张文宏

公益服务园区：社会组织发展和社会管理创新的一种新探索
——以浦东公益服务园为例

张文宏＊

浦东新区政府在加快社会建设、推进社会体制改革、社会管理体制创新和完善社会组织培育机制等方面走出了一条新路。其在实践中形成的专业孵化机制、规范引领机制、人才输送机制，公共服务机制、项目发展机制和供需对接机制等六大机制，和组织形态、服务功能、政府决策及社会管理等四大创新的经验，有较大的借鉴价值和示范效应。

公益服务园 社会组织 社会管理创新

党的十八大指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”十八大为社会组织发展、社会管理体系建设和社会组织体制改革确定了明确的方向。近期召开的国务院常务会议专门研究了推进政府向社会力量购买公共服务的问题，并将“创新方式，提供更好的公共服务”，作为“惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施”。而提供更好的公共服务又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。本文通过对浦东新区公益服务园建设历程的追踪，从中探索社会组织培育和发展、社会建设和社会管理创新的新途径。

浦东新区公益服务园是中国大陆首个公益组织集聚的创意、创业园区，于2008年试运行，2009年12月正式开园。目前园区建筑面积6300平方米，共有39家公益机构入驻，其中包括4家基金会、1家研究中心和34家公益机构。4年多来，已经形成了良好的公益生态，众多优秀机构在国内享有较高知名度。该公益服务园于2012年荣获第六届“中国地方政府创新奖”和“上海市社会建设十大创新项目”等奖项。从其成立、发展和壮大的历程中，我们至少可以看到:

一、公益服务园的成立是中国社会转型从经济领域向社会领域深化和发展的必然产物

中国的社会转型的主要特征就是社会的形态结构、组织方式和利益结构发生了重大的变化。原来由政府集中统一组织的社会生活，正逐步向由政府、市场和社会等部门共同组织过渡，计划经济时代的单一行政管理模式已经不能适应社会发展的需要，因此需要市场来组织社会经济生活和介入社会治理。但是，市场也有其局限性，有些公共服务项目无法完全按照市场配置的方式来完成，也即通常所说的“政府失灵”和“市场失灵”，因此，应充分利用民间资源、动员社会力量来帮助政府满足公众的各种需要，尤其是社会弱势群体的需要和诉求。民间资源不仅包括资金和物质等有形资源，更重要的是公众参与、职业精神和社会创新，通过公共部门、市场部门和社会部门三方的合作，形成一种新的社会管理方式。机关事业单位改革和政府职能转变的最终目的就是将传统的政府行政管理转化为广义的社会治理，由原来的一员管理转化为多元治理，即政府的行政式管理、市场的经营性管理以及社会的自治式管理，并逐步形成政府、企业和民间组织之间自主、合作、互补、依赖的关系[1]郑乐平.上海民间组织报告[A]//黄晓.中国民间组织报告：2008[M].北京：社会科学文献出版社，2008.。

二、公益服务园的成功是政府职能转变的有益探索

浦东新区长期以来就非常重视社会组织的培育和发展。自2005年6月国务院正式批准浦东新区进行综合配套改革试点以来，浦东新区一直致力于构建“小政府、大社会”的社会管理新格局。在“小政府”的体制下，浦东新区致力于培育与之相匹配的“大社会”，不断加大对社会组织的服务和扶持力度。政府的归政府，市场的归市场，社会的交由社会。“政社分开”带来了更多的“政社互动”、“政社合作”，也为普通百姓带来了更为优质多样的公共服务。

浦东新区政府将社会组织视为承接政府职能转变的有效载体，从认识导向、政策扶持、经费保障等各个方面促进社会组织的发展，将培育本土社会组织与引进（区外的）社会组织相结合，使一大批具有公益精神和专业理念的社会组织在浦东落地生根，渐成规模，日益在新区社会建设中担当重任；同时，在社会组织发展路径方面也多方尝试，积极探索，寻求既具有浦东特色、又符合社会组织自身规律的发展模式。由原来单一的行政式管理和控制转变为统筹规划、政策支持、资金保障、确定准入标准和社会组织遴选等多重角色。

