郭胜利

（河南大学民族研究所 河南 开封 475001）

杨增新新疆“改土归流”评析

郭胜利

（河南大学民族研究所 河南 开封 475001）

杨增新时期，新疆改土归流再度兴起。然囿于国内政局变换和西北国际局势动荡，以及受制于其所带来的民族矛盾变化与西北边防危机，使得杨增新不得不采取在羁縻笼络基础上较为缓和与隐蔽的“改土归流”措施，虽则如此，但其还是为之后新疆的“改土归流”奠定了基础。

杨增新；新疆；改土归流

新疆“改土归流”始于1884年设省之后，同治民变从根本上动摇了原有的统治秩序，因此取消伯克制度，加快边疆地区行政一体化步伐，改由流官治理已是大势所趋。哈密由于在勘定新疆中功莫大焉，旧有的王公制度得以残存。光绪三十三年，陈天禄在哈密进行“改土归流”，虽则最终以失败告终，但新疆“改土归流”历史趋势却并没有因之停顿。1912年清朝灭亡后，以铁木耳为首的农民“改土归流”再度兴起，但囿于新疆内、外部环境变化，杨增新对于新疆“改土归流”一直持慎重态度，再加上民初国内局势的变化，亦使得其在这一问题处理上更加谨慎。

一、民初新疆土司制度概况

土司制度是“中国历代王朝作为统治少数民族的政策而实施的一种地方行政制度，是对少数民族地区实施间接统治的政治制度，是历代王朝对其他民族实施的羁縻政策的一环，应该看作是秦汉以后实施的地方行政制度的一部分”，［1］民国成立，对远处西陲的边疆民族地区，中央政府一仍清朝羁靡笼络政策，对于那些承认共和，服从民国的王公贵族一律承认其原有特权，“无论已否赐有名号，应一律再加封号，以示优荣”。［2］在政治上给予一定优待，并在一定程度上保留其原有封地与属民。

1912年8月，民国政府公布《蒙古待遇条例》，规定各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧。内外蒙古汗、王公、台吉、世爵各位号，应予照旧承袭，其在本旗所享之特权，亦照旧无异。蒙古王公、世爵俸饷从优支给。但同时规定，中央认为关系地方重要事件者，得随时交给地方行政机关参议。［3］

民国政府成立后，虽则袁世凯政府和民国政府没有根本改变西北地区原有统治制度，但随着清政府灭亡，原有统治秩序已经失去了其赖以存在的政治基础，无论是旧有的土司还是千百户，以及札萨克制和盟旗制，都在逐步模糊着旧有界限，越来越进一步走向趋同。［4］民国时期的札萨克、盟旗相对于清朝时期而言，已经发生了很大的变化。虽则名义上还保有世袭罔替、世领其土、世有其民的成分，但此时的札萨克业已成为民国各地方政府治下的封建地方势力，丧失了清朝时期的政治地位与特权，随着民国政治体制的建立，其实际上与土司并无二异。所以就有学者认为“按其性质，实为土官”，［5］“在一定意义上，哈密的札萨克旗制就是土司制度的一种表现形式，是具有土司性质的盟旗制”。［6］这时的札萨克亲王虽则名以上拥有着对属民的司法行政大权，但却越来越面临着内部属民的反抗和政府外在力量的干涉，属地权、属民权都面临着日益丧失的历史趋势。随着民国政府的建立和各地政权机构的完善，在很大程度上与土司的趋同性日渐扩大。因此在新疆“改土归流”研究中，应该包括札萨克王公制度、盟旗制度、千百户制度。

