吴鹏森

信访制度的改革新思维
——从闸北区“信访代理制”说起

吴鹏森＊

信访制度是具有中国特色的制度，但半个多世纪以来，其性质与功能发生了重大的变化，从体现人民当家作主的制度安排，演变为掣肘国家法治建设进程的制度，甚至直接成为社会不稳定的重要形式。必须要对信访制度重新进行科学定位，并在体制和机制上进行创新，才能真正发挥信访制度在民意表达，民权维护和帮助国家治国理政方面的积极作用。

信访制度创新 社会矛盾化解机制 闸北区信访代理机制

“信访”，就字面意义上说，是“信”和“访”的合称，是人民群众以通信或访问的方式，向有关部门对现行政策提出看法或建议，对失职官员或不正常的官场现象进行举报或反应，对自己受损的合法权益要求上级部门给予解决的下情上达机制和民众利益诉求机制。近年来，信访成了中国官员头痛和学界热议的名词。可以说，人们对于大规模的信访潮，无论在制度上、机制上还是心理上都还没有作好适应的准备。如何看待信访制度？本文通过对近年来学术界争议的梳理，提出自己的一点看法。

一、信访代理制：从一个创新案例说起

让我们先从闸北区的“信访代理制”这个案例谈起。上海的闸北区属相对落后的中心城区，由于历史原因，导致其棚户简屋多、困难群众多、流动人口多、财政收入少，成为全市闻名的城市管理“洼地”。 进入新世纪后，随着经济走出低谷，财政收入好转，闸北区政府加大了社会管理和旧区改造力度，由此导致信访矛盾日益尖锐，信访秩序日趋复杂，社会稳定的压力剧增。为了降低信访的压力，减轻访民的负担，把信访问题引入一个良性轨道，闸北区委区政府推出了一项信访新举措──信访代理制。

所谓信访代理制，就是针对域内经济社会发展所引发的社会矛盾和群众需要通过信访解决的难题，建立统一的专业代理机构为之代办，明确责任主体，规范工作流程，进行分类操作。具体内容可以概括为以下几个方面：

1.构建三级代理平台。（1）群访和涉及多部门的信访案件由区级代理，（2）初信初访由街镇级代理，（3）民生问题由居村级代理。“三级代理”明确了区、职能部门和街镇、居委会的“分级代理”责任，为各类疑难信访案件搭建了统一的代理平台。

2. 建立专业代理机构。区设立信访代理科，街镇设“信访代理室”，居村设立“信访代理站”，楼组建立信访代理志愿者队伍。

3.明确信访代理范围。将初信初访、民生问题、涉及多部门问题、群访等四类信访事项列入代理范围，并实行“两个全代理”：涉及民生问题全代理和初信初访全代理。

4.动员社会力量广泛参与。引入工青妇等群团组织、律师、心理咨询师、专业社工、人民调解员等第三方力量参与解决群众诉求的信访代理工作，进一步拓宽社会力量参与化解矛盾的渠道，营造全社会共促和谐的良好氛围，变一元调处为多元调处。

5. 创新工作方法。实施专业接待与信访代理对接，简易代理和程序代理并举。（1）简化信访工作程序。对于群众来访，均为其指定一名信访代理员，按照自愿、公平、公正的原则，由代理人与信访人就信访事项签订代理书，由代理人代为到有关部门反映情况诉求，提出意见建议，帮助信访当事人促成信访事项妥善解决，实现一次接待，全程代理。（2）开设“专家门诊”。每周四，在区信访办、各街镇信访接待窗口，均开设党政领导接访的“专家门诊”，代理涉及多个部门的信访案件。（3）变“坐诊”为“巡诊”。设立民生、动拆迁和综合等信访代理专场，组织相关职能部门和科室到窗口接访，直接代理群众来访，积极推动信访代理工作的触角延伸、关口前移。

