陈俊梁，马晓霞，陈 瑜

（1．苏州科技大学 公共管理学院，江苏 苏州 215009；2．山西大同大学 煤炭工程学院，山西 大同 037009）

党的十八大报告明确指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列，为全国改革发展做出更大贡献。近年来，苏州紧紧抓住被列为国家发改委城乡一体化综合配套改革联系点、农业部农村改革试验区和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点市的重大机遇，以破除城乡二元结构为突破口，以创新体制机制为关键，以优化配置资源为重点，以城乡和谐为终极目标，努力先行先试，大胆创新创优，城乡一体化发展综合配套改革取得了令人瞩目的成绩。试点四年以来，苏州市先后设立了23个城乡一体化综合配套改革发展先导区，出台了100多个政策文件，全力推进全市的城乡一体化改革。目前，苏州已基本建立起促进城乡统筹规划、农民增收、农村新型社区管理、现代农业发展、生态环境建设和公共服务均等化等方面的长效机制；苏州已成为全国城乡居民收入差距较小（2012年城乡人均收入1.93：1）、农村集体经济实力较强（全市村均收入超过582万元）、农村社会保障体系健全（城乡居民养老保险、医疗保险、低保完全并轨）、农村基础设施和公共服务完善的地区之一。苏州城乡一体化发展已经进入一个较高的水平［1］。

一、苏州城乡一体化改革的经验

（一）政府统筹规划、强力推进是城乡一体化改革发展的基础环境

在中国目前政治经济环境下，政府是维护城乡和谐发展的第一责任人，是公共权力、公共资源的最大拥有者。城乡一体化说到底是一次社会群体利益的大调整，是对不合理的城乡二元结构的根本否定，如果政府不能出于宏观战略考虑，及时地引导这场利益调整，社会将陷入“拉美城市化陷阱”。在关系农民利益问题上，政府必须勇于担当。苏州在近年实践中，注重规划引领，体现科学发展。通过促进城镇规划、土地利用规划、产业规划、生态建设规划“四规”有机融合，使城乡功能布局更趋合理；通过镇村布局规划、人口集聚规划、社保统筹规划，使城乡关系更趋和谐。统筹规划使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现出社会进步、人民安居乐业、城乡和谐的现代文明。

（二）“三集中”是城乡一体化发展的利益源泉

城乡鸿沟不在于城市太强，而在于农村太弱，促进城乡一体化发展重在扶弱。扶弱怎么扶？“三集中”!苏州在大力促进工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中（“三集中”），节约了大量生产性资源，产生了集聚效应，使乡村工业和农业实现规模经营成为可能，也使为城乡提供均等的公共服务成为可能。“三集中”是对农村自身潜力的深入发掘，是城乡一体化得以顺利推进的动力源泉。推进“三集中”要特别注意使“三集中”后的利益留在“三农”，否则就是对“三农”的二次伤害。近年来，苏州在新型农民社区建设、城乡社会保障体系建设、农民转移支付等方面投入不断增加，其中很大一部分都来源于“三集中”的利益。

（三）公平基础上的“三置换”是推进“三集中”的前提条件

引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房（“三置换”），是苏州平稳推进“三集中”及城乡一体化发展的前提条件。市场经济条件下，农民首先是具有强烈利己动机的经济人。“三置换”必须保证农民的眼前利益和长期利益，必须尊重农民的真实意愿。“通安事件”是个偶然事件，是由于初期政策不透明、不连贯的结果，这不能否定“三置换”在城镇化、工业化、农业现代化方面的途径作用，应该相信绝大多数农民会做出理性的抉择。问卷调查显示，96.3%以上通过置换实现集中居住的农户对现状是满意和基本满意的。“三置换”符合绝大多数农民的根本利益。

（四）“新型农村合作组织”是具有创新价值的农村经营主体

单个的农民是弱小的，小农经济是简单的，以股权为基础的农民合作是保护农民免受社会变革冲击的缓冲器，是实现传统农民向现代公民有组织过渡的良好载体。苏州在实践中，通过社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等多种农村新型合作组织（“三合作”），按照公民社会的契约精神和现代企业制度架构实现了对农民的社会联合，提高了农民的组织化程度，培育了适应社会主义市场经济环境的新农民；通过扩大生产经营规模，提升了资源集聚能力和资源配置效率，提升了农村产业层次，延长了农业产业链条；通过公平合理的股权安排，构建了农民持续增收的长效机制，缩小了城乡差距，推动了城乡一体化发展。以“三大合作”为代表的新型合作经济已经逐步成为苏州农民参与市场经济的基本组织形式；成为农村“统分结合，双层经营”实现形式；成为农村集体经济重要载体；成为农民持续增收的基本组成来源；成为农村基层民主的基本体制保障；成为苏州城乡一体化发展过程中最具有创新意义的本质特征［2］。