民国初年西北王公头人分布状况：［7］

根据1917年《政府公报》所载，民国初年新疆旧有王公分布如下：

蒙古族：和硕特部多罗阿木尔灵贵郡王、辅国公达木鼐策德恩、辅国公喇达纳博堆、辅国公贡噶那木扎勒；新土尔扈特部：和硕弼里克图亲王密什克栋固噜布、多罗乌察喇勒图贝勒玛克苏尔扎布、贝子衔辅国公纳木加旺登、辅国公爱里宰德勒格尔；旧土尔扈特：辅国公西勒达尔玛、辅国公棍布扎普、辅国公永昌、镇国公阿拉什班吉尔、辅国公多尔济拉什、卓里克图汗满楚扎布、多罗伊特格勒贝勒德恩沁阿喇什、和硕布延图亲王鄂罗勒默扎布、辅国公喇玛扎普；乌梁海部：镇国公噶拉森扎布、镇国公图鲁巴图、哈弼察克新、镇国公桑散扎布、固山贝子嘉木样扎布、镇国公瓦齐尔扎布、辅国公姜岱、镇国公棍布扎布、厄鲁特营右翼辅国公车登。

回部：库车亲王买卖的明、乌什贝子衔辅国公伊布拉引、吐鲁番镇国公郎木、哈密札萨克亲王沙木胡索特、贝子聂兹尔、吐鲁番札萨克亲王叶明和卓、阿克苏郡王哈迪尔、拜城贝子司迪克、和田镇国公木沙、黑宰部落辅国公阿拉巴特。［9］

哈萨克族：民国初期，哈萨克族中的王公制度还保留有王、贝子、公、昂布、台吉、乌库尔台等称号。［10］杨增新执政后曾先后多次向北洋政府推荐阿勒泰地区哈萨克头目为其封爵嘉奖。此批哈萨克王公虽不享受国家年俸，但是封爵后在哈萨克中享有政治、经济等管理特权。杨增新除了保障贵族、部落头目既得权益外，还给他们授予军衔。授予阿尔泰哈萨克族艾琳郡王和卡纳皮亚贝子为管带，各拥有一营部队，同时授予新源县的马赫苏特阿卡拉克什为管带，授予乌鲁木齐的拜穆拉为营长，授予塔尔巴哈台的萨里木江为“korəldaj”,同时任命阿尔泰乌梁海左翼贝子为蒙古骑兵营的管带。艾林郡王一系属于“白骨头”（贵族），卡纳皮亚一系属于“黑骨头”中的头目。1922年创立新疆省立蒙哈学堂，沙里福汗（艾林郡王同父异母弟）毕业于该学堂，虽则出身贵族，但思想却相当进步，后为杨增新任命为阿尔泰地区福海县县长。［11］

二、“改土归流”所面临问题

（一）民国初期新疆的外部环境

1897年11月，俄国就提出“我们不能让任何外国政治势力侵入新疆地区”。［12］1911年10月10日，辛亥革命爆发，俄国《新时报》发表文章称“如果不利用我们邻国中国的衰弱以实现我们帝国的理想，实在是愚蠢到犯罪的程度”。［13］11月初，尼拉托夫在给沙皇的奏折中提出“中华帝国的解体在各方面都是合意的，我们可以利用情况以便完成我国移民事业及巩固我国的边疆”。［14］在此政策之下，1912年5月8日，沙俄派遣200余哥萨克马队强行进入宁远。［15］同时利用领事裁判权加强了对中国西北边疆地区的政治控制，强迫政府撤换对其不屈从的地方官吏，代之以亲俄势力。大批俄国游民进入伊犁、阿尔泰边疆地区，放牧垦荒，抢占中国居民的土地牧场，意欲造成既成事实。此种隐患，时人一针见地“若长此不止，恐人民去而土地随之，天山南路，不难立沦异域”。［16］

1917年11月7日，俄国十月革命爆发,引起新疆民族问题一系列演变。

首先是新疆民族构成的变动。1864年10月7日，中俄签订《中俄勘定西北界约记》，其中第五条规定所谓“人随地归”之原则。［17］《新疆图志·藩部志》载，光绪二十七年（1901年）时，新疆哈萨克人口4万余。［18］之后随着俄属哈萨克境况的不断恶化，民国前后大批哈萨克牧民由于政治、经济等原因不断地迁入新疆地区。1914年1月，“俄人侵入（伊犁地区）游牧与经营农业，均多至五、六万人”，［19］1916年，俄属哈拉湖之哈萨克逃入中境留牧各县者为数甚多。沙俄政府颁布《征集法》后，大批哈萨克人逃入我国境内“计塔城方面逃入俄哈可六七万人，伊犁一带则十余万人，喀什一带亦数万人，总计不下二十万人，牲畜倍之”，［20］全疆合计俄民之逃者其数不下三十万。［21］这些进入中国境内的俄属哈萨克难民，多为生计所迫，与中国境内牧民时有冲突、斗殴抢劫事件发生，严重地影响着中国西北边疆的安全。据杨增新查获“现在俄国地方大乱，中国地方亦大乱，若新疆回缠与俄国回缠联为一气，当可以得志于西北，脱离中国束缚”。［22］