应该说，在各地都为信访问题焦头烂额的情况下，闸北区的“信访代理制”不失为一种变被动为主动的基层社会管理创新之举。据说实践效果是好的，畅通了百姓诉求渠道，强化了基层干部的服务观念，落实了责任主体的信访责任，维护了信访人的权益，规范了信访秩序，形成了“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访工作格局。最关键的是，这一新机制及时促使信访人能够回归理性，有效地化解了矛盾，维护了社会稳定。实施几年来，信访总量明显下降。

“信访代理制”实施过程中所创新的一些工作方法，无疑对于理顺信访关系，降低信访成本，增进干群关系是有很大帮助的。但是，信访代理制能否解决当前我国信访领域所面临的困境，还需要实践的检验。突出的问题有几个方面：

第一，当前中国信访问题之所以突出，并演变成困扰各级政府的维稳难题，不是信访技术问题造成的，而是社会转型过程中各种矛盾增多和不断激化造成的。中国的现代化是一种政府主导型的现代化，这种主导性常常导致政府直接成了老百姓信访中的对象或矛盾一方。一方面，在政府直接经管的土地征用、经济开发、城市扩建、市政建设、市场管理等等方面，政府常常是直接和信访当事人构成了矛盾冲突的对立面；另一方面，在市场化的经济场域里所形成的资本与民众的矛盾中，政府因为要加速推动经济发展，也自觉不自觉地站在资本一边。在这种情况下，政府如何能够为信访当事人进行所谓的“代理”？即使是引入所谓“第三方”，只要是政府组织的，或政府购买的“服务”，他们如何能够做到客观公正，真正地为信访当事人提供服务？如果他们真的坚持客观立场，站在访民一边，为访民说话，维护访民的利益，政府会答应吗？对此，人们不得不有所怀疑。如果政府能够爽快地答应访民的要求，那还要信访代理制干吗？岂非多此一举？

第二，对于那些超越基层政府的信访要求，信访代理制更难达到目的。我国的信访机构非常庞杂，涉及各个部门和各个层级。信访问题的性质也极为复杂，涉及社会生活的各个方面。作为基层政府如何能够通过代理服务来满足信访当事人的各种不同的利益要求？特别是有些信访涉及的问题非常复杂，历史与现实、经济与政治、公域与私域等等因素相互交织在一起。有些问题还涉及非常复杂的体制问题，不说是基层政府，就是中央政府也很难解决，否则就不会对信访潮感到“头大”。

第三，在我国的信访大潮中，的确有那么极少数人，就是要通过信访来死缠硬磨，以谋取不正当利益。还有一些信访当事人，当初提出的要求是情有可原的，甚至是合理的，但由于当事人的偏执和固执，始终无法接收一些变通的处理办法，久而久之，不仅问题没有得到解决，也把自己折磨成“精神病”。对于这类信访当事人，信访代理制如何解决他们的问题？在一些地方用人民币解决人民内部矛盾的办法是否在这里也存在？

第四，信访代理制的代理成本是多少？如何计算？谁来埋单？如果由政府埋单，那么用全体纳税人的钱来为少数信访人服务是否合理？更重要的是，这种社会矛盾化解模式是否会进一步助长人们远离司法轨道，回归传统的靠“上访”解决问题的老路？

由此看来，“信访代理制”不可能从根本上解决当前突出的信访问题，它至多对某些当事人能够起到信息沟通、政策咨询和心理按摩的作用。

二、信访：何以成了问题？

上述这个案例告诉我们，信访看起来很简单，其实很复杂，决不是靠基层政府的“制度创新”能够解决的，它涉及我国的许多根本性制度和社会的深层次问题。

其实，信访制度在中国有悠久历史传统，尧舜时代就有所谓的进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓[1]《大戴礼记·保傅》记载，为了便于臣民发表意见，“于是有进善之旌(尧置之，令进善者立于旗下)，有诽谤之木(尧置之，立木为表，使民书政之得失)，有敢谏之鼓(舜置之，使谏者，击之以自闻)”。参见《史记·孝文帝本纪》、《吕氏春秋·自知》、《后汉书·杨震传》。。信访活动在外国也很发达，美国、英国、德国、意大利等发达国家都可以找到类似的阅信、接访制度或社会政治现象[2]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴.公民文化[M].上海:东方出版社,2008:178、181、190.。这些国家的领导人每年都会收到大量的来信，也都配备了专门的工作人员为领导人处理这些来信，许多领导人都很注意对一些来信亲自审查和签发。[3]李俊.社会安全阀理论与信访制度[J].广西社会科学，2002年第4期。

