万 力

法治思维：领导干部治国理政的新要求

万 力

习近平在中共中央政治局第四次集体会议上强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”可见，领导干部不断提升法治思维能力，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关键环节，在加快我国法治建设进程中具有重要的基础性、先导性作用。

法治思维是党对领导干部的全新要求

党对领导干部法律素养的要求是一个渐进提高的过程。党的十五大报告提出，要着重提高领导干部的“法制观念”；十六大报告则强调，要增强公职人员的“法制观念”；十七大报告提出，要形成自觉学法、守法、用法的“社会氛围”；十八大报告则第一次提出了提高领导干部运用“法治思维”的能力。可以说，法治思维的提出更加体现了党依法治国的治国理念。同时，也亟待领导干部顺应时代要求，转变思维习惯，提升法治思维的能力。向法治思维转变，在当下主要体现在四个方面。

在思维的逻辑起点上，更加注重合法性与规范性。法治思维首先是合法性思维，这里的“法”，不仅仅是政府管理社会的工具，更是政府权力的来源和权力运行的依据。因此，领导干部应以是否合法作为分析、处理问题的根本出发点。同时，这也意味着领导干部在处理问题时，必须具有遵循法律的规则意识，按照法律的规制办事，将法律作为决策和执行的逻辑起点。在思维的广度上，不断向全局思维、底线思维延展。法是治国理政的利器，也是所有公权力运行的共同底线。领导干部要善用全局思维，着眼全局，兼顾各方；在此基础上，学会运用底线思维，在面临各种风险时首先预判法治风险，有效预防因突破法治底线导致矛盾的激化，切实巩固改革发展的成果。在思维的深度上，不断向法理思维模式延展。当前，我国的经济、政治、文化、社会、生态等各项建设都基本纳入法治化轨道。从这一层面讲，法治思维不仅包括对一些法律条文的熟悉，更需要领导干部领会法律条文包含的法理逻辑，领会“为何如此而非彼”的法理精神，从而抓住事物的本质和规律分析处理问题。在思维的价值取向上，不断向保障群众合法权益、维护公平正义延展。维护公平正义是法治的核心价值，从“法制观念”到“法治思维”的提出，正是包含了民主、公平正义、权利保护等更加丰富的内涵。随着我国社会主义民主政治的发展和依法治国方略的实施，人民群众的权利意识不断增强，对公平正义的追求更加强烈。这就需要领导干部把保障人民群众的合法权益放在突出位置，贯穿于分析和处理社会问题之中，维护好社会公平。

增强领导干部的法律素养

提高领导干部运用法治思维治国理政的能力，首要的是强化“知”的基础，加强法治教育，构建全方位的领导干部学法体系，促进领导干部树立法治理念，形成法治思维。一是更新法治教育工作理念。增强领导干部学法的常态化意识，加强领导干部法治教育的“顶层设计”，将学法过程扩展至领导干部选拔、初任培训、升职转任等各环节。增强学法的刚性意识，以学法效果为导向，把领导干部学法的成效纳入法治建设先导区等目标考核体系中，提高学法的实效性。二是创新法治教育工作方法。增强教育的说服力，创新方法是关键。要加强法治舆论的引导，大力宣传领导干部中践行法治的优秀人物和典型事迹，形成良好的氛围。强化参与性学法，多采取典型案例教学，多组织参与行政复议，提高学法的思辨性、互动性。加强现代信息技术的运用，通过网上访谈、问答等方式，帮助领导干部了解法治在经济社会发展各领域的实际作用，促进领导干部对法治的价值认同。三是优化法治教育工作机制。进一步拓宽法治教育工作领域，切实将各级领导干部特别是基层一线的领导干部纳入其中，实现领导干部普法工作的全员化。同时，将法治教育工作贯穿于依法决策、依法行政的始终，促进领导干部进行理性反思，在实践中形成法治思维。

