考核指标可包括调解率达到60%以上等。

（四）以科学激励机制为保障

一警多能要求对于平台民警个人来说，增加了工作压力，尤其是由于原不同警种具有不同的工作特性。如交警不适应值夜班与巡逻、盘查，巡警对于指挥交通与纠违、交通事故责任认定与处理业务需要一个学习到熟练的过程，再加之面临平台繁重的工作任务与相对艰苦的工作环境。如要化工作压力为工作动力，就必须建立、完善科学的考评机制与激励机制，调动平台民警的工作积极性。要遵循“依据职责，分类考核，实事求是，客观公正”的原则，以勤务运行、指挥调度、巡逻防控、交通管理等几方面作为量化考核参数，可采用定量考核和检查考核两种方式，由考核办公室汇总，进行平台单位考核排名、民警个人排名。连续排名前列的，可视情况授集体功或个人功，连续排末位的，可由分局局长对平台领导班子进行诫勉谈话或调整。总之，要通过建立科学的绩效考核机制，规范平台民警的执法行为、提高战斗力。要根据考核结果，认真落实相应的物质与精神奖励，保障民警的物质与精神需求，激发民警工作热情，化压力为动力，提高工作热忱。

同时，也要思考平台民警需要一个相对稳定与集中的工作、学习、休息、集体活动的场所问题。固然移动平台可以防止民警长时间闲坐于办公室不积极主动出警，能更有效地将警力安置于街面，但完全没有固定的办公与休息场所，从长期发展来看，也会存在职业归属感不强与工作、学习、休息空间局促的问题。再加之如果奖惩机制没有及时落实、职业培训滞后、警种之间的磨合与相融缓慢、团队意识薄弱等问题没有得到足够重视与解决，就必然会出现民警个人“一警多能”职业要求与现实个人身体与心理负荷能力的差距问题，这将是一个长期存在的客观问题。因此在后勤保障上要多关怀平台民警的生理与心理需求，如错峰值班期间无法按时进餐民警的伙食问题、因轮流值班而形成的平台民警同事间人际交往不多与业务交流欠缺问题等等。这些问题若长期存在，将产生如美国的行为科学家赫茨伯格（Fredrick Herzberg）所提出的“双因素激励理论”中保健因素的缺乏。保健因素如同疫苗针，虽不能直接激发健康最佳状态，但却可以预防侵害健康的疾病。因此，保健因素从功能上来说，虽不能激发工作积极性，但却可以防止消极因素的产生与蓄积，它包括部门政策、管理措施、监督、人际关系、物质工作条件、工资、福利等因素。[4]上述这些看似细节的因素如果恶化到平台民警最低容忍限度时，将导致他们对平台工作产生极不满意的消极工作情绪与态度，降低工作积极性与工作效率。因此要对涉及平台民警察同事之间人际关系、物质工作条件、工资、福利等的保健因素引起足够重视，遵行管理行为科学规律，尊重与保障平台民警相应的工作权利与待遇，以此保证平台警务机制的长效与可持续性发展。

（五）要以求实创新为原则

受区域差别、城乡差别的影响，东部与西部地区、内地与沿海省份、大城市与中小城市、城区与农村派出所，管辖的面积与人口（包括流动人口）、经济发达程度等差别较大，社会治安状况千差万别，问题不尽相同，也不可能运行标准完全一致的警务机制。改革创新必须以实事求是为原则，中小城市和大城市在社会治安警情与城市交通管理压力等方面差异较大。襄阳警务移动平台模式是因地置宜地适应中小城市规模与特点而发展的，它区别于重庆、上海等具有区域更广、警情更复杂、交通压力更大等典型特点的大城市模式。因此要清晰“可以借鉴，但更要尊重本地实情来创新”的求实创新的改革思路。作为社会治理职能部门的公安机关要立足于警务机制创新，“深刻认识和准确把握社会治理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会治理科学化水平，不断促进社会和谐稳定”。[5]

[1]马文海.以信息化改革和创新警务机制探析[J].公安研究,2009 (2).

[2]王建中.两警合一强化职能增强公安整体优势——关于余姚市公安局交巡警工作改革的调查[J].公安研究,1999(3).

[3]刘美兰.襄阳：不变体制变机制创新警务赢民心[N].人民公安报, 2013-08-03.

[4]玉长文.转型期我国基层公务员激励机制研究[D].南宁:广西民族大学,2007.

[5]李仲坚.谈创新警务工作机制与提高社会管理水平[J].公安研究, 2012(3).

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1673―2391(2013)12―0046―04

2013-10-28 责任编校：谭明华