但是，中国今天的信访，无论是和古代相比，还是和其他国家相比，都有自己的特殊性。新中国成立初期建立的人民来信来访制度，本是为了体现人民当家作主的政权性质的一种制度安排，它既是人民群众通过来信来访表达利益诉求，寻求上层救济的重要途径，也是普通公民对国家机关和企事业单位进行监督的重要形式，同时也是党政机关了解民意和化解矛盾的重要渠道和机制。中国信访制度的提出，从根本上说是源于人民政权的基本性质。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这些规定正是信访制度的宪法依据，正是在宪法精神指导下，国务院1996年制定了《信访条例》，并于2005年作了修订，《信访条例》规定，信访人有权就信访事项通过信访或走访形式，向依法有权作出处理决定的本级或者上一级机关提出。

从新中国成立之初到上世纪80年代中期，我国信访的内容主要是两种类型，一是为国家出谋划策和揭发坏人坏事，它表现了人民群众在新政权下当家作主的精神面貌，也体现了人民群众关心国家大事，积极履行公民义务的神圣职责；二是因自身遭受不公待遇而寻求上层救济。由于改革前的中国经历了一波又一波的政治运动，出现了大量冤假错案，当事人希望通过信访的方式寻求平反。特别是1979年至1982年，出现了一波史无前例的信访高潮，“信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。人民来信数量之多，来访人数之多，重复信访和越级上访特别是进京上访之多，国家投入处理上访问题的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的”[1]刁杰成.人民信访史略[M].北京：北京经济学院出版社，1996:230.。随着大规模、持续不断的政治运动的结束和各种冤假错案的大规模平反，这种信访活动迅速减少。

但是，到上世纪90年代中后期，特别是进入21世纪以来，我国的信访出现大规模的回潮现象，信访总量持续12年上升，信访规模远远超过了以前的任何一个时期。2005年后，全国信访总量虽然有所下降，但全年总量仍在1000万件（人）次左右的高位运行。由于多年的积累，解决信访问题的难度越来越大。这一波的信访大潮在内容上完全不同于以前，它是我国进入现代化中期以后，各种社会矛盾集中爆发的产物。更重要的是，在这一波信访大潮中，信访的形式也在发生重大变化，突出表现为越级上访、进京上访增势迅猛；信访问题集中，并呈现出反复性的特点；信访方式趋于激烈，一些访民的上访行为明显超越了法定的界限，甚至出现了围堵党政机关、拦截公务车辆、堵塞铁路公路交通、举行集体游行，甚至出现自焚等过激行为，严重影响到社会稳定。珠海市的调查显示，该市信访出现如下特点：一是来信来访数量多。2010 年至 2012年 11 月，共受理群众来信来访 31670 件次，其中接待群众来访 4477 批 27742 人次；二是信访反映的问题相对集中。主要集中在劳动社会保障、涉法涉诉、城乡建设、医疗纠纷、购房合同纠纷和小区物业管理、机构改革、环境保护、退转军人待遇等问题上；三是集体访占相当比重，解决难度不断加大。三年中，集体访达 1156 批 22092 人次；四是信访方式出现极端化倾向。一部分信访人员通过堵路、游行、拉标语横幅、持刀具，甚至自残、自杀威胁等极端方式表达诉求，这些极端方式防范困难、示范性强、社会影响恶劣，处置难度大。[2]市党代表法制调研组.用法制手段化解社会矛盾——关于做好新形势下我市信访工作维护我市社会稳定的调研报告，珠海特区报2013 年2 月18 日第6 版。珠海市的情况其实具有相当大的代表性。信访制度创设之初的目的是要体现人民政权的性质和满足信访人的利益表达与政治参与需求，但现在的信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却远远突破了信访的制度预期，尤其是其中的越级访、群体访和形式极端的个体访，更是将信访演变成为一个严重威胁社会稳定的政治问题，这是制度设计者绝对没有想到的。

