曲福田

淮安特色城镇化与城乡一体化的基本路径和战略重点

曲福田

淮安目前正处在新型工业化和城镇化加速发展的关键时期，如何明确目标、找准定位、选准路径，走出一条具有淮安特色城镇化和城乡发展一体化的道路，又好又快推进全面小康社会和苏北重要中心城市建设，是一项十分重要的课题。

一、淮安特色城镇化和城乡发展一体化的基本路径

就整体水平而言，目前淮安的城镇化和城乡发展一体化与全省平均特别是苏南相比还存在较大差距。同时，独特的发展区位、定位、阶段以及资源禀赋、人文自然环境，决定了淮安城镇化的外在条件、内在动力和发展模式都与苏南等地不同，必须探索一条具有淮安特色的新型城镇化和城乡发展一体化现实路径。

特殊的区位和战略定位，决定着淮安必须走以中心城市为引领的城镇化道路。淮安身处苏北腹地，周边缺少上海这样的国际性大城市和经济增长极，无法接受直接的辐射带动，城市本身的“极化效应”明显不足，缺乏带动区域城镇发展的能力，因此打造中心城市成为当前淮安发展的根本要求和首要目标。淮安已具备相关基础条件，通过抢抓省委省政府支持苏北重要中心城市建设的战略机遇，加速极化中心城市，对接融入长三角，围绕打造“现代产业高地、综合交通枢纽、区域要素市场、特色服务基地、文旅商贸中心和美丽幸福家园”目标，逐步形成以特大中心城市为依托、中小城市为骨干、小城镇为基础，协调分布、有序分工、优势互补的中心城镇群，作为淮安推进新型城镇化的主体形态，促进和实现淮安在苏北的加速崛起。

特殊的发展阶段，决定着淮安必须走以新型工业化为驱动的城镇化道路。工业化是城镇化的根本动力，特别是在工业化实现中期阶段，城镇化将依赖于工业化发展。与苏南等发达地区相比，淮安的工业基础还不强，产城融合度较低，还不能形成足够的产业集聚来带动人口集聚，进而支撑城镇化发展。因此，未来淮安必须继续把新型工业化作为发展的第一方略，坚定不移地走产城融合、产业和人口同步集聚的道路。通过大力发展优势特色产业，提升现代服务业水平，加大招商引资力度，扶持民营经济发展，进一步推动产业转型升级，为工业化、城镇化互动并进提供持久动力，同时有效避免工业化、城镇化不同步不协调造成的各种问题，实现可持续发展。同样，受所处发展阶段限制，淮安推进城镇化和城乡发展一体化应当选择典型引路、重点突破的办法，在具备条件的地方进行示范推动，然后逐步扩大，而不能像发达地区那样全面推开、遍地开花。

特殊的城镇结构，决定着淮安必须走以县域为支撑的城镇化道路。根据城市首位度理论，目前淮安中心城市首位度指数为4.73，远高于2的合理值，表明现有城镇结构不够合理，中心城市与县域城镇发展存在失衡现象。特别是小城镇小而分散，大多仍处于极核发育阶段。全市县域经济发展也相对滞后，城镇化动力明显不足。因此，在苏南等发达地区进入城乡发展一体化阶段、以提高城镇化质量为主的阶段，淮安仍处于扩大规模、优化结构的阶段，工作重点应放在优化城镇结构上，加快以县域为单元推进新型城镇化和城乡发展一体化。通过进一步做强县域经济，以培育壮大特色优势产业为抓手，推动各类载体提档升级，推动产业向园区集中集聚，放大县域经济的支撑和推动功能。同时，突出抓好县城和重点中心镇建设，充分发挥其在吸纳人口、发展产业、聚集资源、活跃市场等方面的基础性作用，使其成为“农民变市民”的主要载体和重要途径。