二、苏州城乡一体化发展面临的问题

（一）农村产权制度改革滞后，制约了“三集中”的实施效率

“三集中”是各地普遍认可的推动城乡一体化发展的有效措施之一。通过“三集中”可以发挥资源集聚效应和节约效应，可以培育小城镇快速发展并延伸公共服务供给，可以降低农业经营成本，提高农业经营效益。“三集中”的直接目的是提高资源使用效率，“三集中”实现的基础是资源的可流动性。理想的“三集中”是农村土地、劳动力、资本等一切要素资源按照市场原则，遵循利益导向实现有序流动。但是在目前条件下，由于农民对农村产权的不完整性，使这部分资源不能自发“动”起来。苏州目前的“三集中”更多是政府强势推动的结果，它是在对农村产权“确权”基础上，引导资源集中，它使过去禁锢在农村土地上的流动性极差的资源得到了一定程度的解放，提高了资源的部分“动能”。然而，苏州农民产权制度改革的有限性，使农村各种资源的流动受到了人为限制，尤其是无法使部分农民改变城乡两栖状况，影响了农村劳动力的快速转移，阻塞了农民原始资本积累的可能途径，无法培育和发展现代农场主。

农村产权是与它们的所有者紧密地联系在一起的，权利的有限流动性，限制了权利所有者的流动性，使之不能彻底融入城市化与工业化进程中。①从住房及宅基地权利看，已经实行集中居住的农户通过置换的形式获得了完整的住房产权，这些产权可交易，可抵押，可租借；但未实现集中居住的农村居民的不动产，其产权不明晰，其资本属性较差，无法流转、抵押、变现。②对于土地承包经营权和农村集体资产所有权，目前苏州农村虽然进行了确权登记，颁发了所谓的“股权证”，但此“股权证”不同于资本市场中的股权证，它仅限于分红权或继承权，它的有限流转性从根本上限制了市场机制那只“看不见的手”对资源配置的决定性作用，使农村资源仍然局限在某一特定的时空领域，使农民的自由迁徙受到阻碍，使农业生产经营主体的发展壮大受到抑制。③“三集中”形成的资源集聚使农村集体与农民之间形成新的委托—代理关系，相比规范的股份公司而言，这种委托—代理关系更有利于代理方，不利于委托方，因为农民没有“用脚股票”的权利，而只能承受由于信息不对称、监督无保障的风险。产权的可交易性是提高资源使用效率的前提条件。苏州产权制度改革滞后制约了“三集中”应有的实施效率。

（二）新的“政社不分”减少了合作的制度红利

村向何处去？这是城乡一体化过程中必须正面面对的一个现实问题!从资源配置角度看，城乡一体化的必然结果是城乡资源在单一的市场体系下自主地按效率原则进行配置，市场的归市场，政府的归政府；从农村社会组织形式上看，城乡一体化的必然结果是村的衰亡和社区的兴盛。村民自治委员会必然被社区居民委员会代替。但目前苏州农村普遍存在的“政企（社）不分”强化了“村”的存在价值，这与城乡一体化目标是相左的。

抽样调查显示，约有95%的合作组织主要负责人由村干部兼任。除了部分农民专业合作社是农民自发组织成立的外，绝大部分的土地股份合作社、社区股份合作社、物业股份合作社均是政府推动的结果，都存在治理结构虚置，合作社的经营管理层与村“两委”叠合的问题。而这样做的结果必然是强化了村集体的存在价值，使其集政治、经济、社会职能于一身，形成了新的“政企（社）不分”。短期内，合作社与村“两委”的叠合在农村基层中建立起坚固的政治与经济联盟，提高了村“两委”的社会地位，提升了村干部对农村事务的执行力度，有利于贯彻政府规划意图。但从长期看，这种叠合不利于合作组织成长为真正的市场竞争主体，降低了合作组织的运行效率。调查显示，苏州农村合作组织虽然规模大实力强，但分红水平却很低，基层社员对合作组织关注度非常低（12%）。大部分农村合作组织沦为村两委的附庸，成为村中公共开支的提款机（增加了农民隐形收入）。这种现状使农民合作的制度红利大打折扣。