俄罗斯民族在新疆的出现，是新疆近代民族变迁中的重要事件。“据宣统元年间调查，全疆计有俄籍商民，户数约二千一百余家，人口男女约一万人以上。同时期之新疆人口约二百万。是俄商人口占新疆人口二百分之一”，［23］到了民国初期，俄国人在疆2503户，10022人。虽则上述资料所载各异，但从总体而言，1918年之前，俄国商民在新疆人数不下一万人。1921年5月，白俄军队2000余人逃至额敏。当时退入伊犁、塔城一带之白俄残军为数约二万余人，［24］“在本世纪20年代初，总共约有25000名俄罗斯人穿越或留在新疆以寻求庇护”。［25］

这些进入新疆境内的俄属难民，后来虽然取得了中国国籍，但是受历史上的文化、宗教以及生活习惯等因素影响，其很难在短时间内建立起国家观念，再加上杨增新在新疆推行的愚民政策，使得新疆在文化教育上远远滞后于形势的发展。虽然新疆省政府在一定程度上给予这些难民相当的经济援助，但是并没有从根本上解决他们的生活困难。再加上后来新疆政治形势的变化，这些进入中国境内的哈萨克、俄罗斯人生活状况进一步恶化，增加了其与周围民族、地方政府关系的变数，这些都在一定程度上影响着新疆的民族关系以及新疆政治的走向。

其次为苏、英对新政略的转变。1919年7月25日，苏俄政府发表《俄罗斯苏维埃社会主义共和国对中国人民和中国南北政府的宣言》，但此时的北洋政府对于新疆却认为“新疆以其地势及人数论，必不致牵动大局”。而苏俄方面却在其《传报普告中国国民书》中加大了对新疆各民族“革命”的鼓动。［22］p259-260

英国政府基于“尽我们最大的努力以避免俄国人在我们的侧翼活动”，阻止“俄国人南下的步伐”［26］之考虑，亦制定了相应的新疆政策：尽力改善英属印度商人在新疆的贸易环境，利用最惠国待遇，扩展英国在新疆的特权和影响，整顿并发展英籍侨民，建立英国在新疆社会的基础。［27］这些英属印度侨民，在塔里木流域，数量惊人，仅叶尔羌一隅，常规驻有印度商业代表150余人之多，英吉沙尓之印人，放债者居多，且甚为活动。［28］这些英侨在新疆的活动，严重影响了新疆的社会安定和中国主权，成了之后南疆地区动荡不安的隐患。

1893年《中英藏续约》签订后，英国取得了在西藏问题上的主动权，此种情况之下，俄国转而注重于贸易上的渗透。英国官员认为“俄国商品在那儿出现，表明一种新的和令人不愿意看到的贸易流向”。［29］之后，英国加强了在南疆地区的贸易，以图与沙俄相抗衡。1920年9月1日，新疆省政府开始向境内前沙俄属民征收赋税，沙俄时期在新疆省内的贸易圈、治外法权、领事裁判权自然丧失，英俄之间在新疆境内几十年的相互竞争局面消失，事实上业已呈现英国一方独霸的局面。英国趁机加紧了对新疆的渗透，积极在新疆穆斯林中寻找代言人。

（二）新疆内部所面临的危机

内忧之中首为蒙古问题。外蒙宣布独立以后，先陷科布多，进而进犯阿尔泰。虽则迭为新疆方面所败，“但新蒙交界，沿边二千里，防不胜防。新省的内蒙古诸部不为库伦所惑，一则是王公深明大义，二则亦慑于兵威。若我方战败，则新省之势不可收拾”。［30］且外蒙宣布独立后，大倡统一蒙古之声浪，时派人深入新疆、甘肃等地，于蒙人部落所居之地，暗地实行勾结手段。当其宣布独立之时，曾有蒙人万余，由扎萨克率领，因反对外蒙独立，逃至马鬃山以南地区，未几，扎萨克被（外蒙方面）派人暗杀。［31］