提高领导干部依法决策的水平

法治思维的形成是一个长期反复实践的过程，离不开制度和规范的有力保障。在领导干部的实际工作中，依法行政是政府权力配置和运行的基本准则，其首要内容就是依法决策。决策过程本质上是一个思维的过程，以制度规范促使领导干部依法决策，对于他们在具体的“行”中养成法治思维定势有着重要的作用。主要健全三方面的制度：一是健全完善重大决策集体决定、公众参与的制度。进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，既包括行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度。同时，按照集体领导和个人分工负责相结合的原则，重大决策必须通过会议集体讨论决定。要让公众有序参与，加大决策公开力度，规范重大决策程序，把可行性论证、听证等作为重大决策的法定程序，保证重大决策反映并体现公共利益，不断提升领导干部依法决策的意识。二是健全法律专家咨询制度。落实法律专家咨询制度，是严格依法行政、将领导干部用法活动引向深入的重要环节。要加强政府法律服务供给，充分发挥法律专家在政府决策中的参谋顾问作用。加强决策的合法性审查，重大决策应交由政府法制部门或部门法制机构进行合法性论证。领导干部则通过与法律专家的沟通、听取审查意见，不断提升自身的法治思维水平。三是健全决策执行反馈制度。对决策的执行情况进行跟踪督办与反馈，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，通过制度影响和促进领导干部形成法治思维。探索建立领导干部决策效果评价的工作运行机制，加强对决策效果的法理分析，从而推进领导干部在具体工作中提升依法决策水平，在不断的实践中提升法治思维能力。

强化领导干部的法律责任

法治思维的形成需要法治权威的树立。法律不仅是行为规则，还有法律后果和法律责任。法治不仅是行为之治，也是后果之治。法治思维也不仅仅是判断思维和行为思维，更是责任后果思维。法治思维务必讲责任、重监督，在“责”的担当中促使领导干部形成法治思维的习惯，这是法治思维的应有之义。一是切实加大行政监督的力度。要推进权力公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。特别是要建立完善的执法监督机制，加强对行政主体依法行政的监督，及时发现各种违法行政行为，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。二是切实加大行政问责的力度。一方面，明确依法行政的具体责任。健全决策执行责任体系，强化执行机构领导责任，明确决策执行目标，量化、细化执行工作的具体要求，做到责任分解横向到边、纵向到底、落实到人。另一方面，落实好责任追究制。不断规范和完善行政问责制度，尤其是行政领导违法行政、滥用职权的责任追究制度。领导干部必须对自身的权力行使和职责履行承担责任后果，违法的行为要及时纠正，被侵犯的权利要得到有效救济保护，造成损害、损失的要依法给予赔偿，违法犯罪的要予以惩处，从而树立依法行政的示范效应，使依法行政成为一种行政风气。三是切实加大依法行政考核指标设立和考核结果运用的力度。充分发挥考核的导向作用，在领导干部的考评中加大“依法行政”指标设立的力度，通过考核这一刚性手段提升领导干部的法治意识。加强对考核结果的运用，将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中。重视提拔依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部，从组织路线上对法治建设予以保障，切实运用纪律和组织等手段督促领导干部“真学、善用、坚守”，从而使法治思维能力成为领导干部判断是非、行使权力、实施管理的重要价值标准和行为规范，不断引导和激励领导干部主动、自觉和善于运用法治思维。

营造有利于形成法治思维的良好氛围

法治文化是法治思维的重要精神支柱，形成蕴涵法律至上、权力有限、权利本位、全社会共同遵法的法治文化环境，是领导干部形成法治思维的持久保证。为此，一方面，要加强机关自身的法治文化建设。积极构建法治文化进机关平台，建立机关内的法治文化阵地，设计有针对性的法治文化作品，把法治文化实实在在地渗透到领导干部日常工作区域中去，使领导干部切实体会到法治就在身边。在具体工作中发现法治文化建设的重点，增强法治文化的影响力、渗透力和感染力，让广大领导干部经常性地受到法治文化的熏陶，形成运用法治思维的自觉和自信。另一方面，进一步提升法治文化在全社会的传播力。领导干部法治思维的最终形成更来源于全社会良好的法治环境。要在全社会大力推动法治文化的大繁荣、大发展，着力繁荣社会主义法治文化作品创作，着力推进法治文化阵地多样化、系列化、规模化建设，着力优化法治文化传播体系。充分运用大众传媒和现代传播手段，健全完善“舆论广覆盖、媒体大联动”的法治文化传播体系，有效培养大众崇尚法治的心理，促进其依法履行参与权、表达权、监督权，形成共同推进依法执政、依法行政的积极力量；营造全社会学法、尊法、守法、用法的良好氛围，积极构建规范有序的法治生态；形成全社会稳定的按法治规则办事的心理，进一步坚定领导干部的法治思维，从而切实使法律获得强大的生命力。

（作者系江苏省司法厅副厅长）

责任编辑：戴群英