（三）农民增收潜力不足，制约了城乡收入水平绝对差距缩小

农民收入增长靠什么？这是缩小城乡收入差距必须考虑的问题。近年来，虽然农民人均收入增长率普遍高于城镇居民收入增长率，但从绝对数额上看，农民收入增长额仍低于城镇居民收入增长额，城乡收入水平的绝对差额仍在持续扩大。以2012年为例，农民人均纯收入达19396元，比2011年增长2356元；而同期城镇居民人均收入37531元，较2011年增长4461元。城乡收入绝对差距由2011年的16030元，扩大到2012年的18135元。

从农民收入构成看，2012年苏州市农民工资性收入人均12564元，增长11.7%；家庭经营纯收入人均4105元，增长11.1%；人均财产性收入1389元，比上年增长19.8%；转移性收入人均1338元，比上年增长19.1%。以上四项收入占全部纯收入的比重分别为64.8%、21.16%、7.16%、6.90%［3］。可以看出，农民收入的绝大部分来源于其工资性收入和家庭经营收入，那么农民此二项收入前景如何呢？由于农民的受教育水平、技能掌握程度显著低于城镇居民，集中居住后的农民总体就业、创业能力低于社会平均水平，他们在脱离农业后主要就业于低端服务业和制造业，工资性收入增长前景并不乐观。同时，受小农经济惯性影响，在农村家庭经营规模没有突破的情况下，家庭经营性收入也难以有较大起色。

再来分析财产性收入和转移性收入。在集体经济优势很明显的苏州，在所有权、分红权已经落实到农民人头上的情况下，包括农民房屋出租、土地股份合作社分红、社区（物业）股份合作社分红在内的财产性收入，年人均不足1400元。这说明农村合作组织的分红水平很低，在基层管理体制没有大突破的情况下，农民财产性收入很难得到明显提高。转移性收入在任何社会都是基于社会公平而给予的一种临时性扶助，不能对其寄予过高的期望值。因此，从收入构成分析可知，苏州农民收入增长潜力是不足的。

三、进一步提升苏州城乡一体化品质的策略建议

基于上述分析，苏州城乡一体化改革发展应从以下方面做进一步的改革和尝试。

（一）创新农业经营机制，培育新型主体，统筹家庭承包经营与农民合作经营

家庭联产承包责任制作为一种基本的农业生产经营制度已实行30多年，为稳定农业生产和政治安定起到了重要的作用。但是在当前经济环境下，农业适度规模经营是大势所趋，如何统筹家庭联产承包制与农业规模经营是苏州应该率先解决的问题。农村新型合作组织以及它的发包对象农村生产经营大户是一种好的统筹兼顾形式，苏州实践中应该注意处理好经济组织与社会（政治）组织的关系。首先，农村合作应该是市场选择的结果，政府可以做的只是引导和监督。帮助农民建立起互助合作组织是出于美好的动机和愿望，在初始阶段也确实需要强有力地引导和推动。但要清醒地认识到，市场的终究要归市场，政府不可能永远包办一切，这既不现实，也不可能。因此，要尽早地杜绝一切不切实际的幻想，要使合作真正成为发自农民内心的愿望，成为市场机制下的有效选择。政府在帮助村民建立起合作组织后，只做两件事，其一是完善合作组织的法律规范，其二是对合作组织进行严格审计。对合作组织审计的目的是为了弥补合作组织内部由于人员分散、素质参差不齐而造成的监督制约不力。其次，要推动合作组织与村级行政职能彻底分离。合作社与村“两委”叠合，使合作社承载了许多社会职能，这样的机制是不健康的。合作组织就是建立在经济人假设基础上的经济主体，它只管经营、纳税、分红，至于村（社区）的行政职能要逐渐转化为政府公务活动。目前高新区枫桥街道处理合作组织与街道或社区职能关系的方式为我们提供了可行、可靠的路径。农村土地股份合作社改制的目标应该培育现代家庭农场，社区股份合作社改制的目标是要培育权责明确的现代企业。

（二）深化农村产权制度改革，以产权市场盘活农村资源

产权制度是个敏感问题，目前已有武汉、成都、重庆等地试水农村产权制度改革，苏州可在借鉴其他地区经验的基础上有所创新。

首先，苏州农村产权市场可以从最简单，但在苏州又最具价值的农村集体产权交易开始。农村集体经济活跃、集体资产丰厚是苏州最为明显的特色之一，这在其他地区不可比拟。目前，苏州农村集体资产大多以社区股份合作社股权的方式确权到农民手中。但是，由于股权是不可流动的，由于委托代理风险的存在，导致社区股份合作社经营效率较低，经营方式单一。社区股份合作社虽然在苏州很有特点，但社员感受到的实惠相当有限，农民手里的股权形同鸡肋，每年人均几百元的分红“食之无味，弃之可惜”。假如引进市场机制，这部分资本就会激活，市场的压力会传导到合作社治理结构内部，从而加强合作社资产的利用效率，同时，也增加了农民手中股权的活力与价值。