购买公共服务是政府履行职能的一种新型方式，也是推进行政管理体制改革和政社合作互动的重要内容。上海是我国内地最早探索政府购买公共服务的城市。1995年，浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，即“罗山会馆”模式，是中国最早阶段政府向社会组织购买公共服务的实践，它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制。近年来，浦东新区以建立健全政府购买公共服务机制为突破口，积极推动政府职能转变和社会组织发展，政府与社会组织的新关系逐渐重构。2002年，浦东新区在国内率先将购买公共服务的费用全部纳入财政预算，并通过契约式管理和第三方专业评估保证政府购买公共服务的质量。除直接购买服务外，浦东新区还采取运营补贴、房屋补贴等多项政策措施支持社会组织发展。仅去年，新区政府购买公共服务资金就达两亿元。

由于社会组织的社会管理服务具有低成本、高效率、专业性和可选择等优势，浦东新区政府以政社合作平台为依托，探索“政府购买服务”的政社合作方式，将涉及政府公共服务、事务性强的部分事项，如教育领域、社会救助等方面，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，向各类社会组织购买服务。浦东在将政府购买公共服务制度化的同时，在原有“项目直接购买”的基础上，探索引入适度竞争，吸引社会组织参与“公益项目招投标”、“公益创投大赛”等活动。在2009年上海首届社区公益创投大赛中，浦东14家社会组织的15个项目被政府部门认购，政府认同度大为提高。2012年，新区有100多个项目参与了上海市社区公益项目招投标，53个项目成功立项，资金总额超过2000万元。

在浦东公益服务园的酝酿阶段，浦东新区民政局就提出了建立公益服务园的总体构想，并就功能定位、规划设计与发展远景等提出了具体的指导性意见；在浦东公益服务园的初创阶段，新区财政局通过出台优惠政策、提供资金支持等方式，使浦东公益园得以顺利建成并尽快运转，并为入驻公益服务园的社会组织提供房租补贴，解决了社会组织的后顾之忧；2009年，浦东新区的社会组织共有1400多家，但是公益服务园只能容纳20多家社会组织。经过深入细致的调查研究和反复论证，最终确定了四种类型入驻：一是受政府委托对新区某一行业发展具有统筹管理作用的机构，如新区居家养老服务指导中心；二是在全区层面为公益组织提供培训、能力建设、规划设计等支持性服务的机构，如映如公益事业发展中心；三是专业社工机构，如浦东社工协会、乐群社工服务社；四是具有孵化职能的公益组织，如浦东非营利组织发展中心（NPI）。入驻机构的遴选标准，决定了公益服务园的总体定位，使公益服务园能够真正发挥引领全区公益事业发展的作用[2]姬中宪.园区模式：社会组织发展的一种新路径[J].江苏行政学院学报，2012，(1).。

三、公益服务园使社会组织的功能定位更加清晰和明确

公益服务园在实践过程中不断探索其功能定位和角色边界，做到有所为有所不为，逐渐形成了“引领示范、培育孵化”、“自我协调、自我管理、自我服务”和“服务社会、合作发展共赢”的三大特色功能。由于入驻公益服务园的机构多为枢纽型、支持性的公益性社会组织。因此，公益服务园利用其政策支持、资金扶持和空间支持的优势，对于新兴的小型社会组织发挥着孵化平台的作用，公益服务园已成为新区社会组织的根据地。例如，非营利组织发展中心(NPI)已在全国孵化40多家公益组织。已经孵化出壳的“多背一公斤”、“新途”、“青翼”等社会组织和专业的社工机构，如今成长为业内知名的品牌公益组织。众多社会组织在公益服务园的支持下顺利出壳、不断发展壮大。对于没有进入公益服务园的社会组织而言，公益服务园则发挥着引领示范的作用。

浦东公益服务园建立以后，众多入驻的社会组织面临着一些共同的问题，如物业管理、卫生保洁、公共空间使用与管理、网络维护等。面对这些公共问题，政府主管部门并没有按照传统的行政管理模式处理，而是调动社会组织的自主意识，以社会的方式解决社会的问题；同时，社会组织也表现出了自我协调、自我管理、自我服务的强烈意识。最终由最早入驻公益服务园的10家社会组织发起成立了浦东新区公益组织项目合作促进会，由其全权负责公益服务园的公共服务，并代表园内机构与政府进行良性互动，后来公益组织项目合作促进会演变为浦东新区的公益组织合作交流的平台。