特殊的资源禀赋，决定着淮安必须走以集约集聚为方向的城镇化道路。淮安作为重要的商品粮生产基地，农用地占比、基本农田保护率分别高达66.2%和86.5%，全市建设用地总规模仅有200余万亩，可开发利用空间十分有限，后备复垦土地资源只有6.5万亩，“人多地少”的矛盾极为突出。同时水域面积占全市市域面积的1/4，生态环境敏感性较强。因此，未来淮安推进新型城镇化和城乡发展一体化，要考虑土地和水环境等方面的制约因素，形成合理开发、高效利用、保护优先的发展模式。既要坚持走集约集聚的城镇化发展道路，合理配置空间资源，以集中布局促进集约发展，避免现有小城镇布局分散、浪费有限资源的弊端。又要在城乡规划建设中充分考虑环境承载能力和生态屏障安全，有效加强对城镇发展空间的管制，保护、开发和利用好淮安独有的水资源，努力实现城镇化和城乡发展一体化的可持续发展。

特殊的人文自然环境，决定着淮安必须走以现代文明与传统风貌交相辉映为特色的城镇化道路。

历史上淮安因水而兴，明清时期曾是全国著名的“运河之都”，为淮安留下了丰厚的历史人文积淀，历史遗存和人文景观数量众多，具有浓厚的江淮水乡特色。有形的自然风貌与无形的文化传统，共同形成了淮安特有的人文自然环境，决定了淮安城镇化发展必须坚持传承与保护兼蓄并重。应更加重视城市的“文化基因”，充分发掘运河文化等优秀传统文化，使之成为延续城市传统、彰显城市个性的重要载体。加强城市规划与管理，做好对淮安古城、文化古镇、历史街区、名人故居等历史遗存的保护，在传承城市历史文脉基础上，实现保护与开发的双赢。强化生态文明建设，加快提升城乡生态功能和环境品质。突出地域特色，差别化发展一批具有浓郁水乡风情的新型村庄、具有苏北平原特色的现代农庄、具有丰富文化底蕴的历史名村，努力形成都市风貌与江淮水乡、现代文明与田园风光交相辉映、相得益彰的城乡形态。

二、淮安特色城镇化和城乡发展一体化的战略重点

到2015年，争取全市城镇化率达60%，2020年争取达65%左右，实现全省全面建成小康社会（2013版）和城乡发展一体化指标体系要求，努力成为全国新型城镇化示范区。具体工作中，应突出以下六个战略重点：

强化科学规划引领作用。确立“全域规划、多规融合”的发展理念，努力实现“多规融合”。一是编制主体功能区规划。积极构建“一区两片四轴”总体空间格局，“一区”即淮安都市区，作为带动淮安市域乃至苏北腹地发展的集聚辐射中心；“两片”即市域南部与北部产业城镇集聚片；“四轴”即依托高速公路、铁路、航道等交通干线形成的四条联系轴，南向对接长三角一体化、苏南现代化建设示范区两大国家级战略和沿江开发省级战略，东向和北向对接国家沿海开发战略，西向呼应规划编制的淮河生态经济走廊，打造纵贯南北的宁淮连沿线产业城镇集聚带和横贯东西的淮河生态经济走廊。二是完善城镇空间体系规划。按照“极化市域中心城市、强化县域城区、优化重点镇和特色镇、美化农村”总体思路，打造“一主四副多点网络化”的城镇体系：“一主”即淮安特大型中心城市，推进“东扩南连、三城融合、五区联动”发展，形成“城水相依、组团相间、生态相连”空间形态；“四副”即四个市域次中心城市，遵循“一县一特”原则，以中等城市为目标，将涟水、盱眙、洪泽、金湖县城分别建成苏北新兴工业基地、淮河中下游山水旅游城市、长三角地区湖滨旅游度假城市和长三角北部水乡园林城市；“多点”即“4820”小城镇体系，培育形成4个县（区）域次中心镇、8个重点中心镇、20个特色镇，规划建设一批规模适中、组团发展、生态优美的“美丽乡村”。三是优化产业空间布局规划。在都市区东部及北部依托淮安经济技术开发区、淮安高新技术开发区和淮安经济开发区，向东延伸发展高新技术和先进制造业，控制都市区南部盐化新材料高新技术产业园区发展规模，引导洪泽经济开发区发展低污染型制造业。在南部产业城镇集聚区，依托金湖、盱眙经济开发区发展加工制造业，积极发展高新技术制造业。在北部产业城镇集聚区，依托涟水经济开发区重点发展加工制造业和高新技术制造业，依托涟水城区东北部区域重点发展重化工业。加强现有乡镇工业集中区的整合、扩容和撤并，鼓励与临近省级开发区整合。同步推进现代服务业和现代农业空间布局优化，形成与经济社会需求一致、与环境资源协调的产业空间布局。