其次，重点推进农村土地经营权的交易。农村土地产权交易市场要坚持土地所有权不变和土地用途不变两个重要原则，以土地经营权为交易标的物。土地经营权交易要以完善的契约、灵活的经营权期限交易，以多元的交易主体为特征。对于农业保护用地要以建设和培育现代农业企业和现代农场主为主要目的，对于农村建设用地要以提高用地效率为主要目的，确保资源在最有效率的使用者手中［4］。

再次，以农村产权交易为基础，配套开展农村产权担保、抵押融资服务。通过农村产权交易推进金融产品创新，提高农村投资者再投资能力，放大资金使用效果，促进农村金融业发展；通过建立城乡资源双向流动的快捷通道，改变城市单边抽取农村优质资源的状况，使农民通过资产交易也获取到城市创业发展的资本。

农村产权交易市场要为交易各方提供价格指导、信息发布、组织交易、成交鉴证、项目包装、登记托管、担保融资的一条龙服务，要逐步完善市场制度和法规环境建设，延伸农村产权交易服务链，使之切实成为提升苏州城乡一体化品质的有效途径。

（三）大力发展面向农村（社区）的基础教育和职业教育，增强农民收入获得能力和现代社会生存适应能力

教育是一种最基本的公共服务，社会的进步和发展归根到底要靠人的全面发展和素质提高。在苏州城乡一体化的进程中，无论“三集中”还是“三置换”，都是应急之策和治标之策。从长远看，发展面向农村（社区）的基础教育和职业教育是促进城乡融合的治本之策。只有农村人口（现在的和未来的）具有了适应现代社会的生存能力和竞争能力，农民的收入才可能稳步提高，才能缩小城乡收入差距，城乡一体化发展才可能自然、和谐。否则，运动式的一体化，带来的只是暂时的繁荣，或许用不了几年那些所谓实现了集中居住的新型农村社区就可能成为中国特色的贫民窟。因此，为了避免出现以新的社会危机替代旧的社会危机，我们必须大力发展面向农村和新型社区的基础教育和职业教育，以使我们的新市民成为社会持续发展的中坚力量。

（四）调整收入结构，提高农民收入水平

在农民收入结构中，工资性收入是由市场决定的，这部分收入政府不能过多干预，只能通过长期的教育投资慢慢转化为现实收入增长。对于家庭经营性收入增长，政府可以采取加快城镇化步伐，改变城乡居民数量结构比的办法，通过提高种植、养殖等农民家庭平均经营规模，实现收入较快增长。须知，小农经济永远无法匹敌现代化大生产。对于财产性收入，政府可以通过审计督查，确保各类农民合作组织将当年营利的60%用于分红和返还社员，因为从目前情况看，多数社区股份合作社没有严格按照农民专业合作社法实施分红。对于转移性收入，政府依然有提升的空间，可以将转移性收入占比提高到6～8%，这既是对过去农村对城市贡献的回馈，也是对农民弱势群体的救助，合情且合理。通过采取针对性措施调整收入结构，努力使城乡收入绝对差距不再扩大。

客观地说，在苏州经历了四年多的城乡一体化实践之后，其工业化、城镇化、信息化、农业现代化已经上了一个台阶，也形成了一套自己的做法。但是，苏州的多数做法属于行政干预的外生动力，在外力推动的改革措施能量释放之后，真正品质上的提升还要靠创新农村经营机制来推动。农村产权制度改革、股份合作改革是未来苏州农村发展的内生动力。

［1］卢水生.体制创新提升城乡一体化［N］.苏州日报，2012-12-10（3）.

［2］蔡文芬，崔宝玉.农民专业合作社“资本控制”研究述评［J］.华东经济管理，2012，26（8）：139-141.

［3］苏州市统计局.农民收入较快增长消费水平快速提升——2012年苏州市农民收支状况简析［EB/OL］.（2013-03-28）［2013-04-16］.http：//www.suzhou.gov.cn/.

［4］韩雷，刘长庚.以产权制度创新实现农村经济内源性成长［J］.华东经济管理，2013，27（3）：39-43.