次则为民族、宗教问题。苏俄难民的涌入，改变着新疆旧有的文化构成。而清末民初的文化政策，使得政府文化建设滞后于变化了的形势。一方面，新的民族的进入冲击着原有民族地区政治结构，新的政治文化变化使得传统的文化、政治体制受到自上而下的冲击；另一方面，而这些变化，都在或深或浅地加大了民族意识。特别是英属阿富汗方面，利用经济贸易掩护之下，借用殖民地宗教力量加紧对南疆的渗透，造成了南疆地区民族内部的分化，为之后南疆的动荡埋下了根源。

至此，民国初年的新疆，历史遗留与现实冲突，外部势力与民族矛盾，中央政府与地方势力，各种矛盾问题相互交织，在各个方面都对民国初年新疆地区的稳定构成威胁，特别是历史和现实上的民族宗教问题，更成为影响新疆地区稳定的重大因素。因之，民国之初，杨增新便开始思考新疆“改土归流”问题，并形成了相应的思想和政策，以图稳定民初的新疆局势。

三、杨增新的“改土归流”思想

新疆“改土归流”究其怎样进行，首先还要基于中央政策的变化。因之，民国政府对于西北土司制度的态度，决定着杨增新新疆“改土归流”的力度与政策走向。

中央政府对于西北地区土司制度的态度。

1912年3月25日，袁世凯发布《劝谕蒙藏令》，宣称“凡我蒙藏人民，率从旧俗，作西北屏藩，安心内向……现政体改革，连共和五大民族，均归平等。本大总统坚心毅力，誓将一切旧日专制弊政，悉心禁革，蒙藏地方尤应体察舆情，保守治安”，［32］4月，袁世凯发布大总统令，强调“现在五族共和，凡蒙藏回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝制时代再有藩属之名称，此后，蒙藏回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”，“在地方制度未经划一规定之前，蒙藏回疆应办事宜，均各仍照向例办理”，［33］1912年1月14日，伍廷芳代表南京临时政府电告蒙古王公联合会，满蒙回藏原有之王公爵俸及旗丁口粮等，必谋相当之位置，绝不使稍有向隅。［34］4月20日，又发布《加进实赞共和之蒙古各札萨克王公封爵》，宣布：一、凡蒙古王公“效忠民国，实赞共和者”，各照原爵加进一位。汗亲王等无爵可进者，封其子孙一人。二、凡“有异常功绩，或翊赞共和，或力支边局，以及劝谕各旗拒逆助顺者”，均另加优奖。［35］“所有蒙回王公充前清御前行走年久者应改授都翊卫使，御前行走年份较浅者应改授翊卫使，乾清门行走差使者应改授翊卫副使，充乾清门侍卫及大门侍卫者应改授翊卫官”。［36］其后，又将前清《理藩院则例》中所规定各事，“酌改名称”后全部恢复。以使各王公活佛“永报禄位之尊荣”，［37］1912年8月19日，民国政府颁布《蒙古待遇条例》规定：各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧。内外蒙古汗、王公、台吉、世爵各位号，应予照旧承袭，其在本旗所享之特权，亦照旧无异。

1913年12月23日，袁世凯又先后颁布大总统令，规定“自民国元年起所有进封蒙古各王公均准其照进封一位世袭罔替。其进爵二三次者仍按原有封爵准以进一位世袭罔替”。［36］p514

1912年12月至1913年6月间，民国政府相继颁布《蒙藏回之王公及呼图克图等公谒礼节》、《蒙回王公年班事宜》、《喇嘛等洞里经班事宜》、《年班来京蒙古王公宴会礼节》、《喇嘛印信定式》、《民国成立初次来京蒙回藏王公等特别川资条例》、《蒙藏王公等服制条例》等条例。从各个方面承认西北土司制度的存在，因之，民国初年，在新疆继续存在着旧有封建王公贵族、扎萨克、土司、部落头人等传统力量。