强化中心城市带动作用。围绕苏北重要中心城市的发展定位，加快功能完善和品质提升，进一步增强人口和要素集聚和辐射带动能力。一是完善综合服务功能，增强人口承载能力。重点推进“一廊四区多片”功能区建设：“一廊”即里运河文化长廊，建成具有淮安个性特色、彰显历史底蕴的绿色文化长廊；“四区”即淮海中心商业区、水渡口中央商务区、生态新城区和淮安古城区，形成布局合理、帯动力强的中心城市主体功能片区；“多片”即推进中心城市分片区、组团式发展，通过生态廊道予以连接。打造高标准的科技创新产业发展平台，努力创建国家创新型试点城市。二是做大做强优势产业，增强人口和要素集聚能力。重点打造以“4＋2”产业为主体的现代工业体系，力争3～5年内盐化工、特钢、电子信息、食品四大主导产业销售收入全部超过千亿元，到2015年高端装备制造、新能源汽车及零部件两大战略性新兴产业销售收入超过500亿元，成为全国重要的特钢、电子信息、汽车零部件等特色产业基地，争取创成国家级盐化新材料特色产业基地、“中国盐谷”和台资产业转移集聚示范区。加快生产性服务业与先进制造业融合发展，建成“中国声谷”等一批现代服务业集聚区。三是构建综合交通枢纽，增强辐射能力。进一步提升盐河航道通航能力，提升“通江达海”能力。推进连淮扬镇、徐宿淮盐铁路和宁淮高铁建设，努力实现苏北腹地与上海、南京等大都市的无缝对接。争取淮安涟水机场一类口岸正式开放，全力打造苏北航空枢纽和货运中心。实施金马高速、宿扬高速淮安段等重点工程，构建能力充分、结构优化的长三角北部综合交通枢纽。

强化县域经济支撑作用。坚持把发展县域经济作为推进城镇化的关键举措，以县域经济的大突破促进城乡统筹发展水平的大提升。一是培育壮大特色优势产业。支持各县重点打造1～2个特色优势主导产业，支持各县重点推进物流、金融等生产性服务业率先突破，促进文化创意和休闲旅游等现代服务业集聚发展。大力发展以观光农业和都市农业为主的现代特色农业，争创国家农业科技园和现代农业示范区，到2015年现代农业面积比重提高到50%以上。二是激活民营经济。出台扶持实体经济和鼓励全民创业的专门政策，在市场准入、资金扶持、服务平台建设、政务效能提升、科技人才支持、企业家队伍打造等方面加大扶持力度。营造良好的全民创业氛围，力争民营经济占比每年提高2个百分点以上。三是加快载体建设。加强园区和交易市场两大支撑性平台建设，强化信息、科技、人才、金融、物流等保障性平台建设，实现支撑性平台和保障性平台良性发展。实施园区提档升级工程，推动省级开发区争创国家级、省级高新区，引导乡镇工业集中区创建市级特色工业园区，扶持符合产业布局、有产业基础的乡镇工业集中区争创省级开发区。