浦东公益服务园既是一个服务平台，其服务内容包括为社区、社会提供的公共服务，和社会组织之间的自我服务；也是一个合作互动交流发展的中心，社会组织依据此平台与政府部门、企事业单位、社区、高校及科研机构等建立了密切的合作关系；公益服务园还是新理念、新模式形成、交流和碰撞的场所。公益服务园内的从业人员多以高学历、高素质、年轻化、有留学经历的专业人士为主，各家社会组织通常会把全新的公益理念与运行模式与同行分享，并在不同类型的社会组织的实际运作过程中加以检验、修正和完善。公益理念和运行模式的分享和交流，使公益服务园的公益理念呈现出多元化、差异化和平等化的态势，从而出现了“百花齐放、百家争鸣”的新区社会组织发展格局。

四、公益服务园在运转、管理和服务机制及实践领域的创新探索值得借鉴

公益服务园作为社会建设领域的新生事物，离不开制度创新。几年来，浦东新区先后制定了《关于促进民间组织发展的若干意见》，出台了《“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》和《实施细则》，加大了对社会组织的扶持力度。而制度创新的一个重要方面是，改革了社会组织的登记管理模式。在民政部与上海市民政局的支持下，浦东新区率先开展区级行业协会登记即管理模式改革试点，突破行业协会登记的政策瓶颈。除了一如既往地加大政策扶持力度，打造社会组织生态链条外，浦东新区还特别注重搭建供需对接服务平台，在公益园建立了“公益超市”，探索需求发布、供给回应、供需匹配和价格发现机制。政府强大的支持，使浦东的社会组织取得了长足发展。2012年，新区各类社会组织发展到1500多家，约占上海市社会组织总量的1/7，广泛覆盖社会福利、社会救助、社区服务、公益事业等领域。同时，品牌机构壮大，有两家社会组织荣获“全国先进社会组织”称号，44家社会组织被评估为3A至5A级社会组织。

浦东新区公益园在发展过程中形成了六种鲜明的运转、管理和服务机制：专业孵化机制，通过各类支持性社会组织帮助新生的社会组织发展。孵化器这种培育中小型科技企业的成熟模式被引入到社会组织的培育中，处于草创阶段但具有良好发展势头的小型公益组织，能够在公益服务园中发育、成熟和壮大；规范引领机制，通过先行一步的经验和长期的实践为公益界提供行业准入标准和运行规范；人才输送机制，汇聚高学历、高素质的年轻人，碰撞思想，锻炼能力，打造人才梯队；公共服务机制，通过社会组织的自我管理、自我协调为入驻的社会组织提供服务；项目发展机制，优先吸纳面向社区具有项目发展能力的社会组织入驻；供需对接机制，为政府、社会组织以及企业的项目合作提供对接平台。

公益服务园还在实践领域实现了四大创新。组织形态的创新，把发展单一的服务性组织拓展到培育枢纽型、支持型、专业性的组织和资助型的基金会，打造多层次的公益生态；服务功能的创新，把简单的场地、资金扶持拓展到能力提升、文化培育、业态完善等多个要素，发挥多元化、复合型服务社会和社区的引擎功能；政府决策的创新，通过有形的物理平台助推政社合作，完善公共政策和社会政策，同时发现需求，催生新政策，成为相关政策的试验田和助推器；社会管理机制创新，实现了直接管理到间接管理、再到社会组织的自我服务、自我协调和自我管理，寓管理于服务之中，把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”落到实处。

五、公益服务园为传统产业的转型提供了一个范例

浦东新区公益服务园的前身是上海纺织集团的东星手帕厂。在产业结构调整和功能区再造的过程中，经过现代风格的再设计和改造的厂区被打造成一个创意和创业园区，在浦东新区公益服务园成立之前已建立了鑫灵开业创业园区，吸纳了大量自主创业的小型企业入驻。浦东公益服务园开园后，公益创业又成为解决劳动力就业、鼓励高学历人才自主创业的一个新方向，并与工业创业园区形成了良好的互动和互补关系。作为浦东公益服务园的产权所有者，东星手帕厂主动让渡空间，为新区公益园的启动提供场地，承担了旧厂区建筑空间的功能设计、改造和装修，保证公益园的各项服务功能得以发挥。传统企业主动让渡建筑空间、提供前期服务的改革思维，为上海市乃至其他城市旧厂区改造和发展提供了新途径，符合政府、企业、社会三方合作发展共赢的未来大趋势，也为传统产业的升级换代和结构转型提供了一个成功的范例。

总之，浦东新区公益服务园的发展和壮大历程，为政府、企业和社会三方力量作为主体参与社会建设、培育社会组织、探索社会管理创新走出了一条新路，其在实践中形成的六大机制和四大创新有较大的借鉴意义和示范效应。

*张文宏，男， 上海大学社会学院院长，博士生导师。