杨增新对于新疆王公头目之态度。

对于新疆保留下来的王公头目，杨增新认为“欲实行共和，以求地方之太平，不敢视蒙、哈、回缠为异族、异教也”，“为维持今日之新疆，在收拾各种族之人心”，“新疆至于今日，其情形已极危险，须将各种族人民糅为一团，不使生心外向”，［21］三编卷一“以后对于蒙哈王公，须以联络感情为第一要义，否则一事不能办，呼应不灵”。［21］三编卷三因此其上台后，将土尔扈特六苏木，察哈尔、厄鲁特十苏木，仿照旧土尔扈特、和硕特办法，直接隶属于都督。对于蒙古、哈萨克旧王公贵族“准许世袭其爵”，在其统治新疆的17年中，“札萨克制一直没有改变”，［38］针对哈萨克王公“既无值年之班，又无给领之俸，只其土地人民，亦非如蒙回之世有封土有封爵者可比”。［39］

因此，杨增新对于新疆“改土归流”，不同于以往之处，其“改土归流”工作基于通过羁縻手段加强对旧有王公头人的控制。

首先，沿袭前朝旧例，提请中央政府恩封、提升新疆各族王公头人。

对于新疆的王公制度，杨增新力主“尽量维护王公制度以稳定局势”。［40］1912年，阿尔泰克烈公精斯罕（乾隆五十五年封）死，杨增新向北洋政府推荐其子艾林进封贝子爵。［41］1914年春，封迈敉长子哈那皮雅为三品顶戴三等台吉、次子司牙五品顶戴佐领衔、三子西拉斯迪、四子史马尔丹、五子史玛西迪骁骑校尉；封迈敉长孙卜哈特五品顶戴佐领衔、次孙扎勒尔和三孙伊乐色骁骑校尉。同年封三等台吉穆尔泰为辅国公，1920年迈敉和镇国公姜纳伯克死，杨增新封迈敉长子哈纳皮雅贝子爵，姜纳长子沙塔尔汉为辅国公，扎克尔雅为辅国公。1917年，又向北洋政府推荐艾林为郡王。［39］卷一杨增新执政期间，还先后封伊犁地区克宰部落阿拉巴特为辅国公兼千户长，封阿不勒堪为辅国公，在其死后又令其子、弟继承。1913年，提升阿勒泰哈萨克台吉迈敉为辅国公。对于民国初期离开外蒙到新疆的王公，杨增新更是特意施恩。特别是在达木鼐策德恩问题上，蒙藏院一再表示：辅国公达木鼐策德恩系何年、月、日晋封镇国公，本院无案可稽。［41］p4虽则蒙藏院无案可稽，本旗案卷前受外蒙兵灾，已经遗失，无从查覆，但新疆省政府方面仍然要求蒙藏院“仍晋封达木鼐策德恩为镇国公并颁发封轴爵章，俾得名实相符，以重名器”。［41］p6在新疆省政府方面的一再电请之下，蒙藏院于1920年6月25日奉大总统令，晋封达木鼐策德恩为镇国公。［41］p7

其次，依据形势地位，分别给予新疆各族王公头人奖励、优抚。

科、阿战事以后，对于在战事中积极内向的蒙哈王公，杨增新提请新疆省政府及中央政府分别给予相应的奖励优抚。1915年，杨增新奖励阿尔泰哈萨克副千户长托力米斯、莽苏尔七等嘉禾章、百户长哈什拉克等八等嘉禾章。伊犁地区哈萨克马合苏特、毕什迈特、爱卜玛什拜克等八等嘉禾章。给塔城哈萨克曼毕特千户长加勒海、吐尔图千户长吐尔苏伯七等嘉禾章。［42］民国三年给予新土尔扈特右旗喇嘛扎普等十三人七等嘉禾章，给巴图巴雅等三人九等嘉禾章。爱里宰德勒格尔因科阿之役投归新疆，现仍驻新省，……由新疆省长置备祭品，就近派员前往。［43］阿属新土尔扈特左旗章京策伯克敉特前后被喀匪抢劫损失甚巨，中央政府在杨增新呈请下，拨给抚恤银一千两。［44］该哈萨千户长杜尔伯特罕自承袭台吉之后尚能谨慎从公，其头目克兰办事亦属得力。此次俄新旧两党在中境乌兰湖苏势将开战，该台吉等居中排解，并勒令俄兵退出中境，不无微劳，一并传令嘉奖以资激励。［21］奎集三