信访之所以成为一个日益严重的社会和政治问题，不仅扰乱了国家机关的正常秩序，而且对社会稳定的大局构成威胁，主要原因无非在两个方面：一是中国经济社会的快速发展导致各种社会矛盾的集中暴发，二是中国的政治制度、法律制度、社会管理制度以及相应的机制建设远远跟不上经济社会的发展步伐，不能很好地适应当代快速发展带来的新环境和新要求。改革开放以来，我国的经济快速发展，城市化进程快速推进，这种粗放式发展模式带来的社会问题越来越多。城市竞相扩张过程中，因农地征用和城镇拆迁补偿问题不断引发群体性突发事件；因工业生产造成严重的环境污染导致公民与企业、政府之间的纠纷不断升级；企业恶意拖欠农民工工资，损害底层群众合法权益的现象几乎处于无人过问的状态，从而滋生了各种社会矛盾；交通事故、医疗事故、安全事故引发的纠纷层出不穷。总之，进入现代化建设的中期阶段后社会矛盾日益突出，社会冲突日益激烈的现实构成了当前信访不断增多的社会基础。与此同时，我国的政治制度、法律制度、社会保障制度、社会管理体制特别是司法体制尚不能很好地适应这种日益变化的社会形势，立法不足，执法不严，违法不究，司法不公，已经严重地损害了国家的司法权威，损害了公民对国家正常裁判、调解社会矛盾的信心。同时，由于法治的不健全，也使另外一些人看到机会，觉得有“空子”可钻，他们利用国家的法治不健全、脆弱的“维稳心理”，通过缠访施压，为自己谋取不正当的利益，而一些地方政府和相关部门在“维稳”压力下，不得不违心地无原则地满足一些缠访者要求，从而进一步助推了不正常的信访浪潮。

信访制度之所以从基于人民当家作主的政权性质所衍生出来的一项良政安排，演变成为一个严重的社会政治问题，固然有剧烈社会转型的客观背景，但最直接的原因还是信访制度本身存在着一些严重的缺陷。

1.信访制度功能错位。

我国当初建立的信访制度主要是为了下情上达，让各级党政部门领导能够直接听到来自基层的声音。与此同时，人民群众也就实现了对政府及其工作人员进行社会监督的功能。当然，如果公民受到不公平、不公正的对待，有了冤情，通过信访可以得到及时的纠正。这样，就使传统的信访制度承担了沟通、监督和救济等多种功能。其中沟通和监督功能是最符合信访制度的本意。某种意义上，它是执政党履行人民群众当家作主的民主承诺的替代品。因为真正的人民当家作主是人民有权直接进行国家管理，或者能够决定谁有机会进行国家管理。也就是说，如果人民能够直接决定谁能管理国家，那当然是当家作主的最好体现，现在，不能达到这一点，如果能够退而求其次，人民能够直接向国家相关部门提出自己的建议，或对不称职的官员进行举报和监督，也不失为当家作主的一种体现。但是，后来的演变逐渐脱离了最初的宗旨，信访主要是底层群众利益受损后寻求上层救济的一种渠道，信访部门也逐渐承担起对基层社会矛盾的调解和裁判职能。这样信访制度就逐渐偏离了其最初的民主功能定位，把本应由司法机关、调解机关以及民间自治组织承担的功能背到自己的身上。信访部门过多履行起调解、裁判和救济的功能，给了老百姓很高的期待，而实际上它又无权对受理的案件做出真正的裁决，从而导致许多矛盾向其自身涌来。这种信访不仅干扰和冲击了司法机关的相关职能，而且使民众滋生出一种信“访”不信“法”的观念和思维定式。

