冯必扬

积极引导社会组织健康有序发展

冯必扬

现代化不仅表现为经济现代化，而且也表现为社会的现代化。江苏要实现社会现代化就必须使江苏社会组织的发展符合现代化社会文明取向的目标体系。中共江苏省委提出“力争在新的起点上努力开创江苏社会管理新局面，使江苏不仅在经济发展上继续走在全国前列，而且在社会建设和管理创新上也走在全国前列”。为此，我们要加快社会组织建设的步伐，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，为江苏如期实现“两个率先”的目标提供良好的社会环境。

一、江苏社会组织发展中存在的问题剖析

近年来，江苏按照加强社会建设、创新社会管理的要求，在切实强化规范管理的同时，大力培育发展各类社会组织。截至2012年底，全省共注册登记各类社会组织43131个。其中，社会团体21847个，民办非企业单位20869个，基金会415个，社会组织总量位列全国第二。其中，社会团体、基金会数量位列全国第一。在充分肯定成绩的同时，应当看到，对照全面小康和基本实现现代化的要求，江苏社会组织培育发展各个环节还存在诸多问题。

从发展角度考察，江苏虽然属于社会组织建设先进省份，但无论是纵向还是横向比较，目前社会组织增长速度还不够快，总量还不够大，社会组织发展的总体结构还不尽合理。

从人均拥有数量看，江苏指标比较低。江苏目前每万人拥有社会组织数量是5.7个，而德国120个、法国110.5个、美国52个、日本97个、阿根廷25个、新加坡14.5个、巴西13个、印度10个、中国香港25个、中国台湾14个、中国澳门55个。

社会组织发展结构不合理，各类社会组织并没有得到均衡发展。在社会团体中，社会服务、工商业服务的社团多，学术性、联合性的社会团体较少，特别是维权类、法律服务类社会团体发展较慢，所占比例偏低。在民办非企业单位中，教育类、卫生类、社会服务类占了绝大部分，文化类等数量较少，尤其是江苏实施“创新驱动战略”亟需的科技类、环保类民办非企业单位数量偏少。

从监管角度考察，政府对社会组织的管理存在着越位、错位和缺位现象；相当一部分社会组织法人治理结构不完善，尚未真正实现自我治理；一些社会组织行政依赖性大、独立性差；部分社会组织公信力亟待提高。

从功能角度考察，社会组织服务社会的能力欠缺、水平不高，对公共政策的制定参与不足，对经济社会发展的贡献率偏低，社会组织在社会建设和社会管理创新中的重要作用没有得到充分发挥。就拿对经济发展贡献率来说，尽管在发达国家社会组织是非营利组织，却是一支相当强的经济力量。国际上非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%～10%，吸纳就业约占服务业人口的10%。美国霍布金斯大学萨拉蒙教授等对36个国家1998年的数据作了比较研究，表明社会组织大约吸纳相当于4550万全职就业人口，占经济活动人口的4.4%，经济活动规模相当于1个1.3万亿美元的产业，支出相当于36国GDP的5.4%。我国在这方面的差距还很大。具体到江苏，2012年度全省社会组织总支出为367亿元，占全省GDP（约5.4万亿元）比例不足1%；共吸纳就业人员38.6万多人，占经济活动人口比重为0.91%。江苏情况虽然好于全国平均水平，但仍远低于世界平均水平。

从自身建设角度考察，部分社会组织筹资能力不强，财务状况差；部分社会组织党建工作跟不上形势发展需要；普遍存在人才匮乏现象，从业人员素质偏低，各类社会组织自身建设亟待加强。

江苏社会组织建设发展存在的问题，既有体制、机制方面的原因，也有观念、环境的影响；既有经济社会发展不同阶段的客观外部因素，也有社会组织自身建设不够的主观原因。其中主要原因有：其一，有些领导干部对社会组织仍然存有偏见，把社会组织看成洪水猛兽，不敢或不愿发展社会组织；其二，政府与社会组织的关系没有理顺，普遍存在政社不分现象，社会组织是政府的附庸，缺乏自主性；其三，社会组织成长缺少有力支持，无论在政策上还是在资金上都缺少政府和社会的支持；其四，社会组织发展环境有待优化，社会组织发展既受到体制机制的影响和束缚，又受到社会环境的影响，社会组织的社会信任度不高，公民个人参与度也不高；其五，社会组织管理体制尚不完善，无论是登记制度、管理制度还是监督制度都存在问题，亟需改进；其六，社会组织自身建设不足，社会组织普遍存在能力不足、缺乏经营意识、从业人员待遇太低等问题，严重影响了社会组织持续健康发展。

二、发展江苏社会组织的实践路径

要解决江苏社会组织建设中存在的各种问题，引导各类社会组织健康有序地发展，应采取切实可行的对策措施。

1.切实做到“政社分开”

江苏应按照党中央的要求和“政社分开”的原则，对现有社会组织的管理体制进行改革。在实际操作中可以采取“先易后难、分类实施”的办法，逐步取消社会组织的业务主管单位，统一由民政部门行使对社会组织的登记和管理。在社会组织中实行“五自”（自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务）和“四无”（无行政级别、无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职），使社会组织真正成为独立自主、权责明确、依法自治行为主体。