军事上“各族皆备，使互相牵制”，［23］p667焉耆有“蒙古骑兵二十营。每营一百人，辖于统带（蒙古汗王兼），又骑兵一营（营长蒙古郡王兼）”，乌苏“有蒙古骑兵一营，精河有蒙古骑兵一营（营长蒙古亲王濮尔拜），和什托诺盖有蒙古骑兵一营（营长蒙古亲王尔载泰），北塔山有蒙古骑兵一营（营长科布多亲王拉木加旺登）”。

阿山有哈萨克骑兵三营（营长哈萨克郡王艾林），又骑兵三营（哈萨克镇国公寒大庇雅）。［23］p6691916年4月6日正式任命布彦孟库汗为蒙古骑兵团统率。民国八年，电令多活佛帅蒙古骑兵驻防哈密，升蒙古骑兵团为旅。1922年2月，划迪化三甬碑一带的农田、草场给满楚克扎布汗王为采邑，以奖赏多活佛驻兵哈密的功劳。

四、杨增新新疆“改土归流”措施

清末哈密民众因不堪重负，要求划归地方，进行改土归流，虽则最后以失败告终，但民众要求改土归流的呼声并未因之沉寂。民初，以铁木耳为首的哈密民众改土归流运动再次兴起。哈萨克牧民为了摆脱王公、台吉的压榨，纷纷向镇西等地迁移，“窜入各县之哈民，愈益鸮张”。［23］p634对于此来自民间的压力，杨增新亦不得不慎重对待。对于哈民，杨增新指令各县接受，除了照章纳税外，概无其他差徭。对于维吾尔民众的要求，杨增新一方面给予王府施加压力，迫使其部分地接受政府的要求；同时对于来自民间的不稳定力量给予压制。虽则如此，杨增新并没有停止新疆改土归流的步伐，而是采取了较为缓和、隐蔽的方式推行他的改土归流理念。

（一）限制王公头人盘剥，减轻民众负担

杨增新曾经指出：民国成立，凡从前一切苛政，民间一切疾苦皆要调查整顿。［21］奎集三逃来之哈萨头目不拉克五库大及札楞结木恳亚藏根八音八等面称，长官帕拉塔……通计所派驼马牛羊共值银三十五万五千两。［21］甲集上对蒙哈王公上层要求减轻所属游牧民众的差役、摊派、宗教、祭祀所供支，劝令王公头人将昔日支应额数核减一半。并规定“此后如有何项官员头目，派差累民，催索旧欠者，准哈民指名控诉，如哈民不能出名，则匿名密禀亦可。惟关于边防事件，必须向哈民派差备办者，由道县呈明省长。核准酌行”。［23］p658“所有哈萨差徭除租马关系例案乌拉毡房两项又以地广人稀暂仍其旧，其余例派各差均由公家发给薪水”［21］甲集上今旧土尔扈特东部部落副盟长贝勒德恩沁阿拉什因案革去副盟长札萨克各职，归案讯办，未便将所辖土地人民一概撤销使其祖宗数百年功勋化归为乌有，致与优待蒙古王公条件不符。［21］乙集一同治时新疆大乱，该回王祖父逃窜南疆，其地早已收归地方官管理。此项租税实于缠民不便，今若准该王自收草租，牧户必不堪命，孰非爱民之道，故每百只抽羊一只碍难准行……外准再于奇台县羊税内津贴银四百两。［21］壬集上