2.信访机构杂多无序，成本高，效率低。

如果说，中国的信访机构满天飞，一点不为过。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院以及其他相关职能部门都设有信访机构。这些信访机构之间是什么关系？人们并不清楚。可以明确的是，这些机构之间缺乏权力隶属关系，其职能和运作方式差异也很大。各级信访机构最常见的做法是对信访案件层层转办，而各个信访机构之间信息不能共享，对信访问题的处理也缺乏统一标准。结果导致信访人往往为了同一件事在上下级或不同部门之间往返奔走，大大增加了信访人的经济、时间、精力等各项成本，也严重影响到信访工作效率，导致信访制度的高成本、低效益。信访作为一种救济手段，看似便捷、廉价，实则繁琐、昂贵，信访成本很高。不仅信访人需要花费大量的时间、金钱，甚至在人身安全和精神等方面都要付出极大的代价，而且公共成本也极其昂贵，各级政府需要大量的接待人员和预算，并配有各种设备。一些地方政府为了“截访”，几乎都有长期在京的工作人员专门负责，其人力、物力、财力的耗费更是无法计数。

3.信访“人治”色彩浓厚，影响法治进程。

受传统文化影响，中国老百姓具有“清官情结”，更愿意接受“无讼”解决方式，希望通过某个高官的批示，能将自己的问题一下子解决。另一方面，我国的法制的确不健全，法治化水平低，领导也喜欢作“批示”，要求相关部门“特事特办”。这种领导批示就解决个案来说，的确有很大的促进作用。但从长远和全局来说，却在无形之中助长了一种“人治”风气，提高了人们企图通过领导人的批示和干预来实现自己利益的想象，导致信访人不断升级信访层次，喜欢进京上访，使得各种问题和矛盾进一步向中央集中，也使本来意在解决、疏导矛盾的信访机构本身成了矛盾积聚的部门。长此以往，“人治”思想愈加挥之不去，群众权益遭到侵害时更加忽视司法而喜欢求助于信访，导致原本不强的法制观念更加淡薄，严重影响了我国全面建设法治国家的进程。

4.信访导致中央和地方的双重困境

信访的目的是给人民提供一条司法之外的便捷救济通道，使人民有机会维护自己的合法权益，有机会向国家提出建议，有能力直接监督政府。但是，在实践中，这些制度设置的初衷并未得到很好的实现，反而出现了许多意料不到的麻烦，给中央和地方都带来无法摆脱的困扰。中央一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常上访群众搞拦堵；但同时又要求把矛盾和纠纷解决在基层，实行“分级负责，归口办理”，禁止越级上访，并对地方党政机关实行信访责任追究制，甚至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。这种刚性责任制既有利于各级党委、政府高度重视信访工作，下更大决心及时化解矛盾。但也导致一些地方政府由于无法顺利解决信访所涉及的问题，转而采取截访、堵访等措施，或为平息事端而无原则妥协退让，让一些缠访户获得不应有的利益，从而进一步助长了非法上访行为，并对中央政府造成更大的冲击。

三、信访改革，路在何方？

如何解决当前信访面临的困境，学术界的观点大体可以归纳为三种思路：（1）主张回归司法道路，彻底废除信访制度（“取消派”）；（2）强调中国国情，确保社会稳定，不仅不能废除现代信访制度，而且应该进一步强化信访部门的权力（“强化派”或“扩权派”）；（3）主张正视当前信访制度存在的各种弊端，痛下决心，对信访制度进行彻底改革（“改良派”）。