强化小城镇节点作用。扎实推进小城镇发展提质提速，形成大中小城市和小城镇协调发展格局。一是扩大规模。按照“紧凑型城镇、开敞型区域”原则，优化调整小城镇布局规划，合理确定镇村布点和数量。实施重点中心镇培育计划，积极推进撤乡并镇，加快扩权强镇步伐，推进产业、人口同步集聚，尽快形成县域次中心镇区人口规模达10万人、中心镇达5万人以上。二是做优特色。坚持因地制宜、依托优势、分类指导，建设一批富有地方特色和比较优势的工业商贸强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇。坚持依镇建园、以园兴镇，推进乡镇工业集中区园区化、特色化、规模化、集约化发展，促进产镇融合发展。三是提升功能。建设小城镇与中心城市、县城的快速通道，提高义务教育、基本医疗水平，建成“10分钟公园绿地便民服务圈”和“10分钟体育健身圈”，推进社区商业“双进工程”和“万村千乡市场工程”，加快发展生活服务业，提升宜居宜业环境。强化现代农业科技推广、就业技能培训和农副产品加工、流通等功能，提升服务“三农”能力。加强农村新型社区建设，合理布局和建设与所在城镇风格相融合的新型社区，稳妥推进农民居住集中化，提高镇村人口集聚水平和资源利用效率。

强化城乡统筹导向作用。发挥典型示范引导作用，协调推进城镇化与新农村建设。一是推进基础设施共建共享。加快城乡客运一体化、农村客运公交化，构建覆盖城乡的综合交通运输体系；加强区域供水、无害化垃圾处理设施建设，逐步实现燃气能源供给多样化、电力通信等设施均等化服务，基本形成城乡衔接的公共交通、供水供电、水利建设、邮电信息、环境保护和生态建设网络。二是推进城乡公共服务均等化。建立市县乡村四个层级分明、覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系，推进基本公共服务城乡均等化，提高建设使用效率，健全完善“15分钟公共服务圈”，为群众提供更加便捷的服务。三是推进城乡就业创业一体化。建立城乡一体的就业和失业管理制度，加快推进城乡人才市场和劳动力市场融合，健全农民创业就业培训体系，将城镇就业再就业援助政策向农民延伸，将农村劳动力就业纳入整个社会就业管理体系，促进农村劳动力充分就业。四是推进城乡统筹发展先行先试。支持金湖扎实推进“一主四辅”建设。“一主”即加快打造提升精品主城区，“四辅”即按照工业化、城镇化和农业现代化协调发展要求，整合乡镇功能，规划建设县域四个辅助中心。通过典型示范，指导和带动全市城乡统筹发展。

强化改革创新保障作用。通过体制改革和制度创新，增强城镇化和城乡发展一体化的内生动力。一是深化土地管理制度改革。以“还权赋能”为核心，积极发展土地股份合作和村级集体资产股份合作组织，促进耕地向规模经营主体流转，非农建设用地向城镇流转。积极探索农村宅基地和承包地流转、退出机制，建立市、县两级土地交易市场，推动城乡建设用地“同权同责同价”。深化土地综合整治，支持农村基础设施和小城镇建设。创新建立土地要素生成投入机制，推动建立由政府、企业、个人构成的多元化投资结构。二是完善社会保障体系。逐步推进城乡社会保障并轨，重点提高农村社会保障标准，健全完善农村养老保险、医疗保险、低保、五保和被征地农民基本生活保障“五道保障线”。推进城乡基本养老保险、基本医疗保险基本全覆盖，推动新农合筹资标准、保障水平与城镇居民医疗保障基本持平。完善城乡统一的最低生活保障制度和社会救助体系，实现城乡低保标准、保障范围相同。完善城乡统一的户籍登记管理制度，推进户籍制度配套改革，保障城镇落户农民“同城同待遇”。三是稳妥推进社会管理创新。加快基层政府职能转变，推进“政社互动”，探索社会组织培育孵化机制，建立以村（居）委会为主体、村（社区）综合服务中心为平台、其他各类社会组织和社区居民广泛参与的新型社区管理体制。实施流动人口居住证等“一证通”服务管理新模式，健全公民多维流动的服务管理机制。

（作者系中共淮安市委副书记、淮安市人民政府市长）

?责任编辑：浩宇