（二）加强对王公头人管理，逐步收回政府权力

对于新疆蒙古回部的管理，早在1887年12月16日镇迪道给吐鲁番厅的札中就提出：土尔扈特蒙众改归地方官管理。［41］p31907年5月，湖广总督岑春暄在《统筹西北全局酌拟变通办法折》中提出对西、北边疆各部之传统体制，必须进行“变通”，加强中央政府的直接管辖，建立行省，“以一事权”。［45］

科阿战后，阿属哈萨克王公借机向新疆省政府方面提出扩权请求，杨增新对此明确指出：

该（哈萨克）贝子扎克尔雅向无划分之疆域，不过租阿尔泰蒙古之地以游牧，自应仍受节制于长官，不宜有自行任免头目之权。自阿尔泰设官以来，凡千户长及各头目之任免皆由长官任免，今一旦改为扎尔克亚任免各千户长未必悉就其范围。一千户长不得其人，而哈民之一部分受其害，各千户长皆不得其人，而哈民之全体受其害。［21］甲集上

杨增新在此指出：若以任免头目之权假之与该贝子扎克尔亚，则塔城所属之柯勒依其头目向归参赞任免者自必援例以请，而此外之曼毕特图尔图赛布拉特以及伊犁黑宰各部落亦复相率效尤，是以一发而牵动全身，边情骚扰，辑安殊难。如若答应地方势力所请，则阿尔泰哈民将不归阿尔泰长官节制，且将脱离长官之范围而后俄人可以任意勾结。哈萨之头目若归该贝子扎克亚尔自行任免，各头目知长官无可贵可贱之权，是必知有贝子而不知有长官，而长官亦同虚设。于国于民都将产生极大的危害。

因此其后来在《呈覆将阿尔泰归并新疆改区为道情形文》中明确提出：蒙哈各头目承袭遣撤升迁仍由道尹酌拟转呈省长兼督军呈政府定夺或就归新疆核办悉如旧例。［21］乙集一

在加强新疆省政府方面事权同时，杨增新亦注意对于触及新疆地方，危害国家利益的王公头人的惩处，1921年，旧土尔扈特东部落署盟长鄂罗拉玛失察属下种烟一案，经迪化方面惩戒会会议决，应受罚停职俸半年之处分。［41］p8之后，旧土尔扈特东部部落副盟长贝勒德恩沁阿拉什因案革去副盟长札萨克各职，归案讯办。［21］辛集一

（三）依形势缓步推进新疆“改土归流”

新疆各回部设省后早经改土归流，回部王公虽支领廉俸而土地人民概归地方官管理，故自设省以来从无叛乱之事。民国之初，迫于外部环境与内部民族的变化，加强对边疆地区的行政管理成为当务之急，因此杨增新亦认为：

现在共和成立，回王万难独行专制，惟有将不服回王之缠民改土归流，实为正本清源之法。拟以哈密附近及山外缠民仍照旧归回王管辖，其山内缠民概归地方官管辖，岁纳赋税，由地方官征收悉数转给回王以作津贴。但此事尚须缓筹办理以免窒碍。不宜操之过急，过急盖哈密山缠多有与科乌蒙古接壤之处。自库伦独立后蒙民时有煽动缠民之思，若不恩威并用，专恃兵力，适足以驱之使叛。［21］乙集一

对于杨增新新疆“改土归流”政策的转向，刘志霄认为有两点因素所致：“一是中央政府频繁更替，无暇顾及杨增新关于哈密王室“改土归流”的主张；二是全国政局若明若暗，难以判断谁将最终主政全国”。而杨增新对于哈密王室的政治作用及地位的全新评价和认定，这些最终导致了杨增新在“改土归流”问题上的变化。［46］但此皆为体制之因素，最根本的还要从西北整体环境分析，民国之初西北边疆均处于英、俄侵略势力的虎视之下，使得整个甘、新地区的改土归流工作陷于两难之中。因此，杨增新最终被迫放缓新疆“改土归流”的步伐，直到金树仁时期才又重新把新疆“改土归流”推到一个新的阶段。

［1］［日］谷口房男.土司制度论［J］.百色学院学报.2007，(3)：26-28.

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1671-6469（2012）04-0013-07

2012-07-10

郭胜利（1974-），男，河南洛阳人，河南大学民族研究所，副教授，研究方向：中国少数民族史。