“取消派”认为，我国信访制度存在着诸多的弊端，体制不顺、功能错位、程序缺失，信访机构不具有行政职能和相应权力，无法解决问题，反而导致各种暴力“截访”现象时有发生，对公民权利造成极大侵害。由于当前信访过程中的确在一定程度上存在着“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”以及“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象，人们便将“罪孽”归咎于信访制度本身，甚至将其视作“恶法”，建议根本取消信访制度。有的学者甚至认为，信访机构是在宪法和法律框架之外的叠床架屋，是一种不合理的权力结构和不规范的纠纷解决机制，它的存在不利于法治的推行，应该用更符合法治精神的司法救济来取代。

“强化派”则相反，认为现行信访制度存在的主要问题之一是信访部门权力有限，面对群众的信访问题无能为力。如果要信访部门解决问题，就要给信访部门相应的权力。他们认为，现行信访制度的功能定位和受理范围的划定在现阶段是基本可行的，它对于缓解矛盾、解决纠纷、稳定社会、促进发展都起到了好的作用。多数上访人的上访是有理由的，他们的合法权利确实受到了基层政府和相关部门以及一些不法官员的侵害而又得不到维护。信访是“民意上达”的通道，也是各种社会矛盾和纠纷的缩影，通过信访可以帮助高层直接而广泛地了解民情、社情、国情。信访是公民权利救济的重要途径，现行的仲裁、复议、诉讼等制度不可能包揽解决所有的社会纠纷，公民确有大量不属于仲裁、复议、诉讼范围内的权利侵害事件需要通过信访解决。为此，强化派主张赋予信访部门更大的权力，让他们能够直接处理相关的矛盾纠纷，切切实实地把信访渠道改造成有能力为当事人排忧解难的裁判机关。

取消派和强化派无疑代表着两种极端，双方都存在一些根本性问题需要解决。对取消派来说，最大的问题是，信访之所以如潮涌般存在，就是因为司法资源不充分、司法权威不足的结果。如果司法权威足够，司法资源充分，何来老百姓的大规模信访问题？在目前的司法形势下，如何能够叫老百姓放弃信访，回归司法？对强化派来说，最大的问题是，信访毕竟不是执法部门，也不是裁判机关，如果将信访部门的权力扩充得足够大，岂不是将其变成了第二个执法部门了吗？如此，何来法治社会？何来依法治国？何来社会主义法治国家？

我们认为，取消派和强化派都是不可取的。对待信访制度，既要着眼于长远，从建设社会主义法治国家的最终目标出发，又要着眼于现实，考虑到目前中国的法治进程和普通老百姓对化解社会矛盾纠纷的思维定式和习惯做法。根据中国的国情和当前的法治现状，我们认为，从政权性质、法律依据、社会需要、司法现状和文化传统的多个角度来看，在一定时期内维持现行信访制度的存在仍然是必要的。虽然信访制度的确存在着许多问题，但至少在目前还没有一种能够取而代之的制度。如果哪一天，中国的司法有足够的权威，司法公正得到普遍认同，司法资源足够解决公民的所有矛盾和冲突，那时候，信访制度不用废除，也会自然寿终正寝。

因此，在现阶段，信访制度仍是一种必要的制度安排。问题是如何对现行信访制度进行必要的改革，杜绝其种种弊端，发挥其正面功能。对此，有许多学者做过深入的研究，提出了各种合理化的建议，综合各家观点，结合本人研究，我们将信访制度改革的基本思路归结为以下几个方面：

1.对信访制度进行重新功能定位

现行信访制度在社会监督功能和社会救济功能的定位上比较含糊，信访者往往把信访当成优于司法救济或者司法救济失败后的最终救济渠道。过度强调信访的救济功能，会强化上级官员个人在信访救济方面的作用，强化老百姓的“清官”情结，导致信访制度对司法权威的消解。因此，必须对信访制度的功能重新定位，从法治国家建设的高度来认识信访制度改革问题，从政治体制现代化的角度重新确定信访制度的功能目标，将信访的政治参与功能与权利救济功能分开，突出信访的政治参与和社会监督功能，把公民权利救济功能从信访制度中分离出去，回归司法救济渠道。