2.加强社会组织的法制建设

要通过社会组织法制建设，着力解决好立法跟进、监督促进、服务推进问题，为江苏社会组织发展奠定坚实基础、提供有力的法治保障。就目前而言，应做好以下工作：

一是推动地方立法。应加快修订或制定《江苏省社会团体登记管理办法》、《江苏省行业协会管理办法》、《江苏省民办非企业单位登记管理办法》、《江苏省政府购买公共服务条例》等地方法规。

二是改进监督管理。按照加强和创新社会管理的要求，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系，推进社会组织信息公开和评估制度，健全、整合退出机制。

三是完善扶持政策。协调税收优惠政策，推动建立普惠式的社会组织税收优惠制度，研究制定社会组织人力资源、社会保障等相关政策，研究制定政府向社会组织转移职能、向社会组织购买服务等政策，为社会组织健康发展提供更加有力的政策支持。

四是促进社会组织自身建设。按照法人地位明确、治理结构完善、管理运行规范的要求，制定完善加强社会组织内部治理的政策规章，引导社会组织实行民主选举、民主决策、民主管理，提升公信力和服务能力。

3.积极促进各类社会组织健康发展

要采取有效措施，积极促进各类社会组织发展，尤其要优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

以省委、省政府的名义出台文件，引导和鼓励社会组织发展。应采取得力措施，消除各种阻碍社会组织发展的传统观念和体制、机制，鼓励和扶持社会组织发展，创造条件使社会组织参与社会管理和公共服务，把通过社会组织可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

探索社会组织“一体化管理”形式。对那些政府业务主管关系不明，业务无须行政许可，与民政部门业务相近的公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，试行直接登记，由民政部门一体化管理，让那些与改善民生直接相关的社会组织有更加宽松自由的发展空间。

加大政府向社会组织购买公共服务的力度。政府是公共服务的主要提供者，但是有许多公共服务政府可以通过向社会组织或其他组织购买的方式实现。国内外的实践已经证明，政府购买公共服务有降低成本、提高效率、减少腐败等好处。江苏应将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。具体措施有：其一，以省政府的名义制订政府购买服务指导性目录。明确政府购买服务的种类、性质和内容，可在试点的基础上推广。其二，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。要按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。其三，严格政府购买服务资金管理。在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计，把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上。其四，建立严格的监督评价机制。全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布，接受社会监督。其五，对购买服务项目进行动态调整。通过动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。

进一步推进社会组织孵化基地建设。目前江苏已经在开展社会组织孵化基地建设，全省已建、在建各类社会组织孵化基地69个，投入资金超过1010万元，已培育各类社会组织357个。“江苏省在全省普遍建立社会组织培育扶持基地”被评为2011年度全国社会组织十件大事之一。我们应在已取得成绩的基础上，以更大的力度、在更高的平台上建设社会组织孵化基地，要以“政府支持、民间兴办、专业管理”为原则，采用资金、项目、人才、场所等多元化扶持方式，大力推进社会组织孵化基地建设。

社会组织发展应引入竞争机制。竞争机制是优胜劣汰机制，有竞争才有活力，只有通过竞争，社会组织才能又好又快发展，特别是在行业协会中要打破垄断，从“一业一会”向“一业多会”转变，允许一个行业有多个行业协会，让它们通过竞争提高服务能力和水平。

4.推进和加强社会组织自身建设

社会组织只有不断加强自身建设，不断增强服务社会的能力，满足社会的需求，才会得到发展。为此应做好以下工作：一要推进社会组织的制度建设。要以法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范为标准，引导社会组织逐步建立健全工作制度。二要促进社会组织自身能力建设。社会组织要始终把自身能力建设作为根本，着力提高项目运作、策划组织、协调服务等方面能力，树立品牌意识，加强自律和诚信建设。三要促进内部管理规范化建设。社会组织要规范用人制度，完善保障和激励机制，按照国家有关规定，实行劳动合同制度，保障工作人员合法权益。要建立健全财务决策、管理和监督制度。四要健全社会组织监管机制。在依法监管的基础上，加快推进社会组织的评估工作，建立社会组织考核评价体系，制定考核评价标准和办法，充分发挥评估的导向、激励和约束作用。建立健全激励机制、退出机制、社会监督机制，加强社会组织管理的规范化、制度化、法制化，以推动江苏社会组织更加健康有序的发展。

5.促进社会组织党建工作的开展

在促进社会组织的发展中必须加强党建工作，这样才能保证我国社会组织发展的正确方向。江苏省委组织部、省民政厅已联合下发了《关于推动社会组织有效覆盖有效管理的意见》和《关于在全省社会组织中实行党建工作“双报双推”制度的通知》。我们应按照这两个文件的要求，狠抓落实，积极做好社会组织中的党组织建设工作。

（作者系中共江苏省委党校社会学教研部主任，教授）

责任编辑：张功杭

〔基金项目：本文系“江苏社会管理创新体系研究”（12SHB003）和江苏省政府决策咨询研究重点课题“加强江苏社会组织建设研究”的中间成果〕