《信访条例》中明确规定，涉法信访将移交相应的司法机关处理，信访机构不再受理。把可以通过行政诉讼或复议来实现救济的信访案件转移到这两个渠道中去，以弥补法院和行政复议机关收案严重不足的问题，缓解信访机构因“投诉爆炸”带来的负担问题。鉴于诉讼救济费用高，而复议救济兼有程序性和便利性的特点，可以将更多的信访案件转到复议机关来处理。这样既可以为当事人提供“接近正义”的免费班车，又可以使他们在复议救济所遵循的程序中、在司法最终审查权的原则中逐步认识法律，尊重法律，树立对法治的信心，学会用法律武器来维护自己的权利。这样，可以进一步弱化信访的权利救济功能并最终取消其救济功能，维护法律的公平正义。这样说，并非要求信访部门对于人民群众的个人利益诉求不闻不问，在过渡期内，仍然可以接受信访人对个人利益诉求的来信来访，但必须明确告知，信访部门只能做转递工作，最终要依靠司法途径解决问题。

在弱化信访部门的救济功能后，进一步强化信访部门的民主政治功能。一是社会监督功能。鼓励人民群众自下而上地对公共权利进行监督，对腐败官员进行及时举报。事实上，在中纪委查处的案件中，90%以上的线索来自于信访举报。这说明，发挥信访部门的社会监督功能是何等的重要，又是何等的有效。二是政治参与功能。随着经济的发展和政治民主化进程的加快，公民的民主意识不断增强，政治参与需求不断增加，信访制度作为一条合法便捷的途径在公民的政治参与中具有很大的优势，要鼓励公民通过信访渠道对国家立法、政府政务以及其他各种公共政策的制定和公共管理措施提出合理化建议。三是下情上达功能。信访部门要继续发挥在国家决策部门和基层民众之间的信息沟通作用，鼓励人民群众将基层民众的所思所想、意见要求和各种社会动态的信息传达给上层，使决策层能够直接听到来自最底层的声音，从而避免决策失误。

2.改革信访体制，实施集中信访

现行的信访机构分为党的信访机构、政府的信访机构、人大的信访机构和司法机关的信访机构，信访机构过于庞大复杂，布局过于分散，每个机构都各自为政，机构之间缺乏统一协调的体系，不仅造成信访机构人员过多，物质投入过大，也容易造成各信访机构互相推诿、办事效率低下，信访成本过高，浪费社会资源。因此，建立统一的信访机构很有必要。

从重新设置的信访机构的功能定位来看，改革现行信访体制，撤销各部门的信访机构，由党委和人大统一建立合署办公的信访机构是比较好的信访体制。因为目前大多数省市都是省委书记兼人大主任，合署办公可以节约信访成本，提高信访效率，信访部门可以通过发简报或其他方式，让其他各部门能及时知晓信访部门所掌握的社会动态。

信访是行政行为失当引起纠纷的解决机制。行政主体的行政行为失当，一般不能诉诸行政诉讼化解，解决行政行为失当引起的纠纷，需要更为独立的信访制度。将信访与人大制度结合，有利于促进信访制度从向上负责转变为向下负责。并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。这不仅符合我国的政治体制，也有利于人大听取民众意见，了解民情，履行人大的监督职能，引导信访走上法制化道路，促进国家的民主和法制进程。

从长远看，将信访机构设置在人大，还可以在条件成熟时，把信访功能与人大代表的职能结合起来，发挥人大代表的真正代表作用。通过人大代表来履行两方面的职责，监督公共行政和司法领域的法治状况；保证公民的基本权利和自由在公共行政中不受侵犯。人大代表的独立性和相应的法律地位保证其只对人大负责，人大代表的监督并没有裁决案件的权力，不会影响司法权威或干涉行政。这样可以避免我国信访制度当前面临的困境：要么监督失灵，要么干涉司法行政。单从社会治理的技术层面而言，借鉴西方国家的某些成功范例，结合中国国情加以适当变通，完全可能起到他山之石的效果。

3.完善信访模式，规范信访秩序

首先，要制定信访法，理顺信访关系，规范信访活动。将信访制度嵌入人民代表大会制度，需要解决一个法律问题。因为现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。因此，要改革信访体制，将信访制度嵌入人民代表大会制度之中，必须要把制定《信访法》提上议事日程。同时，信访活动本身也需要严格的法律来约束信访人和信访机构的行为。既要制定法律保障信访机关依法履行职责，杜绝互相推诿和不作为、乱作为的现象，也要制定法律对无理访、缠访、闹访等违反信访法行为的惩处办法，保障信访人和信访机关双方的行为按照法定程序进行，规范信访活动。

其次，要完善信访操作规程，实行阳光信访。所谓“阳光信访”就是将信访工作全程规范化、公开化，在阳光下运行。要依托现代化网络技术，建立一种集“投诉、查询、服务、督办、分析、管理”等功能于一体的综合服务平台。在这个平台上，大力提倡和发展网络信访，不断开拓新的信访渠道，建立信访工作信息系统，并将全国人大的信访信息系统与各地的信访信息平台互联互通，形成反应迅速的信访受理机制。鼓励和扶持各类社会中介组织介入信访代理领域，承担社会责任。组织各种社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，通过咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时合理地处理信访人的投诉请求，构建一个公正、高效的纠纷解决与权利保障系统。

在人大设置独立信访机构，由其通过调查、质询等手段了解投诉案件情况，提出处理意见，要求行政机关按照意见行事。这样，信访就能以相对独立的地位解决不当行政问题，同时也能有效克服信访与行政复议的职能交叉，从结构上优化行政纠纷化解体系。[1]黄启辉.构建多元化行政纠纷解决机制，人民日报/2013年/1月/14日/第007 版理论

总之，信访制度是一种中国特色政治制度。在公民法治意识不强的情况下，信访制度作为一种表达民意的渠道起着独特而重要的作用。

最后，对涉诉信访要建立终结机制。要有效遏制目前出现的“不服即申、越级上访、缠访闹访”的倾向，明确涉诉信访终结的条件、程序和效力，引导当事人尽可能在一审、二审和再审程序中化解社会纠纷，降低访民对涉诉信访的心理预期，将案件当事人和司法人员从繁重的涉诉信访压力中解脱出来。只有信访人知道了新的信访制度的功能和流程，才会转向司法渠道寻求个人合法权益的维护。

4.改革与完善信访考核制度

要理顺信访关系，必须要改革与完善信访考核制度，引导各级官员以正确的态度和一颗平常心看待信访。中国这样一个发展中大国，正处于经济社会发展的转型期，各种社会矛盾呈现集中式爆发，导致信访的大量增长是很正常的现象。要从根本上解决信访问题，必须要通过和谐社会建设，增长方式的转变，各项制度的完善，从源头上减少和抑制各种社会矛盾，才有可能减少信访量。从某种意义上说，信访量的增长，特别是对中央信访量的增长，说明人民群众对执政党是信任的，是抱有期待的。我们一方面要通过积极工作，认真合理地解决每一个信访人的信访诉求，另一方面也要减少对地方政府的压力，不搞信访排名，更不能追求所谓“零上访”。上访是公民的权利，无论他有理与否，这种上访权利都不能剥夺。因此，各级政府都不得以任何理由“截访”，甚至迫害上访人。如果信访者在上访中有违法犯罪行为，只能由相关的执法部门依法追究责任。如果真正做到信访功能定位的转换，将涉诉涉法信访都能引导到司法渠道，通过公平公正的司法裁决，赢得人民群众对司法的信任，树立起司法权威，那么，信访大潮必然会逐步回落，最终回归到正常的水平。

*吴鹏森，男，中国社会学会犯罪社会学专业委员会首任会长，上海政法学院社会学与社会工作系教授，系党总支书记，城市与犯罪研究中心主任。